新时期民生工程审计路径实践与探析

[摘要]当前，我国常住人口城镇化率已超过65%，城市更新提质已成为发展重点。小区综合整治工程既是民生实事工程，也是城市更新的重要环节。本文基于A市小区综合整治工程实例，从计划执行、政策落实、建设管理、资金使用、投资控制、整治成效六个方面，探析民生工程的审计路径，旨在为民生审计提供实用性参考，助力城市更新和民生改善。

[关键词]民生工程 小区综合整治 审计路径

一、引言

“民生无小事”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确指出，要“加快推进城市更新，改造提升老旧小区……推进老旧楼宇改造”，体现了党和国家对群众生活品质提升的高度重视。2020年，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，提出“到‘十四五’期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务”，明确了改造任务的时间和目标。2021年，国家发展改革委、住房城乡建设部发布了《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》，要求加强项目储备、强化资金保障，以及加强事中事后监管。作为“十四五”期间重要的民生工程，小区综合整治工程事关城市结构更新、民生保障改善，对推进宜居城市建设、激活城市内生动力意义重大。

根据住房城乡建设部官网信息统计，2021年，我国城镇老旧小区新开工改造5.56万个；2022年新开工改造城镇老旧小区5.25万个，876万户居民受益；2023年开工改造城镇老旧小区5.37万个，投资近2400亿元，惠及居民897万户。可见，城镇老旧小区改造等综合整治类民生工程实施数量多，投资力度大，做好相关审计工作十分必要，且意义重大。

二、理论综述

民生工程审计的理论基础根植于现代国家治理的理念之中，具体呈现在多个方面。一是公共受托责任理论：政府及其部门作为公共资源的受托方，承担着管理和使用公共资源的责任，有义务向公众阐明管理情况，并确保资源高效、公平地用于改善民生。审计机关对政府及其部门在民生领域的受托责任履行情况依法进行监督。二是新公共管理理论：核心在于将市场竞争机制引入公共服务领域，以公众和市场为导向，以提高公共服务的质量和效益为目标，满足多样化的社会需求。但应考虑由于过度强调效率和竞争可能导致的公平缺失等因素。三是政府绩效审计理论：审计机构综合考虑3E（Economy，Efficiency，Effectiveness）绩效审计成效，而非仅局限于真实性、合法性、合规性审计，综合判断民生工程的可行性、合理性，促进决策更加科学、准确。四是民生理论：体现在“民惟邦本”“以人为本”的发展理念上，其强调在民生工程审计实践中，积极推动政府及各部门更好地履行民生保障职责，切实促进社会公平正义、提升人民福祉。上述民生工程审计理论为审计实践提供了科学的方法论指导，是开展民生工程审计的基础。

三、民生工程及审计特点

（一）民生工程内涵、意义及特点

民生工程是政府坚持以人为本，切实保障和改善民生所实施的一系列积极的政策举措，其实施目标是让经济发展的成果更好地惠及广大群众，维护好群众的根本利益。

从社会公正视角看，民生工程是促进公共服务均等化，推动缩小贫富差距的基础；从经济发展视角看，民生工程有助于提高人民的生活水平和消费水平，能提升城市的面貌和综合竞争力，为经济发展提供支撑；从文化建设视角看，通过实施文化惠民工程不仅丰富了群众的精神文化生活，也增强国家文化软实力；从发展进程视角看，一个国家的发展战略、目标任务是呈现阶段性特征的，当前任务是逐步满足人民日益增长的物质和文化需求。因此，民生工程的实施意义深远。

民生工程的特点则主要体现在坚持为民服务，注重公平性和普惠性，建设规模大、投资力度高、覆盖范围广等方面，这些特点使得民生工程成为化解社会矛盾，促进民生和谐的重要途径。

（二）民生工程审计特点

鉴于民生工程的内涵与特点，民生工程审计与一般工程审计在审核内容、社会影响等方面存在差异。一是涉及多学科融合。民生工程涵盖了住房保障、医疗卫生、教育助学、劳动就业、设施建设等领域，审计人员需具备多学科视角和全面的审计能力。二是涉及资金严密监管。民生工程资金来源主体是财政资金，审计部门需监管资金的筹集、分配、使用等，确保资金使用的安全性和合规性。三是涉及社会敏感性。由于事关群众切身利益，社会关注度高，审计过程应客观、严谨、准确，审计建议应更具实用性，以确保民生工程的预期成效。

（三）小区综合整治工程审计特点

小区综合整治工程审计具备民生工程审计基本特点的同时，又有其特别需要关注的侧重点。一是需重点关注居民合理诉求的实现情况。二是需排查工程隐患、安全隐患。三是需审核改造成效的可持续性及长效机制的完善。

四、A市小区综合整治工程审计案例

本文以A市总建筑面积约182万平方米的49个小区的综合整治工程为样本，从六个方面对民生工程审计路径进行分析。

（一）A市小区综合整治工程概况

A市老旧小区整治工程从整治原因看，一是建筑外观老旧，需实施立面整治工程。如外墙面处理及出新、屋面防水隔热处理、污水管及管网清疏、楼梯间出新、结构安全处理等。二是居住环境差，需实施景观环境整治工程。如硬质铺装、绿化种植、停车场维修等。三是存在安全隐患，需实施管线整治等配套工程。如路灯亮化、监控及智能化设备安装、充电桩布设、管线迁移及序化等。

从立项依据看，整治工程项目共分四种类型：一是根据当年的城建计划，统筹项目实施。二是根据城市精细化建设管理行动方案，提升城市品质。三是根据环境综合整治计划，并配合国考水质检测。四是根据主城区快速路交通噪声治理措施建议及行动计划，解决交通噪音扰民问题等。

不同类型的工程项目，资金执行来源也相应有所区分：一是按照城建资金进行统筹安排。二是按照市环境综合整治资金政策执行。三是按照排水达标区统一政策执行。四是按照雨污分流统一资金政策执行。

从实施成效看，屋面翻新89，637平方米，外立面出新工程503，352平方米，更换金属窗24，408平方米，内墙及天棚抹灰面油漆285，575平方米，整修沥青路面103，731平方米，管网清疏93，446米，新建雨水管33，707米、污水管11，676米，检查井5361座等。综合整治工程实施后，老旧小区的基础类改造成效显著，绿化景观进一步提升，环境更加整洁卫生，与建设宜居城市的理念相适应。

（二）A市小区综合整治工程审计路径

小区综合整治工程涉及的利益主体多元，工程实施的出发点和落脚点是“为民众办实事”，所以审计目标、审计内容、审计方法区别于传统的公共投资审计，在对A市的小区综合整治工程审计时，审计组重点聚焦6个方面。

1.整治执行方面。

（1）整治内容。审核工程的整治内容是否涵盖了居民改造意愿迫切的、基础设施薄弱的、安全隐患突出的事项，分析整治规划是否科学合理，关注是否存在挤占资金用于不符合改造认定标准的新小区或重复申报的小区。

（2）实施进度。查看项目年度实施计划、施工合同工期，并踏勘现场，审核工程进度是否滞后。若没有按照计划执行，分析是受制于疫情等客观因素，还是方案设计不合理，工程管理不科学等主观因素。如前期对于管线序化、屋顶防水设计的内容各小区相似，但是施工时，由于小区情况不尽相同，导致大量设计变更，延误了工期。

2.政策落实方面。

（1）执行实名制管理情况。关注是否依照住建部印发的《建筑工人实名制管理办法（试行）》执行实名制管理制度。通过实名制管理系统，审核项目的钢筋工、木工等不同班组人员的所属单位、进场时间，审核是否存在人员资质不符、项目负责人考勤不实等情况。

（2）落实工程领域保证金情况。关注是否存在巧立名目收取保证金、强制以转账等形式缴纳保证金、不及时足额退还保证金等情况。

（3）维护农民工薪酬权益情况。审核小区综合整治工程中是否存在未及时开设农民工工资专用账户，未及时向专户拨付资金或资金拨付比例不足的问题。

（4）BIM等信息技术应用情况。为了推进工程领域信息化建设及智能建造水平提升，促进建筑业高质量发展，一些整治项目开展了BIM等技术推广应用的试点。审计组重点关注已完工的小区综合整治工程是否使用BIM等技术进行规划报建以及施工图报审，是否在运营维护阶段发挥了信息模型的价值，实现智能化的运营管理。

3.建设管理方面。

（1）基本建设程序执行。审核项目是否取得行政审批手续或是否存在先开工后取得审批手续的情况。问题类型有以下几种。一是先开工后办理施工许可证。二是项目完工前才取得初步设计和概算批复。如为了避免工程超过批复的概算金额，在施工过程中，部分小区的工程等到投资规模明晰后建设单位才申请办理初步设计和概算批复，背离了以概算控制投资的初衷。三是为了完成当年形象进度，急于开工，小区施工图未经审查先行使用。四是未竣工验收合格，未在工程质量安全监督站办理竣工验收备案即交付使用。

（2）招投标程序履行。一是审核项目履行公开招投标程序的情况。关注在总包合同中列为暂定金额超过400万元的分部分项工程，如在小区景观亮化工程中太阳能集热装置、电梯等超过200万元的重要设备，是否按照规定履行招投标程序。二是通过大数据平台筛查项目的投标单位，若多家单位使用同一个IP地址编制投标文件，则可能存在串标嫌疑。三是审核招标文件、评标文件，关注在评标环节中，是否存在以行政区域限制潜在投标人的问题。四是关注是否存在违规分包问题。

（3）参建单位履职情况。以监理履职为例。一是审核总监履职情况。如某小区改造工程开工后，若该项目监理单位又中标另一项小区的改造工程，且总监为同一人，意味着总监不能保障施工全过程按时在岗，不符合监理合同约定的“总监理工程师每周在工地上班时间不少于5个工作日，每天不少于8小时”的条款内容。二是根据施工工序、施工日志、材料进场报验单等资料审核是否存在先进场使用后进行复检的情况。三是在现场对照施工图纸，审查按图施工情况，是否存在降低建设标准、降低改造效果的情况；是否存在现场改造内容与前期民意调查相背离的情况。

（4）参建单位及人员合规性。一是审查参建单位超越资质承揽业务的问题。如无CCTV管道检测资质的单位承揽小区雨污分流工程中的管网检测业务，无渣土运输资质的企业承揽小区渣土外运工作等。二是审查分包单位的资质。利用实名制管理系统、财务支付数据，筛查出分包单位名单，并审核相关单位的经营范围、从业资质。三是审查个人资质的挂靠。关注项目经理、总监、代建负责人、项目管理公司负责人等的从业资质，审核其资质注册单位与社保缴纳单位是否一致。四是审核专业监理工程师与投标文件中人员的一致性。对比考勤记录、监理日志、投标文件，若人员不一致，可进一步核实更换人员手续的合规性，及其是否具备监理资质。

（5）合同管理规范性。一是关注补充协议是否背离招投标文件和合同中的实质性条款。如招标文件和合同中的变更价款已约定：“人工、材料、设备、机械费按投标时期《某市工程造价管理》发布的市场指导价为计价依据……建安工程费按以上原则计算出总价后，乘以（投标报价/招标控制价），即为相应变更价款的施工费用。”若建设单位与施工单位签订的补充协议约定：“新增小区出新内容的结算参照同期清单计价定额，主材及人工参照本地信息指导价。”这意味着变更部分不再让利，建设单位面临投资受损。二是审核未经立项就与勘察设计单位签订合同并实施的问题。三是审核未按照合同约定支付工程进度款，预留的保证金高于工程结算价款总额3%等损害施工单位的合法权益。

（6）安全隐患排查全面性：小区安全涉及群众生命财产安全，应审查整治工程是否关注了建筑结构的安全性，如地基沉降、墙体开裂；电气线路、燃气管网的安全性，更换老化、破损的管线；小区健身器材等公共设施的安全性；配合物业清理飞线充电等违规行为，保障群众生命安全。

4.资金筹措和管理方面。

（1）资金筹措：小区综合整治工程是以政府投资为主体的公益性项目，整治内容范围广，资金需求大，除市、区两级配套资金外，审计人员还应关注产权单位、专业经营单位出资情况、住宅专项维修资金使用情况，以审核出资政策是否落实，筹资机制是否完善，从长远看能否减轻财政压力。

（2）资金管理：审核工程是否独立核算；专项配套资金是否存在未及时拨付或应拨未拨的情况；关注是否存在超出批复概算，支付高额的小区矛盾调解费的情况。

5.工程投资管理方面。

从A市已完成竣工决算审计的49个小区的综合整治工程情况分析：首先，造价审核方式创新度低。工程造价审核资料来源于建设单位提供的合同、小区竣工图纸、财务账册等书面资料，审核人员也会现场踏勘，但是无人机、BIM技术等科技手段在审核中运用较少。其次，高估冒算问题较显著。工程费用核减较多，第三方审计机构最高核减30.25%，最低核减12.31%，平均核减率16%。第三，设计变更和工程签证数量多。一方面，由于前期勘察、初步设计不充分，在专家评审和施工环节产生较多设计变更；另一方面，一些施工单位本着“低价中标、高价结算”原则，通过签证变更牟取利益最大化。

6.整治成效方面。

（1）关注只侧重基础改造却忽略品质提升的情况。小区综合整治并不局限于补齐基础设施短板、改善基本居住条件、更新小区景观，也要注重提升生活品质，丰富文化生活。若整治项目未涵盖适老化改造、智能化设施建设，缺乏居住区的文化建设配套，较少涉及丰富社会文化供给，会制约小区整体品质提升。

（2）关注未充分征求居民意见，统筹居民多元诉求的情况。体现在前期调查不扎实、摸底不充分，未着力解决居民急难愁盼的事项；开工前未对改造内容进行公示，完工后未向居民开展满意度调查并取得居民反馈意见；调查整治成效时居民参与率较低，调查覆盖面不充分等。

（3）关注项目是否顺应城市发展肌理，契合城市优化方向。审查整治项目是否将海绵城市、低碳城市等发展理念融入工程方案。

（4）关注是否借助改造契机，整合小区闲置资源。如小区周边闲置的办公楼、空地等资源未充分挖掘，未建设与养老、托育、便民商业等多元化服务相关的配套设施以带动社区的产业发展，未提升小区及周边的社会经济效益。

（5）关注项目是否凝聚社区力量，落实“共建共治共享”的居民治理机制，是否采取了社区兜底、居民自治等多种模式，在促进居民自治方面是否发挥了作用。

五、民生工程审计的启示以及对其的建议

（一）以民意调查结果为导向，审查设计方案的科学性

民生工程应在立项前期阶段充分征求关于工程的居民意见，并结合“12345”相关小区投诉内容，以民意调查结果为导向，立足城市发展规划，设计工程方案。审计人员应审查小区综合整治工程的设计方案是否综合考虑了居民的合理诉求。

（二）以政策执行成效为前提，审查合法权益的保障度

以城建领域相关的政策法规为指导，审查建设单位在管理过程中是否清退不规范的建设领域保证金，保障农民工工资按时支付，积极开展实名制管理，从而维护参建各方的合法权益。

（三）以技术规范体系为准则，审查工程质量的安全性

依据技术规范体系，对工程质量安全性进行审查，是确保民生工程符合预期标准，保障群众生命财产安全的重要环节。应配合质监部门，审查设计、施工、验收等各环节是否符合技术规范，“安全无小事”，重点关注安全隐患没有及时排查的情况，保障群众生活环境的安全性。

（四）以资金使用情况为基础，审查投资的合规性效益性

一方面审查建设资金管理和会计核算是否符合规范；另一方面审查是否提升工程投资效益，鼓励社会资本参与，建立政府、居民、社会力量共同承担的机制，是否运用小区维修基金、居民付费、社会投资相结合的融资模式，以闲置土地融资，为小区综合整治工程“造血”，从而减轻财政压力。

（五）以惠民生暖民心为初衷，审查长效机制的可行性

小区综合整治工程不要出现重整治、重改造，轻管理、轻维护的问题，所以应重点关注长效机制的建立和完善情况。例如，以居委会和社区自治组织为依托，引入专业化物业管理，建立长效管护机制，定期对小区的建筑、设施、环境进行检测、修缮、养护，促进小区可持续发展。同时完善社区治理，以社区党委为引领，成立小区业委会等自治组织，形成小区的议事和监督机构，发挥监督作用，推动良性社区治理。如某地建立了“掌上云社区”共治智慧平台，实现了社区的信息交流、协商议事、多群管理等多项功能，推动了社区的智慧化治理。

六、结语

民生工程审计不仅是对工程建设、资金使用、整治成效等的严格监督，更是对社会责任和公众权益的坚定守护。实践启示我们，每一项民生工程都承载着公众的信任与期待，因此开展民生工程审计时，应强化民生导向与效果评估，注重项目的实际成效和长远影响，确保民生工程真正惠及广大群众。同时，应支持、鼓励公众广泛参与和社会积极监督，形成协同发力、群策群力的社会氛围，在展现民生工程审计公信力的同时也彰显民生导向性。此外，随着人工智能时代的来临，我们还应积极拥抱新技术，运用智慧化方式提升审计质量和效率，为民生工程保驾护航。展望未来，民生工程审计将发挥其独特的作用，引领我们走向更加健康、透明、高效的民生工程发展之路。

（作者单位：南京市政府投资项目审计中心，邮政编码：210000，电子邮箱：2058336810@qq.com）

主要参考文献

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