最具价值的数据资源启动开发

重庆的数字交通物联网大数据服务平台，可对全市交通情况进行全天候数据采集、云端分析。图/中新

10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式公布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称《意见》），对公共数据资源开发和利用“定调”。

这是中央层面首个面向公共数据开发利用的顶层设计文件。《意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，提出鼓励探索公共数据授权运营，有序推动公共数据开放，发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制等举措。

对于公共数据资源开发利用的目标，《意见》提出，到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现。到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。

除了顶层设计文件，配套措施也将于近期公布。在10月10日的国新办新闻发布会上，国家数据局局长刘烈宏透露，公共数据开发利用意见的两个配套措施——《公共数据资源登记管理暂行办法》《公共数据资源授权运营实施规范》均已经起草完成，将于一周内发布，面向社会公开征求意见。同时，国家数据局也正会同国家发改委，研究制定相关价格政策文件，近期即将出台。

对外经贸大学数字经济与法律创新研究中心主任许可认为，公共数据作为中国数据量最大、价值最高的数据，它的供给和使用是数据要素市场建立的最重要一步。在他看来，《意见》具有很强的政策指导意义，提供了一个宏观的目标和路线图，即2025年公共数据资源开发利用制度的初步建立，这也意味着未来会出台一系列的制度。

“未来，公共数据资源授权运营管理办法、公共数据登记的办法及关于公共数据定价的相关规定出台后，公共数据开发利用制度将初步建立。”许可表示。

北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括进一步指出，公共数据的授权运营是目前实务中最迫切希望得到有效指引的业务场景，《意见》将对全国各地的实践影响深远。

明确共享、开放和授权运营三种方式

公共数据资源开放利用的顶层设计文件出台有着重要的现实意义。

许可介绍，在企业数据、个人数据和公共数据三类数据要素中，个人数据和企业数据是很难分开的，那么总体上真正发挥作用的只有两种数据：企业数据和公共数据。公共数据作为中国数据量最大、价值最高的数据，它的供给和使用应当是数据要素市场建立的最重要一步。

在吴沈括看来，《意见》着眼于盘活和利用好公共数据资源，勾画了公共数据资源开发的实现方式和应当实现的目标，提出关于公共数据资源开发利用当中的三种形式：共享、开放和授权运营。

《意见》提出，统筹推进政务数据共享，推动主动共享与按需共享相结合，完善政务数据共享责任清单，做好资源发布工作。强化已有数据共享平台的支撑作用，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同。

对于公共数据开放，《意见》提出要健全公共数据开放政策体系，明确公共数据开放的权责和范围，在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，依法依规有序开放公共数据，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据等。

国家数据局副局长陈荣辉在前述新闻发布会上表示，共享是面向各级政务部门的，主要是解决跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题，用来支撑各级政务部门更好依法履职，提高协同监管能力、改善公共服务水平。开放主要是面向企业和社会公众，强调要在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，利用互联网依法依规有序开放数据或者数据集。开放的目的是保障企业和社会公众获取和利用公共数据的权利，更好发挥数据对生产生活、科学研究、社会治理等各个领域的公益服务作用。

陈荣辉介绍，据有关机构统计，截至今年7月，中国已经有243个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，开放的有效数据集超过了37万个，最近八年来增长了44倍。

许可认为，目前，各地都在对公共数据资源开发利用进行积极地尝试和探索。首先，《意见》的出台有助于在地方先行先试的基础上形成全国统一的数据一体化大市场，建立统一的规则和公共数据流通的程序性要求。其次，公共数据不仅仅在地方上供给、流通、使用，中央及国家部委层面的公共数据，例如教育部、公安部等部门的数据库，如何进行开发和利用，随着《意见》以及配套政策的出台，相信会得到进一步推动。

“公共数据授权运营”尚在起步阶段

值得注意的是，“公共数据授权运营”作为一种新型公共数据资源开发利用形式也被写入文件中。

《意见》提出，鼓励探索公共数据授权运营。落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制。明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务等。

国家数据局数据资源司司长张望在发布会上表示，总体上看，中国公共数据授权运营工作处于起步阶段。这些年来，北京、上海、福建、江苏、浙江、海南、贵州等地，以及人社、气象、电力等部门都开展了积极探索。安徽、海南、成都、青岛等地方制定出台授权运营的专项制度或者专项政策，全国已经有数十个省（市）上线了运营平台或者运营专区。

张望总结，在公共数据授权运营方面，《意见》重点从资源管理、授权实施、运营监督三个方面作出了制度安排：

在资源管理方面，要求建立公共数据资源登记制度，编制公共数据资源目录，开展数据分级分类管理，加快数据资源标准化、规范化建设，目的就是提高数据质量，扩大资源供给。

在授权实施方面，要求将公共数据授权运营纳入重大事项的决策程序，建立起规范的授权运营实施机制。主要是要明确授权条件、运营模式、退出机制等。同时，鼓励试点成立行业性、区域性运营机构，推动有条件的地区或者部门做到管运适度分离，并且要求保障授权运营各方的合法权益。

在运营监督方面，明确要厘清管理和运营的责任边界，对于数据资源的生产、加工使用、产品经营等全过程要进行监督和管理，同时也要求建立授权运营情况的披露机制，公开数据产品和服务能力清单，接受社会的监督，也强调了运营机构不得实施不正当竞争行为。

华东政法大学教授高富平表示，目前各地政府在公共数据授权运营过程当中遇到了两个难题：一是政府在从事公共管理服务过程当中形成的数据需要治理才能够开放，但目前的各地政府还需相应的能力、人员以及财力去做数据治理，且数据治理是一项需要持续投入的工作，因此开放的数据相当少；二是目前政府公共数据授权运营的流程非常复杂。原因在于各地政府仍然按照行政审批的方式进行授权而非基于产权的原理，申请授权运营需要层层批准，授权运营大都集中在省一级进行集中授权，因此授权效率有待提高。

许可也认为，此前公共数据流通的一大问题是数据供给方不愿提供公共数据。一方面，因为数据供给方需要对数据进行清洗、整理和加工，保证数据的完整性、准确性、及时性和可读性，因此需要承担巨大的数据治理成本。另一方面，公共数据对外供给后，数据供给方还要承担数据泄露、滥用以及更广泛的社会舆情和政治风险。在现有制度下，对于数据供给方来说，提供公共数据的激励不足。

许可建议，要改变这一情况，有两个方法：第一，给公共数据供给方增加压力和义务，可以把公共数据对外开放作为法定要求和一种必须开放的义务，而不是公共数据供给方自由的选择。例如，《意见》提出的政务数据共享和公共数据开放中规定，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据。第二，要增加公共数据供给方的动力。公共数据供给方可以通过公共数据授权运营获得收益。《意见》明确提出，发挥好价格政策的杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。

“这样就形成了公共数据在开放、共享中是免费的，在授权运营中的有偿使用按照政府定价原则，即成本定价原则，让数据治理的成本在授权运营中得到覆盖。”许可说。

配套政策待出台

除了顶层制度文件，近期还将出台的数个配套政策文件，以推进公共数据资源开发利用的真正落地。

刘烈宏表示，《意见》是公共数据资源开发利用的顶层制度文件，“为我们推进工作提供了指导”。同时，一些具体的工作还需要更加细化明确的配套政策。例如，资源登记是规范公共数据资源管理的重要抓手，《意见》明确，要建立公共数据资源登记制度。授权运营怎么操作，有什么程序和要求，也是各地区各部门普遍关心的问题，《意见》提出，适时制定授权运营管理规定。

刘烈宏透露，两个配套政策一周内将面向社会公开征求意见。同时，国家数据局也正会同国家发展改革委，研究制定相关价格政策文件，近期即将出台。“这就形成了公共数据资源开发利用的‘1+3’政策规则体系。”他表示。

《意见》要求加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构。刘烈宏介绍，目前，地方层面，各地数据管理机构陆续到位，大部分省（区、市）配套建设了数据发展促进中心，省市两级已有111个地方组建了数据集团，进一步理顺数据管理、资源整合和开发利用的关系。部委层面，不少部门也在陆续调整优化数据管理工作的职能和力量。刘烈宏表示，下一步，将密切工作联系，加快构建权责清晰、上下联动、紧密协作的公共数据资源开发利用工作体系。

许可认为，《意见》具有很强的政策指导意义，提供了一个宏观的目标和路线图，即2025年公共数据资源开发利用制度的初步建立，这也意味着未来会出台一系列的制度。目前，政务数据共享，公共数据开放，公共数据授权运营都还没有一个明确的制度。未来公共数据资源授权运营管理办法、公共数据登记的办法以及关于公共数据定价的相关规定出台之后，才称得上公共数据开发利用制度的初步建立。

“只有这些制度建立起来之后，我们才能真正的去推动公共数据的开放运用。”许可说。