生成式人工智能背景下数字金融的包容性法律规制

〔摘要〕 数字金融在金融强国目标与人工智能技术双重赋能的驱动下快速发展，这使得传统金融法律规制难以满足数字金融的规制需求，主要表现为立法规制相对滞后、标准规制适用有限、监管规制效能受限等。其原因在于，规制主体“单中心”难以因应数字金融混业经营的规制需求，行政“静态式”规制与金融科技动态变换的非适配性以及规制资源分布不均抑制规制精准化。数字金融发展与规制的动态平衡需要实施包容性法律规制：技术赋权理论将金融向善与以人为本理念深度融合，为数字金融消费者提供权益保障；数字正义作为塑造数字金融包容性法律规制的具体准则，不仅要把握过程规制的正义尺度，还应推进场景正义与法律3.0的有机融合。在未来，我国应当促进规制主体权力有序配置的多元协同共治，辅以技术规制的工具谱系推进激励性规制与约束性规制动态协调应用；同时，推动规制资源在场景空间内有效流动。这是实现数字金融包容性法律规制的可行策略。

〔关键词〕 生成式人工智能；数字金融；金融监管；包容性法律规制；金融强国

〔中图分类号〕D912. 28；DF438 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000 - 4769 （2024） 05 - 0061 - 11

〔基金项目〕 国家社会科学基金一般项目“人类命运共同体理念下巴黎协定实施机制构建研究”（20BFX210）；中央高校基本科研业务费项目人文社科专项“高质量推进一带一路区域绿色发展的法律问题与对策研究”（2022CD‐JSKPY28）

2023年10月31日，中央金融工作会议提出了“金融强国”概念，并指出，“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”。① 以ChatGPT为代表的生成式人工智能（Artificial Intelligence Generated Content，AIGC）进一步推动数字金融（Digital Finance）新业态的兴起，“科技化”“数据化”双轴驱动数字金融成为构建中国特色金融强国的重要抓手。② 短期内诸多金融机构推动以大模型为代表的人工智能技术在各类业务中的应用，以中国工商银行为例，已建成同业首个全栈自主可控的千亿级AI大模型技术体系。③ AIGC新技术推动数字金融持续降本增效，提高金融服务的普惠性，提升专业化服务水平和驱动创新，但同时受到技术伦理合规、金融数据垄断、算法异化、场景滥用等多维掣肘。而在法律层面，如何对新兴的金融业态予以规制监管，也是一个全新的课题和挑战。

目前，学界对数字金融法律规制的分析主要集中在以下几方面：第一，数字金融公平价值实现的问题。公平价值作为基本的价值准则，理应在数字金融实践中得以贯彻和遵循。① 然而，在算法“权力—权利”新格局中金融权力的下沉阻碍了金融公平价值的实现。② 第二，数字金融的规制内容主要集中于金融算法风险领域，算法歧视、算法权力异化、算法共谋等可能导致新型风险，算法黑箱则是规制局限的根本缘由。③ 但相关数字金融算法治理重点散乱，尚未形成系统化法律治理。④ 第三，既有研究聚焦于数字金融的监管问题，例如监管真空和重叠、监管俘获、软预算约束等。⑤ 总体而言，现有数字金融法律规制研究在如何更新规制理念、优化规制手段、配置规制资源方面，还有较为广阔的空间。为此，本文尝试在既有研究的基础上，提出系统性构建数字金融包容性法律规制体系的构想。

一、数字金融现有法律规制实践及其局限性

既有的通用人工智能监管和治理规范已经形成初步框架，其中《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》《生成式人工智能服务管理暂行办法》《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等基础法律规范和政策文件是当前AIGC治理的主要依据。然而，随着AIGC技术的应用从通用场景向行业特定场景不断深入，既有的通用人工智能监管和治理相关法律法规尚不能满足规制需求，数字金融领域现有治理规范更无法及时回应AIGC技术在行业特定场景发展中出现的问题，具体主要体现在以下三方面。

（一）数字金融立法规制的滞后性

中央金融工作会议提出，“要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法”。而数字金融技术迭代速度快，并呈现出多样化发展态势。相较于数字金融的创新速度，数字金融立法规制的发展难以应对前沿科技的快速发展与规制滞后的二元对立，使数字金融陷入“规范供给不足”的制度性危机。

规制的滞后性是造成规制对抗的重要原因。“科林格里奇困境”揭示了规制对抗的具体过程，在早期数字金融的快速发展得益于相对宽松的监管环境，并且囿于监管信息有限与技术壁垒无法对其进行规制。⑥ 然而，在错过了适当规制时机后，不仅可能导致金融消费者利益受损，解构金融信任，还会遭受被规制者的抵抗。传统金融法制对数字金融规制具有局限性，背后成因有二：一是金融规制中“软法优先、硬法滞后”。在数字金融新技术发展初期，以激励性约束为政策导向，如《金融科技发展规划（2022—2025年）》仅提出以金融科技伦理制度规则、自律公约、行动指南对金融科技失范行为进行治理。AIGC技术在整个金融谱系中属于新生事物，硬法的刚性对技术快速迭代的适应性有限，且法律的保守性倾向根植于法律本性当中，法律时滞（Time Lag）可能会影响到技术进步与改革。⑦ 以“软法”应对创新规制任务是当下最灵活有效的方式。但在初创发展期过后，数字金融规制的滞后性导致对金融数据权属、责任分担等规制不能。二是金融规制中监管为主、司法为辅的分工模式。⑧ 数字金融风险叠加了数字风险与金融风险，监管规制、司法规制和立法规制对其风险的回应速度存在差异。在三种规制方式中，金融“试验性规制”在一定程度上缓解了金融监管滞后与金融创新发展之间的紧张关系⑨，其虽具有探索性和不确定性，但金融监管仍是最先作出回应的规制方式；而金融司法规制囿于谦抑性、风险识别偏差以及规范依据适用困境等问题加剧了其滞后性；立法规制只有在数字金融发展相对稳定的情形下才得以展开，立法本身的性质决定了其终极滞后性。

（二）数字金融标准规制的有限性

《金融标准化“十四五”发展规划》明确了标准在金融治理中的基础性制度地位，其中数字金融标准为数字金融市场活动提供了统一的技术标准和规则指引。我国数字金融法治发展进程中，标准不仅能够起到规范金融市场活动的先导性作用，还能够提供与数字金融场景化发展相匹配的技术规范。在此基础上，进一步将金融标准法制化，有助于其在数字金融法律规制中发挥支撑作用。然而，当前数字金融标准规制的有限性掣肘了数字金融市场的良性发展。

第一，数字金融标准规制体系结构失衡。当前由中国人民银行等国家部门发布的数字金融行业标准数量显著多于数字金融团体标准、企业标准等。这一现实反映出当前数字金融规制倾向于以行业标准为主的标准规制方式，主要是源于数字金融风险难以通过市场力量自行化解，亟需行政部门以行业标准对金融市场活动进行规范和指引。与此同时，数字金融规制同样需要团体标准、企业标准发挥其灵活性、前瞻性、市场性等应然优势，以增加数字金融标准规制的有效供给。然而，当前数字金融团体标准、企业标准数量不足，也未能及时回应新技术、新产业、新业态和新模式的规制需求。以中国互联网金融协会为例，其所发布的团体标准尚未涉及人工智能金融算法风险防范、金融大模型应用评估等领域，未能发挥与行业标准形成补充支撑的作用。

第二，数字金融标准效力模糊导致适用分歧。其主要表现为以下两个方面：一是数字金融行业标准和团体标准如若仅以文本名称进行考察，多以“规范”“指引”“指南”等形式命名，易导致金融市场主体对行业标准和团体标准两者无法有效识别。尽管依据《中华人民共和国标准化法》第2条规定，两者均不具备强制力，但行业标准属于国家推荐性标准，可以为法律所引用而具有强制性，而团体标准并不存在此种可能情形以获得强制力。① 两者在效力方面存在一定差异，加之文本形式难以分辨，易导致行政监管部门和市场主体在标准适用方面产生分歧。二是行业标准的应用易僭越权限，标准强调“事前引领”的功能，但其实施过程中存在变相强制化现象。以《人工智能算法金融应用信息披露指南》为例，采用“首次发布”“发生重大风险事件”“重大变更”等条件性内容，疑似以行业标准之名行金融监管法规之实。

第三，数字金融标准规制内容存在一定偏差，在技术标准等软法的制定过程中行业利益易与公共利益相冲突。② 就行业自律组织制定的标准而言，囿于其自律组织的成员多数来自金融行业的头部企业，掌握着行业规则的制定权，在规则制定过程中其目标导向可能与公共社会以金融消费者安全为重点的规制目标有所偏差，从而导致现有数字金融技术标准的制定重点多集中于金融机构的合规与安全，忽视了金融消费者的金融信息安全与隐私保护。

（三）数字金融监管规制的效能受限

从理论上说，数字金融现有监管工具和监管规则的组合运用，能够覆盖数字金融监管的各个环节和流程。然而_{OMny2hPaDqUFejdcSjSl53b/Em3kBqr1cFiZk3IeTUk=}面对AIGC技术在数字金融领域的应用，在金融监管过程中可能会面临一系列棘手的问题，导致监管效能受到限制。一是刚性监管和柔性监管的协调适用难题。刚性监管作为单向度高权性监管，存在非弹性、实效性差等问题；柔性监管多采用数据监测、信息披露、窗口指导、约谈等非强制性、自愿性的手段引导被监管主体行为活动。③ 如若刚性监管力度过小，将导致AIGC技术进入金融领域后的滥用和误用，侵害金融消费者的权益；若监管力度过大会增加企业合规成本，抑制金融市场创新。尽管柔性监管为金融监管提供了监管弹性和创新空间，但目前并未发挥与刚性监管协调适用的监管效能。二是金融数据治理问题阻碍了金融监管有效发挥。金融数据作为金融监管的重要支撑，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会分别要求金融机构按照其监管要求进行数据治理。以报送金融监管数据为例，在当前金融监管部门不断提升数据质量和规范要求的情况下，金融机构难以应对检查分析系统、非现场监管报表、客户风险系统数据报表等多个金融监管机构的数据报送要求。与此同时，在金融业监管处罚中，数据质量、数据合规、未按规定报送等处罚事由占据了较大比重。① 可见，金融数据治理在金融数据质量、监管数据治理、监管数据报送等方面仍存在欠缺，易导致金融监管部门的监管低效运行。

二、数字金融规制局限性的原因探析

数字金融规制实践中的局限性是多方面原因造成的，既有规制主体“单中心”难以因应混业经营需求的局限，也受制于行政“静态式”规制与金融科技动态变换的非适配性，还受到规制资源分布不均等现实因素影响。

（一）规制主体“单中心”难以因应数字金融混业经营的规制需求

我国数字金融实践中，以多模态大模型和区块链分布式账本技术融合所构成的金融混业架构淡化了金融产品和服务的范围界限，金融机构与科技公司、金融业态与非金融业态的多重嵌套，呈现出数字金融超级混业经营的趋势。② 但现行金融规制主体多以“单中心”思维进行监管，这导致了规制错配、规制空白并存等问题。

一方面，行政主体“单中心”规制导致规制错配。首先，在规制主体内部，中国证券监督管理委员会和国家金融监督管理总局分别下设科技监管司，中国人民银行下设科技司和金融科技委员会，各金融管理机构基于自身规制目标、规制理念、规制信息的不同，采取差异化规制措施。中国人民银行更注重数字金融的稳健性和安全性；国家金融监督管理总局强调数字金融的风险管理和普惠性，侧重于金融数据安全管理和金融消费者个人信息保护；中国证券监督管理委员会多关注于科技自主研发、智能风控和投资者服务③，其规制目标可能聚焦于数字金融的创新风险和投资者保护。④ 各规制主体对数字金融的规制态度和规制话语易引发受规制主体的认知失调，从而产生“认同危机”。其次，央地金融监管权配置存在缺陷。在实践中，央地金融监管面临角色冲突、法制供给缺失、多重利益嵌套等问题。地方金融监管不仅要承担属地风险处置责任，还要为未纳入金融监管范畴的事项履行兜底式监管职责。而数字金融具有天然的空间无界性，属地监管难以适应金融资源的流动性，易造成权责利和监管错配，导致监管洼地、监管重叠、监管空白的问题。⑤

另一方面，行政主体“单中心”规制导致多元主体参与缺失。首先，金融行业协会自律规则的自主性受限，应然质效不足。中国证券业协会、中国银行业协会、中国互联网金融协会等金融行业自律管理组织的自律性监管相较于政府行政监管，具有预防性、敏捷性、包容性的优势，其所出台的自律规范和金融标准能够服务于数字金融，但囿于监管权能分配的缺陷和自律性监管的“自发”缺陷，这些自律性规范的法律效力未定，导致我国监管部门和司法机构对违反自律性规范的行为监督不明确。⑥ 其次，金融机构和金融科技公司的数字金融平台自律规范缺失，各主体未能对数字金融平台可能产生有害内容、泄露敏感数据等新型风险及时规制。最后，信用评级公司、中金金融认证中心有限公司等第三方专业机构尚未发挥有效作用。一是数字金融评级规则缺失，既有的评级模型模糊性较强。以联合资信评估股份有限公司对金融机构主体评级为例，该公司将金融科技、数字银行发展水平等因素纳入考量范围，并在自身竞争力二级因子下赋予18%的权重，超越了风险管理水平、贷款规模等因子。⑦ 但其并没有详细说明打分标准，易引起主观争议，如若分数有失偏颇则会影响金融机构数字金融发展的积极性。二是专业化的数字金融评估认证不能及时回应现实需求。如中金金融认证中心、北京国家金融科技中心在AIGC认证、检测、安全和评估等方面的参与有限。

（二）行政“静态式”规制与金融科技动态变换的非适配性

我国金融领域长期处于金融创新“深化—抑制”和法律规制“加强规制—放松规制”循环往复的状态。① 规制主体多采用单一行政工具进行规制，但这对数字金融风险规制并不能达到理想效果，原因有以下三方面：一是AIGC技术的天然不可控性，技术升级迭代一旦导致现有金融业态发生改变，或因技术本身的弊端导致新型风险产生，原有的规制效果就会弱化；二是针对AIGC技术应用风险的规制工具研发难度较大，当前的数字金融规制并不能破解人工智能技术运行的隐层逻辑，尤其是对于AIGC技术的场景应用评估和监管难度更大；三是事前备案、信息规制以及事后规制的规制手段并不能有效解决规制主体与AIGC场景即时应用之间的信息不对称问题，也无法对AIGC技术实时生成内容进行即时管控。

数字金融的规制难度主要在于AIGC技术自主生成性和互动性。尽管金融机构对AIGC技术应用的场景和内容形式进行了充分的设计，但在即时场景中仍然容易受数字金融产品或服务使用者影响而发生变化。鉴于我国消费者数字金融素养参差不齐、金融机构数字金融产品与服务形态复杂、行政部门命令控制型规制的信息劣势和有限理性，静态的规制手段难以直接规制隐藏在金融科技背后的责任主体。一方面，静态信息规制手段无法满足金融市场信息披露及时性的要求。当前数字金融的信息规制主要集中于人工智能应用的金融信息报备和算法披露，前者主要用于解决监管层风险预防和处置信息不对称问题，后者旨在解决市场主体的风险信息不对称，加强金融消费者权利救济。人工智能金融算法信息披露要求及时一致性，但静态化的信息规制实效有限。这种静态的规制在实践中受到挑战，如何平衡披露程度与商业秘密保护之间的张力，如何打破申报信息隔离带来的壁垒等，成为数字金融规制的桎梏。另一方面，命令控制型监管作为一种静态式监管，多侧重于对金融行为以资本充足率、流动性比例等静态指标的合规约束。我国监管科技与数字金融处于错配演进发展阶段，监管科技发展整体落后，对数字金融应用AIGC技术衍生出的新型风险难以有效监管。并且，传统监管模式依赖于事先制定的监管规则和标准，采用统计报表、现场检查等方式加剧了规制的时滞性，易贻误金融风险治理的时机。②

（三）规制资源分布不均衡抑制规制精准化

依据“规制空间”（Regulatory Space）理论的解释，规制权威与责任分散于数个公私组织之间，需要从全局考量并关注空间内各主体之间的互动关系，关注权威及其他权力来源的多样性等。③ 防范AIGC技术在数字金融领域的应用所带来的风险对我国数字金融规制能力和水平提出了更高的要求。数字金融风险生成、传导、爆发、扩散的复杂性决定了规制的巨大资源需求，然而对数字金融创新“一刀切”无差别式的监管手段严重阻碍了数字金融的创新发展，也从侧面反映出当前规制资源不足且分布不均衡的现状，难以实施精准化的规制手段。

数字金融的穿透式监管受金融数据有限和金融信息不对称掣肘，其微观行为合规识别的有效性较弱。当前数字金融规制将大部分资源投放于金融监管，但仍存在监管资源稀缺的客观拘束问题。一方面，我国监管科技资源在中央和地方分布不均衡。监管科技采用双层金融科技监管技术建设模式，从中央层面和地方层面依托于大数据、区块链等技术开展风险监管。④ 然而由于地方金融监管机构金融基础设施建设落后，无法支撑相应的监管科技平台建设和运行，仍然依靠开展现场检查等传统监管方式，难以实施穿透式监管以有效识别金融风险。另一方面，规制资源在金融监管和金融司法之间的流动性较差。金融监管与金融司法之间的界限因金融司法监管化变得模糊，学界对两者之间的关系众说纷纭，这为规制资源的分配带来一定影响。金融监管是系统工程，金融管理部门和宏观调控部门、行业主管部门、司法机关、纪检监察机关等都有相应监管职责，应当加强监管协同，健全权责一致的风险处置责任机制。① 然而，在实践中，数字金融司法集中于民商事以及刑事领域，其主体复杂性、跨地域性、虚拟性等特点不仅导致案件属性界定困境，还存在司法裁判和监管规则适应界限不明、数字金融案件执行难等困境，司法权的错位运行也将限制数字金融主体的契约自由，压缩金融创新空间，抑制规制实施精准化。

三、数字金融包容性法律规制的理论支撑

虽然域外国家对数字金融的严格监管规制模式和渐进回应规制模式对我国有一定启示意义，但由于我国数字金融中心化的机构监管模式和“牌照管制”的监管构造，要求创制契合我国数字金融价值与安全体系的规制方案。② 顺应新兴科技赋能数字金融的发展趋势，以及参与全球规制竞争的宏观背景，数字金融法律规制方案的设定，应当以维护数字金融价值与安全为前提，包容多元主体，遵循数字金融市场发展规律进行合理规制。由此，能够平衡各方利益，实现激励发展与合理规制相协调的包容性法律规制成为最佳选择。③

包容性法律规制的核心意涵包括规制主体的多元参与、规制手段的动态协调以及规制资源的合理配置三方面。其一，实现权利与权力的平衡。技术赋权理念能够将“以人为本”与“金融向善”的理念统一，鼓励多元主体参与协同规制，确保决策过程的法治、自治与协商的有机融合。其二，数字正义强调在“成本—收益”框架下实现各方权益平衡。包容性法律规制采用多样化规制工具，尤其是内嵌有规制试验主义的演进逻辑，更加注重灵活敏捷的过程规制。采取差异化策略不仅是平衡创新与风险的最佳规制方式之一，也能够在规制过程中调适规制对象的规制层级，以匹配恰当的规制工具，实现成本效益最佳平衡。其三，从规制空间正义视角来看，包容性法律规制更注重法治效能的发挥，传统技治主义可能导致权威的消解从而带来信任危机，应当从工具理性向交互理性转变，即“技”“法”协同。在规制资源有限的情况下，尽可能以融贯性原则将技术与规制交互有机融合，也就是将场景正义与法律3. 0理论有机融合。基于数字金融采取包容性法律规制的多方考量，可以看出，技术赋权和数字正义作为数字金融包容性法律规制的理论支撑点，使多元主体在追求较少干预目标的同时利用多种规制工具实现更优规制。

（一）技术赋权：以人为本与金融向善的价值统一

2023年10月，习近平主席发出《全球人工智能治理倡议》，其中“以人为本”理念和“智能向善”的宗旨成为人工智能治理的重要内容。④ 同年11月，中美等28个国家以及欧盟共同签署了《布莱切利宣言》（Bletchley Declaration）。该宣言倡导“以人为本”理念，呼吁科研机构、企业等以负责任的方式，设计、开发和使用人工智能。“以人为本”的人工智能发展理念得到国际社会的普遍支持。

人工智能治理强调“以人为本”和“智能向善”的核心价值，与我国《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》内嵌的以人为本理念高度契合，二者都强调了对“人”的本质尊重。AIGC技术赋能数字金融的同时，也容易衍生出一系列不可预见的系统风险，金融机构和金融科技企业以技术创新为主要追求目标时，受技术至上主义和功利主义价值观的影响，可能背离“以人为本”和“智能向善”的价值理念，导致无论是人工智能所倡导的以人为本还是数字金融对金融消费者权益的保护，都可能被遮蔽，使二者在“以人为本”理念方面无法实现有机统一。

从技术的二重性出发，技术对社会产生的后果中有积极和消极两方面的影响，其中消极影响与技术要实现的目标相背离或不一致。⑤ 从社会属性来看，利益层次不同和利益相悖的技术活动参与主体的需求不尽相同。数字技术驱动金融业变革的同时，也影响了金融市场主体的行为模式，并对金融市场秩序和治理格局产生颠覆式影响。技术赋权理念指向所有主体的社会参与和治理协同价值①，在包括政府在内的各个规制主体技术信仰或技术利益追求的基础上，更多地加入公共利益和社会价值理念。具体表现为：其一，技术赋权促进权利和权力关系的结构化变革，基于金融数据和技术优势衍生出的数字金融平台私权力，将传统“公权力—私权利”的二元结构变革为“公权力—私权力—私权利”的三元结构②，权利和权力结构的规范化能够衡量各金融市场参与主体的规范程度，也决定了各方利益实现的基础。技术赋权能够依托此类结构关系，建立一种新型且隐秘的互动机制，使金融消费者与政府部门、数字金融平台形成良性互动。其二，技术赋权推动多元协同共治，数字技术驱动社会网络向去中心化、无边界、开放化的智慧生态网络发展，相关社会资源的控制权和分配权由政府流向社会组织、企业，使得协同共治成为常态。③ 数字金融面对越来越复杂的社会环境和市场结构，对系统协作治理要求较高，因而需要多元主体协同共治形成合力，以塑造数字金融治理的良好发展格局。尽管技术赋权以参差赋权为主要基本形态，对多元主体赋权过程中可能存在不均衡的现象，这种不均衡现象的深化或扩张可能会带来一系列风险。而将“以人为本”和“智能向善”理念嵌入技术赋权全流程不仅具有契合实践应用的可行性，同时也顺应了数字金融“技术、金融与人性”有机耦合的价值旨归。

（二）数字正义：塑造数字金融包容性法律规制的具体核心准则

人工智能时代通过“更新或构建新的正义原则”升级数字金融规制的有效性。④ 包容性规制融合了正义原则中对公平的价值关怀，其所面对的问题主要是“如何正确地对待数字金融公平价值”。数字金融中的“数据垄断”“算法黑箱”“场景融合”以及由此导致的金融公平价值缺失，成为数字正义指向的问题域。通过数字正义对数字技术进行规范指引和约束，使之符合法律所要求的理想状态。

数字正义的基本内涵包括数据资源的合理分配、数字权利的充分配置、算法决策的公开透明等。⑤数字正义将包括分配正义、场景正义等在内的具体内容与数字金融的公平价值要求相融合，为数字金融包容性法律规制提供了一个逻辑自洽的结合点。一方面，以分配正义把握过程规制的正义尺度，其中差异性分配正义原则与同一性分配正义原则作为分配正义的两个基本原则⑥，两者在过程规制中协同并存。差异性正义倾向于实现不同层次中的不同要求，而同一性正义则是将平等、公平等价值理念嵌入规制过程，以防差异性正义失灵所引发的不公平程度加剧。另一方面，场景正义推动规制资源在空间内合理流动，并以法律3. 0理论支持监管科技作为技术方案与现有法律规范融贯，以匹配基于定制场景所形成的规制资源需求，从而推进法律规制的精准化实施。

1. 把握过程规制的正义尺度

数字金融治理利用信息分享与控制模式替代了传统意义上以物质分配为核心的“物理”正义，以实现对正义尺度的精准把握。⑦ 数字金融规制不能无差别地、机械性地实施，而应当坚持差异化规制思维，通过对金融数据和算法应用的风险层级、应用场景、应用阶段等综合考量予以差异化规制，对属于金融创新不同阶段的技术应用需选择不同的规制时机和规制工具，充分统筹“试验性”与“长时段”的不同尺度，以实现多种规制工具动态适配。试验性规制在不违背法律确定性原则的基础上，能够及时缓解金融规制滞后与金融创新风险之间的紧张关系，平衡规制稳定性和适应性之间的张力。⑧ 长时段的价值在于通过长时间的规制观测，有利于准确把握AIGC技术的创新和风险之间的界限。

域外学者提出的数字金融创新层次（Layers of Digital Financial Innovation）理论将数字创新分为业务层、架构层和主体层，依据不同层次对数字金融市场的风险影响，提供多层次的规制方略。① 金融数据与算法在每一层次呈现出的智能程度和复杂性不尽相同，每一层必须深刻揭示各类数据和算法的异质性，使其能够启发规制实践。数字金融关乎金融消费者投资收益、财产安全等重大权益，其决策过程涉及金融数据生成机制和金融算法的复杂性，更应以多层次合理透明的差异化规制方式来消解商业秘密保护和公开透明之间的价值冲突。在数字金融业务层，投资者和金融消费者作为金融产品的直接利害关系人，有知晓数据运营和算法运行逻辑的权利，在此层次中对透明度的需求是可解释性，要确保金融消费者在以“用户为中心”决策体系中的可理解性；在数字金融架构层，金融监管部门的透明度需求围绕“以模型为中心”展开，强调金融大模型的训练数据集、参数设置、代码架构等技术信息的可获取性；在数字金融主体层，大型科技公司依托于技术方面的绝对优势，与金融机构形成依赖且竞争的关系，金融监管部门对透明度的要求主要集中于数字平台的实时监管，推进监管流程的标准化、一致性，加强对多主体、全流程、全链条的动态监管。

数字金融每一创新层次重点需求略有不同，但总体来说，在每一层次中都需要采用多工具动态协调规制。比如，以数字金融主体层为例，域外国家多采用分级分类治理AI应用风险②，我国也可以以高中低风险级别为区划标准，对AIGC应用采取差异化治理：针对潜在风险较高、敏感程度较高的应用，赋予其高风险等级并以约束性规制为主；针对潜在风险和敏感程度均较低的应用，采取激励性规制与约束性规制相协调的规制模式。

2. 推进场景正义与法律3.0的有机融合

数字正义的形态变化之一为“场景正义”，AIGC技术在asPHrjklQ7lZ3FgWPFFLbw==数字金融领域的应用逐步形成“算法研发—细分领域—场景应用”的系统发展链条。通过人工智能场景化的“思维方式”能够精准刻画投资者画像，社会对公平的期待开始转换到新型的“场景正义”来演绎，将正义权衡置于定制化场景中完成，以实现数字金融的公平正义价值。而法治是防范和治理数字金融风险的重要保障，正如罗杰·布朗斯沃德（Roger Brownsword）所提出的法律3. 0理论，其实质是以技术方案作为法律治理的有效手段。法律3. 0对法治的基本要义进行了包容扩展性理解，认为法治不仅是适用于技术的代码之治，还是适用于私营部门所采用技术手段的规制之治。③

推进场景正义与法律3. 0理论两者的有机融合，则是对数字金融精准化规制要求的积极回应。数字金融场景应用责任主体的多元化、场景化、动态化使其难以聚焦于应然责任主体，加之场景应用链上均可能存在一定的侵权原因力，因果关系、过错等要件的判断的复杂性日益增加，导致各参与主体对损害后果的作用力和程度模糊不清。因此，数字金融不仅需要完善精准问责的实体内容，还要细化归责原则和责任分配标准，并将程序正义嵌入问责动态运行过程，通过限制性程序以弥补实质正义的不足，使问责目标不偏离公共性的价值目标。

将场景正义作为数字金融精准化规制的基点，其原因在于，机械化的规制方式并不适应现阶段数字金融技术发展趋向，数字金融可能会因为使用主体、交互场景、设置问题的不同而有很大差异。规制资源的有限性会限缩规制的有效实施，负责任的规制需要有明确的证据、数据以及标准作为依据，以选取适当的规制目标和规制工具。而法律3. 0所注重的技术方案，试图创造更具包容性的监管框架，将规则与技术置于同一场域内。

监管科技是金融科技和金融法治结合的典范④，也是数字金融在场景正义与法律3. 0理论有机融合中的具体体现。第一，监管科技不仅能够加强数字金融穿透式监管的可操作性，还为金融监管动态化识别金融市场风险提供了技术条件。监管科技的强技术性能够提升标准和规则的质量，为数字金融场景应用中精准化问责以实现实体正义提供了坚实基础。法律3. 0强调将技术方案融入规范，使得技术方案与不同层级规范以及引领这些规范的原则与价值融合，以实现整体性融贯①，这与金融监管科技以专业性技术标准和规则克服金融监管的“刚性制度陷阱”逻辑契合。第二，监管科技需置于具体场景中发挥作用，以明晰不同场景中的监管技术标准和规则。在当前金融监管和金融司法各行其是的现实图景中，监管科技在两者的协同合作中起到了技术方面的推进作用。从场景正义和法律3. 0理论出发，面对AIGC技术在数字金融领域应用而衍生出来的一系列风险，需要丰富技术规制的内涵，从而促进法律规制的精准化实施，实现数字正义。

四、数字金融包容性法律规制的具体路径

AIGC技术在数字金融领域的应用面临数据垄断、算法黑箱、场景融合等基础问题，其实质是如何合理配置规制规范以解决其与科技发展之间的冲突问题。通过对其背后成因进行剖析可知，包容性法律规制是化解二者在现行规制体系下冲突的最佳方案之一。由此，数字金融包容性法律规制将沿以下路径展开。

（一）促进规制主体权力有序配置的多元协同共治

《“十四五”数字经济发展规划》指出，“建立完善政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理新格局，形成治理合力”。在数字金融包容性法律规制中促进规制主体权力有序配置的多元协同共治应从以下两方面予以实施。

第一、优化配置金融监管权并建立以金融监管部门为主导的多元协作机制。首先，金融监管权在纵向和横向结构的优化是监管权配置的核心内容。② 科学合理地加强金融监管权的配置，鼓励金融监管机构向外和向下授出权力，促使各部门共同参与制定针对AIGC技术在数字金融领域应用的规制权力图谱与资源共享清单。③ 其次，要合理划分金融监管与反垄断监管机构的执法边界。针对数字金融平台垄断行为，应当明确金融监管机构和反垄断执法机构实施反垄断规制的功能定位，可以经由国务院授权金融监管部门进行反垄断试点性规制，由金融监管机构设计专门针对数字金融平台的相关反垄断规制规则和技术标准等。最后，应当由中央金融委员会统筹协调，授权国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会形成统一的数字金融监管目标和规制体系，在明确不同规制规范间差异的基础上，有必要形成统一的技术要求，明确技术标准的法律效力，可将已成熟采用的推荐性标准以行政规范性文件或被强制性规范援引等方式予以规则确认，有效发挥政策与标准间的协同效应，为市场主体参与创造良好的金融市场环境。

第二、补强自律组织性质的行业协会等多元主体协同共治的能力，充分构建行业协会与金融监管部门之间的双向互动合作机制。首先，中国互联网金融协会作为我国国家级数字金融规制的自律组织，应制定明确统一的《中国数字金融市场自律管理规范》及工作配套指引对数字金融市场私人主体予以规范。其一，应明确全国自律机构会员构成及组织架构，可以按市值规模、业务种类等标准将会员划分为核心会员、基础会员和普通会员，其中核心会员可先行建立创新试验点，开展AIGC技术金融应用示范和政策试验。其二，明确自律监管措施实施办法，以口头警示、约见谈话、限期改正等多种方式快速纠偏和矫正数字金融市场的不当行为。其三，明确自律管理的裁量因素和具体实施程序。应从主客观两方面进行考量，对从重或从轻情形作出释明，从自律管理的立案调查、评议、异议申请等方面制定程序性规则。其次，就金融机构和金融科技公司来说，健全公司治理机制，扩充安全保障义务，构建多元化、层次化场景类型，以适度为原则，做好AIGC技术在数字金融领域应用的私域运营管理和数据权限隔离，并辅以区块链存证技术来强化管控，确保各个环节的数据可追查、可溯源且不可篡改，与监管部门保持良好的信息交流。最后，应加强第三方机构的专业化评估工作，制定专门化的评估方案和评估指标体系，将评估结果向金融监管部门、地方政府部门公开，以充分实现第三方监管职能。

（二）加强激励性规制与约束性规制的动态协调应用

规制工具的选择要从经济和程序两方面考量以实现与规制目标的匹配，要求结合具体规制环节，考虑制度实施要求以及排除对特定工具的偏好。④ 从数字金融业务场景规则层面来看，差异性的场景化要求使得包容性规制强调多种规制工具组合。激励性规制与约束性规制的动态协调应用是规范和引导数字金融公平价值实现的最佳选择。对于激励性规制和约束性规制的动态协调应用来说，面临信息缺失条件下预先设定规制标准和防范激励偏差两大挑战时，要将动态规制思维引入数字金融市场规制，可以通过改造当前法律运行机制使之得以初步实现。①

第一，建立技术规制的工具谱系，推进激励和约束的动态平衡发展。在初生期，数字金融应采用威慑措施等触发式监管工具对可能产生的重大危险予以规制，此阶段激励性约束规制在市场准入和主体资格领域占据主导地位，以促进创新。激励性约束规制同样存在不同的强度差别，宜根据激励对象、激励目标和激励事由建立激励评估标准，以达到最佳的激励效果。在成熟期，约束性规制在发挥底线红线的基础作用之外，可及时明确或更新金融市场准入规则，建立健全数字金融场景应用的负面清单制度；在资源有限的情况下，需要从人、技术、环境三大维度来考量相关评定标准以确定最佳的应用场景，并及时对场景需求、场景生成、场景试验、场景应用等设计流程中可能发生的数字金融风险进行事前规制。同时，应进一步探索完善监管和惩戒责任体系。此外，在数字金融正式立法条件尚不成熟阶段，可采用试验性立法先行先试，待日后立法条件成熟后转化为正式立法。

第二，要以合理的成本收益模式采取激励性规制，对于超出合理成本限度的数字金融行为要建立约束性规则。以金融数据为例，在政府搭建的“数据池”中，数据资源较为充足的大型金融机构在金融数据资源治理成本维持在较高水平时，其在“数据池”中分享资源的积极性会消失，而对于中小型金融机构，因较高的交易成本也会失去数据交易动力。为解决此问题，一方面，应推动建立《金融数据开放条例》为核心的规范体系，降低金融市场主体获取资源的门槛，明确金融数据开放的范围和类别，制定更为具体的金融数据流通交易清单，以降低拥有高质量金融数据机构的治理成本。另一方面，应当构建具有可操作性和创新性的激励机制，消解以空洞化、同质化激励配置所带来的消极激励。与此同时，要提高资源共享的收益，探索建立收益合理分享机制，采用政府采购、投资、税收优惠等工具优化组合，以产生相应的激励效果。

第三，建立数字金融规制信息反馈机制和合理容错制度。引导和规制数字金融市场新兴技术的应用，要以动态的规制信息反馈与调整机制和“敏捷治理”的思路构建规制调整机制，以实现对数字金融“行为—过程”的控制。而合理容错制度的建立，是从实践层面对数字金融规制探索的有效回应和检验。其中最为重要的是划分容错和问责之间的限度及范围，建立一整套完善合理的数字金融容错政策体系和科学合理的程序机制，为新兴技术合规免责留出试错空间。

（三）推动金融规制资源在场景空间内合理有效流动

数字金融与数字技术发展相辅相成，数字技术不断创新，为金融消费者带来“不确定性”的风险挑战，对包容性规制资源的合理配置和有效发挥提出了更高的要求。金融场域中，在金融立法有意“留白”的情况下，金融监管和金融司法对数字金融的包容性规制而言有重要价值，监管科技则是实现二者有机协作的重要突破之处。

第一，加强金融监管科技应用的制度供给。数字金融科技监管应秉持功能监管、穿透式监管的新理念，构建完善的监管制度体系。首先，应出台相关金融科技监管办法，作为各地方金融监管部门和地方政府进行金融科技监管的法律依据，并在此基础上，依据各地实际情况制定详细的监管科技实施细则。其次，加强综合性监管科技的运用，细化金融监管科技的具体监管对象，明确监管实施的具体程度和可操作路径，将消费者金融信息保护、数据安全、透明度原则等基本原则贯穿监管全流程，建立金融科技信息披露平台，鼓励金融机构有序开展人工智能算法金融应用的信息披露工作和建立金融科技相关风险突发事件应急披露机制。最后，应以试验性监管在不违背法律确定性原则的基础上，及时平衡规制稳定性和适应性之间的张力。金融科技“监管沙盒”作为我国包容性创新监管工具之一，需从入盒资格标准、测试流程和时长、出盒标准等方面进行精准化设定。我国本土化监管沙盒的基础标准与规则已初步构建，但从监管精准化和试点项目的创新性考量，可探索分主体、分类别、分场景的“主题沙盒”，针对不同类型的金融机构、金融科技公司，制定不同的入盒资格标准，以稳步扩大适用范围。在测试时长方面，并不能仅依据传统经验和国际实践来确定时长，应根据产品风险层次、项目应用场景等设置评估标准，以加强测试时间的精准化。而在出盒阶段，则要完善和细化相关评估和公示规则，在进入市场前为社会提供详实的监管要求，并进行持续监管，以形成全流程闭环运行。

第二，以监管科技推动金融司法与金融监管形成双重实施机制的动态配合。既有金融市场呈现金融司法和金融监管分立式治理的特征，而数字金融司法相较于数字金融监管发挥的法治效能又较弱。金融司法本质为个案思维，法官基于已经发生的案件事实进行场景化判断，其灵活性与政策稳定性存在互补关系。因此，要实现对数字金融有效监管的目标，必然要求金融司法和金融监管以调适与互补为发展方向。一方面，应建立数字金融司法与金融监管部门的常态化合作机制，金融司法能够以更加灵活的机制来应对金融市场创新，甚至被当事人寄予创制金融法律规则的希冀。因此，金融司法部门应及时与金融监管部门沟通交流，向其反馈数字金融个案或群案中的金融风险，而金融监管部门在处置重大疑难风险问题时，也应与司法部门进行意见交流。另一方面，以监管科技联动司法科技，构建数字金融监管部门与司法部门协同治理机制，并建立信息共享与反馈机制，双方在各自履职过程中就所发现的新风险、新问题，通过监管科技平台予以数据和信息的对接，不仅有利于金融司法部门结合数字金融市场最新情况对相关案件作充分研判，金融监管部门同样可以利用司法数据进行金融风险预警、评估，以有效防范和化解金融风险。

五、结语

AIGC技术在数字金融领域应用的经验表明，新兴技术赋能数字金融已是大势所趋，但新技术融入数字金融对现有法律规制形成冲击。而现有的法律规制实践中，数字金融的立法规制相对滞后，标准规制因其自身的法制化程度不够，无法为法律规范提供有效支撑，监管规制的效能发挥也受到限制。这不仅为金融消费者权益保护和金融安全带来实质性影响，还增加了责任追究的难度。究其背后原因，在于数字金融规制主体的“单中心”思维难以因应当前混业经营规制的需求，“静态式”规制和规制资源的分布不均衡影响了数字金融的规制效能和精准化实施。在包容性法律规制语境下，技术赋权将传统二元规制主体结构升级，将“金融向善”和“以人为本”理念贯穿于多元主体协同规制全流程；数字正义则要求包容性法律规制应当更好地把握过程规制的正义尺度，推进场景正义与法律3. 0的有机融合。在具体实施路径中，应当合理有序配置金融监管权和补强自律组织、金融机构和第三方机构的规制能力，通过信任机制将多方主体联结以实现包容共治。技术规制的工具谱系能够很好反映数字金融初期、中期及成熟期内激励性规制与约束性规制的动态变化，以成本收益分析原则对激励性规制加以衡量，为多种激励工具综合规制提供一种新的思路。同b2b7d802395bcdcd78a2290d1cf135cf时将监管科技看作“中介”手段，不仅是对法律3. 0技术方案的回应，更是为金融监管和金融司法的合理协作提供了一个良好途径。未来需要进一步研究AIGC技术的特殊性，结合实际业务场景，深入研究数字金融场景生态的发展趋势，坚持数字金融服务于实体经济高质量发展，加快建设金融强国。

（责任编辑：周中举）

① 参见《中央金融工作会议在北京举行 习近平李强作重要讲话》，2023年10月31日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/ 202310/content_6912992.htm，2024年4月16日。

② 参见郭洁、薛玉飞：《加快建设金融强国：政策逻辑、内涵要求与中国改革路径优化》，《金融经济学研究》2024年第1期。

③ 参见《中国工商银行2023年度报告（A股）》，2024年3月28日，https：//www.icbc‐ltd.com/page/946552721274716160. html，2024年4月21日。

① 参见靳文辉：《数字金融公平价值的实现路径研究》，《中国法学》2023年第4期。

② 参见王怀勇、邓若翰：《算法时代金融公平的实现困境与法律应对》，《中南大学学报》（社会科学版）2021年第3期。

③ 参见杨松、周楠：《数字金融的算法风险及其法律规制》，《陕西师范大学学报》（哲学社a88323409df6ee0e1a2dad3b7c2fd77a会科学版）2024年第2期。

④ 参见程雪军：《金融强国目标下数字金融平台算法黑箱的系统治理机制》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2024年第2期。

⑤ 参见沈伟：《数字经济时代的金融监管难题和技治主义方案》，《上海经济研究》2024年第5期。

⑥ 参见黄益平、陶坤玉：《中国的数字金融革命：发展、影响与监管启示》，《国际经济评论》2019年第6期。

⑦ 参见E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2017年，第419—420页。

⑧ 参见王首杰：《数字时代商业模式创新的私法规制》，《法商研究》2022年第2期。

⑨ 参见鲁篱、陈阳：《论我国金融监管“试验性规制”的路径与机制》，《社会科学研究》2021年第1期。

① 参见柳经纬：《标准的类型划分及其私法效力》，《现代法学》2020年第2期。

② 参见王怀勇、钟颖：《论互联网金融的软法之治》，《现代法学》2017年第6期。

③ 参见蒋建湘、李沫：《治理理念下的柔性监管论》，《法学》2013年第10期。

① 参见《金融业监管2024年一季度数据处罚分析及洞察建议》，2024年6月7日，https：//assets.kpmg.com/content/dam/ kpmg/cn/pdf/zh/2024/06/financial-industry-regulation-q1-2024-data-penalty-analysis-and-insight-suggestions.pdf，2024年6月30日。

② 参见郝志斌：《数字金融的功能监管及其精准化实施》，《行政法学研究》2023年第5期。

③ 参见《对十四届全国人大一次会议第2424号建议的答复》，2024年2月23日，http：//www.csrc.gov.cn/csrc/c101983/c746 4240/content.shtml#，2024年5月23日。

④ 参见王怀勇：《金融科技的算法风险及其法律规制》，《政法论丛》2021年第1期。

⑤ 参见林玮、李思佳：《数字金融监管中的空间外部性与央地分权选择》，《浙江社会科学》2020年第1期。

⑥ 参见赵海乐：《数字贸易谈判背景下的个人信息保护行业自律规范构建研究》，《国际经贸探索》2021年第12期。

⑦ 参见《商业银行主体信用评级模型（打分表）》，https：//www.lhratings.com/file/287e3354-d67c-47c8-baea-49e3c4b66a 86.pdf，2024年5月21日。

① 参见刘盛：《现代金融体系视野下的金融法：理念信守与制度表达》，《政治与法律》2022年第11期。

② 参见张永亮：《金融监管科技之法制化路径》，《法商研究》2019年第3期。

③ 参见科林·斯科特：《规制、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，宋华琳校，北京：清华大学出版社，2018年，第33页。

④ 参见程雪军：《法律金融学视野中金融科技的监管困境与系统治理》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2024年第2期。

① 参见习近平：《坚定不移走中国特色金融发展之路 推动我国金融高质量发展》，《人民日报》2024年1月17日，第1版。

② 参见勾明扬：《数字金融发展兼顾效能和安全》，《经济日报》2024年5月27日，第7版。

③ 参见李训虎：《刑事司法人工智能的包容性规制》，《中国社会科学》2021年第2期。

④ 中华人民共和国外交部：《全球人工智能治理倡议》，2023年10月20日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/11 79_674909/202310/t20231020_11164831.shtml，2024年5月30日。

⑤ 参见陈昌曙：《技术哲学引论》，北京：科学出版社，2012年，第191页。

① 参见宋保振：《数字技术差异赋权风险的法律规控》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2022年第4期。

② 参见马长山：《迈向数字社会的法律》，北京：法律出版社，2021年，第134页。

③ 参见喻国明、马慧：《互联网时代的新权力范式：“关系赋权”——“连接一切”场景下的社会关系的重组与权力格局的变迁》，《国际新闻界》2016年第10期。

④ 参见韩水法：《人工智能时代的人文主义》，《中国社会科学》2019年第6期。

⑤ 参见周尚君、罗有成：《数字正义论：理论内涵与实践机制》，《社会科学》2022年第6期。

⑥ 参见易小明：《分配正义的两个基本原则》，《中国社会科学》2015年第3期。

⑦ 参见马长山：《算法治理的正义尺度》，《人民论坛·学术前沿》2022年第10期。

⑧ 参见鲁篱、陈阳：《论我国金融监管“试验性规制”的路径与机制》。

① See Teresa Rodriguez de las Heras Ballell，“The Layers of Digital Financial Innovation：Charting a Regulatory Response， ”Ford？ ham Journal of Corporate and Financial Law， vol. 25， no. 2， 2020， pp. 381-420.

② 参见程雪军：《金融强国目标下数字金融平台算法黑箱的系统治理机制》。

③ 参见郭小东：《生成式人工智能的风险及其包容性法律治理》，《北京理工大学学报》（社会科学版）2023年第6期。

④ 参见徐冬根：《论法律语境下的金融科技与监管科技——以融合与创新为中心展开》，《东方法学》2019年第6期。

① 参见郭春镇：《生成式AI的融贯性法律治理——以生成式预训练模型（GPT）为例》，《现代法学》2023年第3期。

② 参见靳文辉：《金融风险的协同治理及法治实现》，《法学家》2021年第4期。

③ 参见王兰：《大科技金融监管有限性及其新治理进路》，《政法论丛》2023年第6期。

④ 参见应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，《中国社会科学》2010年第4期。

① 参见宋亚辉：《数字经济创新中的“科林格里奇困境”及其规制》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2023年第3期。