关于开展村级两委负责人经济责任审计的几点思考

[摘要]村（社区）（以下简称村）两委负责人作为村级经济、政治活动管理和实施的主体，其经济责任的履行情况对于推动农村经济繁荣与维护农村社会和谐稳定具有不可替代的作用。本文基于S县村两委负责人经济责任审计的实践探索，分析出存在的问题和不足之处，并提出解决对策，对全面推进实施村两委负责人经济责任审计工作、规范村集体经济监督管理具有重大意义。

[关键词]内部审计 村两委负责人 经济责任审计 对策研究

近年来，随着乡村振兴战略的深入推进，国家对“三农”工作投入了大量资源，但是少数村两委负责人法律意识淡薄，在政策落实方面搞变通、打折扣，破坏生态环境、违法违纪案件时有发生。因此，加强村两委负责人经济责任审计，是进一步加强基层组织建设、规范村级财务管理、强化农村党风廉政建设的重要举措，有利于村两委负责人依法依规履职尽责，确保国家各项惠民政策落实落地，发挥各类专项资金的最大效益。加强村两委负责人经济责任审计同时也是实现审计全覆盖的必然要求，对加强农村基层治理、促进农村社会和谐稳定具有重要作用。

一、村两委负责人经济责任审计的相关概念

（一）村两委负责人经济责任审计定义

村两委负责人经济责任审计是对村两委负责人任职期间内履行经济责任情况的监督、评价和建议活动。审计内容包括经济指标增长、基础设施建设、集体资产与债务、内部控制制度履行情况；收入管理、债权与债务管理、资产管理、土地管理等情况；专项资金与补贴管理、财务公开、个人廉洁自律等情况。

随着农村基层治理体系的不断完善和审计监督力度的不断加大，作为乡镇内部审计的重要组成部分，村两委负责人经济责任审计得到了越来越多的政策支持和制度保障，对于加强农村基层治理、促进经济社会发展具有重要意义。

（二）村两委负责人经济责任审计对象

村两委负责人经济责任审计的对象主要指村党组织书记、村民委员会主任。村两委负责人在我国基层自治中扮演着重要角色，直接服务于广大村民，主要承担贯彻执行政策、组织决策、管理协调、服务群众和维护稳定等职能，大部分村两委负责人不在国家行政事业编制之内，主要对村民会议或者村民代表会议、全体村民、上级政府或者相关部门以及村级集体经济组织和村民自治组织负责，是推动基层民主自治和乡村治理现代化不可或缺的关键力量。

（三）开展村两委负责人经济责任审计依据

2005年，农业部、监察部等印发《村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》，要求切实抓好村干部任期和离任经济责任专项审计。2018年，全国人大常委会修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确指出，村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织。上述规定为开展村两委负责人经济责任审计提供了制度保障。

二、S县村两委负责人经济责任审计实践

S县辖6个街道、24个乡镇、4家园区、55家县直单位、4所县管高中、10家县管国企。目前，经县编委批准，有关单位均将内部审计工作纳入了“三定”方案中。从2023年5月开始，S县在5个乡镇（街道）12个村开展村两委负责人经济责任审计试点，由县审计局负责业务培训指导，各乡镇（街道）内审机构实施审计。试点情况表明，开展村两委负责人经济责任审计，加强了村级财务管理，进一步完善了基层治理结构。

（一）试点工作的主要做法

1.强化领导，建立健全组织架构。县审计局成立由局主要领导任组长、分管领导任副组长的工作领导小组，统筹协调审计计划、审计目标和范围，局主要领导和相关乡镇沟通协调，取得5个乡镇（街道）对审计试点工作的支持，并按照要求成立了以党政主要领导为主任、副主任的审计委员会，以及试点工作领导小组和办公室，以促进经济责任审计工作顺利开展。

2.出台制度，明确任务分工。根据《S县县村（社区）集体“三资”管理制度》《S县村集体经济组织财务预决算管理指导办法》等文件，县委审计办印发《S县乡镇（街道）内部审计工作规范化建设试点推动工作方案》，明确试点工作实施单位、内容、进度安排以及具体工作要求，指导试点乡镇（街道）制订年度内部审计项目计划，并将村两委负责人经济责任审计项目融入其中，推动同步正式挂牌成立党（工）委审计办，建立有关内部审计工作制度，推动村两委负责人经济责任审计工作制度化、规范化。

3.督促指导，开展专题业务培训。S县审计局召集试点乡镇（街道）审计人员，集中学习审计相关法律法规、工作程序和业务规范，通过案例讲解快速提升乡镇（街道）审计人员业务水平，并及时明确对口指导科室，指派专人定期开展现场指导工作，提高审计人员的专业水平。

4.结合实际，明确审计重点。结合S县实际情况及村两委负责人的工作职责，审计内容包括集体决策制度执行情况，村集体资产资源资金管理情况，工程项目管理情况，扶贫工作开展及扶贫项目申报、运营、效益情况，物资采购管理情况，任职期间债权债务变动情况，财务管理情况，本人廉洁自律情况等。通过全面、细致的审计，客观评价村两委负责人在任期内的经济责任履行情况，为加强村级财务管理、促进农村经济发展提供有力保障。

（二）审计发现的主要问题

本次试点工作对每一个审计项目，从审前调查、方案制订、审计进点、审计取证、报告撰写到审计处理意见的提出，均严格遵循审计准则规范。本次审计共涉及5个镇（街道）12个村，审计共发现集体决策制度执行、工程项目管理、村集体资产资源资金管理、物资采购管理、财务管理等有关问题107个。

1.在集体决策制度执行方面存在以下问题：一是村党组织书记任职期间兼任村务监督委员会成员；二是未严格执行末位表态制度；三是编造会议记录以及记录不完整。

2.在工程项目管理方面存在以下问题：一是围标串标；二是项目规避招标手续直接发包和拆解发包；三是在未经验收、违规验收以及验收不合格情况下，直接支付工程款、多付工程款；四是超进度支付工程款；五是虚增工程量。

3.在村集体资产资源资金管理方面存在以下问题：一是腾退宅基地发包不规范、不合规；二是超期限签订土地租赁合同且价格偏低；三是扶贫资产闲置；四是村两委负责人违规领取杂工款，套取土地租金等集体资金；五是集体资产发包租金未及时收缴等问题。

4.在物资采购管理方面存在以下问题：一是未实施集中采购且未履行询价手续；二是将物资采购资金转入个人账户以及未经批准采购。

5.在财务管理方面存在以下问题：一是长期应付款未结算、3年以上应收款未收回、未按规定及时处理；二是经费支出手续不合规、超支；三是项目收支无用工记录表、无合同、无清单、无依据；四是经济合同无金额、未盖章。

（三）审计试点成果丰硕

本次村两委负责人经济责任审计试点工作，共撰写《审计直报信息》9篇、出具移送处理书22份、推动出台制度5项、追回款项15.95万元、核销往来款项26.45万元，计划对16人进行追责问责。结合村两委负责人经济责任审计情况，4个乡镇在工程及信息系统建设、集体“三资”管理以及财务管理等方面出台制度，加强内控机制建设。

三、开展村两委负责人经济责任审计的几点思考

S县村两委负责人经济责任审计试点虽然取得较好成效，但在组织实施过程中存在诸多问题和不足。比如，由于相关法律法规还不够完善，导致本次审计在行动上缺乏指导；审计手段比较原始，基本处于手工翻阅、核对纸质版的会计资料、账簿状态；审计结果转化运用不充分，大部分乡镇没有建立起运用评价结果来考核村两委负责人业绩的制度；审计人员配备不到位，财务人员和内审人员交叉兼职较多，普遍缺乏审计工作经验，审计工作独立性依然难以保证。

针对上述问题，本文结合S县村两委负责人经济责任审计试点实践情况，就开展村两委负责人经济责任审计提出几点意见和建议。

（一）建立审计体制机制

1.完善审计工作机制。

一是完善规章制度。乡镇（街道）党委成立审计委员会，领导组织开展村两委负责人经济责任审计工作，将村两委负责人纳入经济责任审计的监督对象，出台相关的审计工作规范，明确工作实施的范围、内容、进度安排及具体工作要求，并细化具体标准，提升审计标准化水平，从制度层面给村两委负责人用权戴上“紧箍咒”。

二是加强审计计划管理。以审计全覆盖为目标，乡镇（街道）审计委员会办公室以村两委负责人每届任期内至少审计一次为原则，每年年初提出年度审计计划草案，经乡镇（街道）审计委员会审定后实施，并报县（区）审计委员会办公室备案。

三是加强现场指导。县（区）审计机关加强对村两委负责人经济责任审计情况开展现场指导监督工作，乡镇（街道）要及时将出具的审计报告提交县（区）审计局备案审核。

2.加强部门间协调配合。

一是完善组织模式。县（区）级财政、农业等部门要切实发挥统筹指导作用，履行监督职责，及时组织开展对农村经济管理、农业政策方面的知识培训，强化监督检查，建立健全工作体制机制，会同乡镇（街道）党委政府，确保经济责任审计工作发挥积极的作用。

二是强化组织考核。县（区）委组织部将村两委负责人经济责任审计工作纳入乡镇（街道）党委政府年度目标考核，督促乡镇（街道）落实审计工作。市、县两级审计机关分别制定考核办法，对县（区）、乡镇（街道）审计机关开展村两委负责人经济责任审计工作进行量化考核。

3.推行标准化管理。

一是统一操作规范。健全村两委负责人经济责任审计工作的操行规范，不断强化审计项目精细化管理，同时，着力探索“标准化+审计”工作法，对审计各个阶段工作规定和各个环节提出具体要求，制定内部审计工作流程，将审计工作以流程图的形式，细化为计划阶段、实施阶段、报告阶段、整改阶段、归档阶段等五个流程。此外，还可以搜集整理经济责任审计常用的法律法规，汇总提供给各试点乡镇（街道）审计人员，以便有的放矢。

二是统一文书模板。结合工作实际，从资料收集、审计实施、征求意见、审计报告、审计整改、立卷归档等各个阶段，都设置相应的模板，要求乡镇（街道）按照规范化格式做好审计取证单、底稿、审计现场访谈及现场检查记录等，并按照审计资料归档要求，及时整理现场取证资料，做好审计档案的归档备查工作，实现乡镇（街道）提交备案报告的格式统一。

三是建立健全资料库。设置标准化文书模板，审计项目结束后应及时整理档案，按照“谁审计谁立卷”的原则收集整理档案资料，按照档案管理要求及时移交乡镇综合档案室保管。同时，建立起完备的法规、优秀审计案例等资料库，保证审计结论性文书的形成、报送、存档、运用等方面有规可依，实现审计程序的全流程质量管控，提高审计规范化、标准化水平。

（二）提高经济责任审计质量

1.加快推进审计信息化水平。

一是加快搭建内部审计信息化系统，实现审计项目全生命周期管理。通过作业平台，嵌入内审作业平台和管理平台，设置标准化的审计流程和报告模板，按照流程进行梳理，形成闭环，形成组织架构、审计计划、审前准备、审计实施、审计报告、审计整改以及档案管理等7个版块，确保审计工作的规范性和一致性；同时，还可以借助此平台，实现多人、远程在线作业，提升工作规范化水平，解决人力不足难题，把规范化作为审计质量的基础，提升审计效率。

二是通过搭建内部审计信息化作业平台，强化数据采集与分析能力。嵌入“现金”“银行存款”“往来款项目”“三重一大”“招投标（政府采购）”“专项资金（重大项目）”“工程审计”等7个信息化审计模块，提供可以满足内审人员基础需求的财务数据和业务数据，提高广大内审人员核查问题的精准性，降低审计风险，提升审计结果的准确性和可靠性。

三是通过搭建内部审计管理平台，促进信息共享与协同工作。实现年度计划、审计报告和内审统计在线上报，实现审计信息的实时共享和传递，有利于相关部门实时研判出现的问题，进一步建立和完善体制机制，促进审计工作的信息化、标准化和流程化，提升基层治理水平。

2.拓展经济责任审计深度。

一是做深做透审前调查，聚焦“精准画像”。审计人员要抓好村两委负责人经济责任审计着力点，积极推广先进的审计软件和技术工具，通过审前调查、村领导干部述职、座谈会等多种形式，了解负责人履行职责、业务流程、财务收支、内控制度等情况，利用大数据分析方法，结合审计目标、方向及预期成果等，找准审计工作切入点，初步形成审计重点事项清单。

二是加大数据分析力度，全面提升审计质量。要完善村两委负责人经济责任审计组织方式方法，统筹安排审计力量和时间，积极利用内部审计信息化系统平台，结合SQL Server、图数据库等多种工具，对财务数据和行业数据进行关联分析，深入查找审计的疑点线索，坚持靶向思维，抓住关键部分、重点环节精准审计。

三是注重分析研判，深入揭示问题。提高内部审计人员在信息化技术条件下核查问题、评价判断和分析问题的能力，将农村的治理体系、政策执行d5f5ea16aa44bb3527a31f6425fcb43d、监督机制等影响基层稳定的方面因素联系起来进行综合分析，综合研判分析审计查出问题的深层次原因，确保核查问题精准无误。

（三）强化审计结果运用机制

1.制定完善审计运用制度。

一是充分利用审计结果。完善审计整改全链条闭环管理，乡镇党委、政府要将审计结果及整改情况作为考核、提拔、奖惩的重要依据，作为监督和检查村两委负责人廉洁自律的重要手段，把经济责任审计考核评价结果纳入村委会考核评价中，实现“一审多果”“一审多用”。

二是扩大审计结果公开范围。审计结果确定后，将审计发现的问题、处理意见和整改要求等通过村支两委会、村民代表会议、村民会议等形式，以适当的方式公开，也可以通过村务公开栏进行公示，保障群众对审计结果的知情权。

三是建立群众参与机制。在村务公开栏等显著位置设立意见箱和举报电话，审计组要及时收集和受理群众对公示情况的意见，定期召开村民代表大会或者座谈会，就审计结果和整改情况进行谈论和交流，听取群众的意见和建议，以保障农民群众的知情权、监督权，确保审计结果“阳光整改”。

2.拓展成果转化运用渠道。

一是建立健全结果运用机制。对村两委负责人经济责任审计中发现的重大问题和违法违纪案件线索，要加大对案件移交和问责的力度；对屡审屡犯的，由组织部门对其进行警示谈话，增强责任意识，发挥审计“免疫系统”作用，健全整改长效机制。

二是建立健全整改管理机制。制定整改标准，统一整改要求，督促各乡镇（街道）、村居限期整改、限期销号，逐一核实检查整改情况，全面客观评估审计整改效果，确保问题整改有据可循、整改建议落地见效。

三是加强审计结果分析研究。着力分析审计发现的村两委负责人履职中的普遍问题、共性问题，从体制机制层面提出解决问题的对策和建议；加强对典型问题的分析梳理和提炼，及时推广审计过程中的先进典型及经验，总结提炼新举措、新方法，通报典型案例，推动审计结果运用畅通。

（作者单位：江苏省宿迁市审计局，邮政编码：223800，电子邮箱：1003419058@qq.com）

主要参考文献

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