制造流动预期：城乡二元结构下乡村教师激励机制构建

摘要：县域教育面临城乡二元结构的诸多问题，其中一个重要问题是乡村教师有着强烈的向城区学校流动的需求。那么，要对乡村教师进行有效激励，除了要在政策和待遇上向乡村教师倾斜外，关键是要主动回应乡村教师的流动需求。县级教育部门通过制定规章制度，规范乡村教师向城区学校流动的方向、规模、速度、条件、规则和程序，形成乡村教师流动的制度预期。流动预期给予了乡村教师群体较大激励，使他们对未来有期待和盼头，从而在工作中努力增强流动的竞争力，营造了乡村教师积极向上的精神面貌。乡村教师有序流动没有破坏城乡教师的均衡结构和乡村学校合理的师资结构，反而给乡村学校增添了新鲜血液，激活了教师群体，促进了年轻教师成长，形成了相对良性的教育教学生态。

关键词：县域教育；乡村教师；激励机制；流动预期；乡校；村小

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2024）04-0098-15

一、问题提出：政策和待遇倾斜为什么留不住乡村教师

党的十九大报告提出要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”。教师是教育的第一人力资源，城乡义务教育一体化发展的关键是城乡义务教育教师资源一体化分布。但是，县域教育面临的一个重要问题是乡村教师的流动或流失严重[1]。这个问题不解决，城乡教育一体化战略很难落到实处。

为了确保乡村教师能够“下得去、留得住、教得好”，国家和地方政府大力推行县域义务教育基本、优质均衡政策，对农村教育的资源投入不断加大，给予农村学校、乡村教师大量的政策倾斜和政策扶持。2015年6月国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，2020年7月教育部等六部门出台了《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》，2022年9月人力资源和社会保障部与教育部一起出台了《关于进一步完善中小学岗位设置管理的指导意见》，这些政策或指导意见都力求从工资待遇、生活补助、职称评聘、住房保障方面优待乡村教师。具体如给予乡村教师发放农村任教补贴、规定县域新入职教师须先到乡村学校任教、城镇教师职称评定须有农村支教经历、乡村教师职称评定取消计算机和论文限制、部分地区农村教师任教30年可直接晋升高级职称，等等。

这一套组合拳下来，确实改善了乡村教师的生活待遇、工作环境、个人体验等，但并没有扭转乡村教师向县城或高阶城区流动流失的趋势，近年乡村教师流动流失速度还有所加快。多项社会调查数据显示，一些省份的特岗生或新机制教师流动率普遍高达30%以上，中部某省的新机制教师近五年的流失率是45.5%。当然，近年有一部分乡村教师流动是因为县城建设“教育新城”[2]或新建了中小学校而需要从乡村抽调大量教师予以填充。这个非正常流动本身也说明乡村教育有流动的需求和意愿。一份2016年对云南省10356位乡村教师的调查显示，78.2%的教师有流动或流失的意愿[3]。那么，政策和待遇不断向乡村教师、乡村学校倾斜，为什么还是留不住乡村教师？

对该问题的回答主要有以下归因思路。一是生源危机归因[4]。认为当前农村优质生源都跟着父母去城区择校就读了，留下来的生源多数是问题家庭、贫困家庭、留守家庭的小孩，或者小孩本身有身体或精神问题。对于这些学校的教师来说，管住这些学生生活、纪律比管他们的成绩更难，很容易让教师感到心累而丧失教育理想、教育激情。并且，多数农村学校逐渐小规模化，学生不成规模、没有梯度，无法提高学生的成绩和素质，教师在教育教学方面没有成就感和获得感。没有教育教学质量，教师也就没法出成绩，就需要到能够展示自己、出成绩的更高平台谋发展。二是工作环境归因。认为农村学校在硬件设施、教育资源跟城区学校相比存在较大差距。许多农村学校没有规范的操场、塑胶跑道、篮球场、足球场等；缺乏现代化多媒体教学设备、实验室、功能室等；教师继续教育如外出学习、听课、培训、观摩等机会少，因而业务能力难提高。许多农村学校还停留在传统的备课、改作业的办公条件上，老师上课没有扩音设备，全靠嗓子喊，容易落下咽炎等职业病。另外，农村社会凋敝、文化生活单调、家长文化素质相对较低等也是乡村教师要“逃离”或规避的工作环境。三是福利待遇归因。认为在农村学校工资、福利、待遇及其他隐性收益较城区学校低，如城区学校平台高，容易获得各类奖项，评上特级、正高职称的概率大；城区有偿一对一、一对多的家教机会多，额外收入渠道多；城区学校争资创收能力强，相应福利、补贴高，如食堂就餐福利；往返城区和乡村学校的通勤成本高；等等。这些都使得乡村教师的补贴、补助缺乏吸引力[5]。

以上归因思路与笔者在多地农村学校调查的事实相符合。但是，我们在一些乡镇学校、村小调查发现：学校生源有规模、有梯度，也有教学成绩；学校的硬件设备比城区学校还好，比如操场、校舍、功能室要新、面积要大；同等年限、职称条件下，乡村教师收入较城区教师每年多1万余元；乡镇学校到县市培训机会多，而城区学校教师多、竞争激烈，反而在该方面机会少；交通道路通畅，城乡通勤时间大为缩短……而乡村教师向城区流动却依然没有停止。这说明上述归因从个体角度来分析有其逻辑，但是总体来说，乡村教师向城区流动是不可阻挡的大趋势。在这个大趋势下，多数乡村教师有流动的意愿，而有流动能力又符合政策的则已经流动出去了。那么，既然乡村教师流动是社会趋势、潮流，我们就应该把它看作正常现象，而非不正常乃至变态现象。在此基础上，县域教师管理要顺势而为、转变思路，采取疏导畅通而不是围追堵截的方式，变过去稳定乡村教师队伍的政策为推动乡村教师有序流动的政策。

有序流动是指在城乡二元结构条件下，乡村教师有较强的流动预期，县级教育部门通过政策、制度、机制创新等规范引导乡村教师流动，使其流动既有利于乡村教育乃至整个县域教育发展，又对乡村教师队伍起到最大化的激励作用。有序流动及其制度预期，应该成为县域构建乡村教师管理制度和激励机制的经验基础和理论前提。下文将以湖南省几个县调研的教师流动个案为例，讨论城乡二元结构下乡村教师有效激励机制的构建。

二、城乡二元结构视域下乡村教师激励的一般理论

县域教育与地市、省城等高阶城区基础教育的相同点都是为党育人、为国育才，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。不同点是县域教育的主要对象是乡村的孩子们，实践中要面对城乡二元结构所带来的城乡教育不均衡问题，及与之相关的教育城镇化[6]、小规模学校、乡村教师流失、城区大校额大班额、教育新城等问题。其中，国家教育政策和县域教育政策关注比较多的是乡村教师流动或流失问题。相反，在高阶城区就不存在教师从乡村流向城市的问题，而只是城区不同学校之间的流动问题，该问题比较好解决，也不会影响学校教师结构。如果乡村教师大规模向县城流动，必然会带来乡村学校特别是村小、教学点教师的大面积流失，从而破坏这些学校（教学点）的教师结构和教育教学秩序。所以，稳定乡村教师就成为国家教育政策的重中之重。县域城乡义务教育基本均衡、优质均衡政策的一个重要方面就是城乡学校教师资源的均衡配置，包括师生比均衡、教师学历均衡、教师年龄（经验）均衡、教师职称结构均衡等。

在城乡二元结构背景下，乡村教师的流动很容易打破城乡教师资源的均衡配置，使城乡教师资源总是处在不均衡状态之中，城区学校集聚了越来越多的乡村最有经验、最有活力的教师，使得乡村学校教师结构愈发不合理；乡村教师心态不稳定，新进教师不是思考如何提高自己的业务能力和其他素质，而是挖空心思如何才能尽快流出；无法流出的乡村教师则早早地就躺平了，丧失了人民教师的初心使命和激情动力。乡村学校优秀教师流出，城区学校集聚优质教师，此消彼长，导致乡村学生流失更严重，反过来进一步推动乡村教师流出。所以无论教育部门出台何种稳定乡村教师政策、乡村教师队伍如何得到新补充，乡村教师都呈现出向城区学校或其他单位流失的无序状态，城乡教师资源配置都呈现出失衡状态。

在堵的思路下，绝对的均衡政策必然导致绝对的失衡状态。反之，在疏的思路下，教育部门充分认可乡村教师流动这个事实，并尊重每一名教师流动的意愿和权利，在合理的政策、制度、机制下就可以实现县域城乡教师资源配置的动态均衡。动态均衡不是非流动下的绝对均衡，而是通过规范流动促进有序流动，使教师资源配置可能在某个阶段、短期的不均衡，但是能够实现总体的、长期的均衡。推动乡村教师的有序流动，就是要在从不均衡到均衡这个过程中实现对未流动、正在流动和已流动的多数教师的最大化激励。

根据既有研究理论和调研经验，满足以下条件的教师流动才是有序流动。一是承认流动。接受城乡二元结构下乡村教师流动进城的事实，对流动进城的期待可以激发乡村教师巨大的热情、动力、积极性和创新创造的能力。二是规范流动。通过制度规范流动的条件和程序，使流动不受人情、关系、权力、金钱等影响而带来不公平、不公正现象，使乡村教师对流动进城变成一种稳定的、有长远预期的制度信任。三是控制流动。通过相关措施控制乡村教师向城区学校流动的速度和规模，使流动不至于破坏乡村学校的基本教育教学秩序和师资的年龄、经验等梯度结构。四是配套流动。有补给、培育乡村学校教师，以及补偿乡村学校、推动返城乡教师交流的相关配套措施，确保城乡学校教师资源的动态均衡。

根据激励的一般理论，对乡村教师的激励可以从两方面来分类：一是从激励矢量方面，可以将激励分为正向激励和负向激励。正向激励是激励主体对激励客体给予积极正面的激励，使客体获得正向反馈而强化原有的行为及其方向。比如校领导对教师的口头表扬、教育部门授予教师荣誉称号以及乡村教师有序流动，都属于正向激励的方式和类型。负向激励则是对激励客体的行为或行为方向、程度给予否定评价，驱使激励客体改变行为或行为的方向、程度。如学校领导批评、扣发绩效、纪律处分，以及依关系流动、不流动等，概属于负向激励。二是从激励强度方面，可以将激励分为强激励和弱激励。强激励是指对于激发客体按照或不按照原来行为（及其方向、程度）展开行动的强度较大，反之比较弱则是弱激励。流动进城对于乡村教师来说是强激励，而领导表扬、提高福利待遇、营造良好单位氛围是弱激励。将激励矢量和强度结合起来考量，乡村教师激励就有四种理想类型：正向强激励、正向弱激励、负向强激励和负向弱激励（表2）。

在县域城乡二元结构下，有序流动及其预期是对乡村教师的正向强激励。对于乡村教师来说，在评上中（小）教一级之前，职称晋升、自我成长、奖励荣耀是最主要的正向强激励；中（小）教一级评上之后，有序流动及其预期就成了对他们强度最大的正向激励，此时，诸如领导表扬、单位氛围、福利待遇等皆属于正向弱激励；等到流动成功之后，晋升高级职称就成了最大的正向强激励，但因为名额少、要求高、竞争激烈，多数教师没有此目标。

三、为什么进城可以成为乡村教师最核心的激励

乡村教师进城是最基本、最重要的社会流动，理应视为乡村教师发展的常态现象。教育部门应该将这类流动与乡村教师教育教学的能力、水平、业绩、发展等联系起来，使流动成为对乡村教师最核心、最重要的激励。因此，政策上对该类流动现象宜疏不宜堵，并有序开放流动空间、规范流动秩序。县域教师进城的流动之所以可以构成乡村教师最核心的激励方式，主要原因如下。

（一）城镇化是中国社会的基本价值取向

中国自近代以来学习西方进行工业化后，城镇化就开始同步进行，一些农民开始进城从事工业生产、成为产业工人，工作、生活、社会交往都与传统农民大相径庭。与此同时，中国社会也开始形成城乡对立的价值观念，那就是城镇是先进、发达、时尚、现代化的象征，城镇生活是高品位、高格调的生活；而农村被描述为“脏乱差”，农民是“愚贫弱私”的代表，从事农业生产则是低贱、下作、苦累而低人一等的行当，乡村生活是落后的、没有品位的。那么，自近代以来，文化价值方面就对乡村全方位否定，逃离农村、摆脱落后、建设现代化强国成为近现代中国主流价值取向。新中国成立后，尽管过去否定农村的价值取向得到了矫正，但无论是制度上主动构建还是社会发展自然形成的城乡二元结构，都在城乡之间横亘着一条巨大的鸿沟，农民跨过鸿沟进入城镇成为农村几代人的梦想和希望。

自改革开放以来，中国城镇化发展迅速，1978—2018年，全国总人口增长1.5倍，而城镇人口增长4.8倍；人口城镇化率由17.92%增加到59.58%，平均每年提高1.04个百分点[7]。到2019年年末，人口城镇化率达到60.60%，比2015年（56.10%）提高4.5个百分点[8]，比2010年（49.95%）提高10.65个百分点[9]，比2000年（36.22%）提高了24.38个百分点[10]。预计到2035年，我国城镇化率将达到70%①。城镇化发展的同时，农村也在发展变化，但是城乡差距却越拉越大，农村空心化率越来越高。这不是政策导向的结果，而是城镇化发展的必然规律，它使得农民及其子女“向城性”[11]发展的价值观念更加强烈。年轻一代农民除了通过积攒务工收入在城镇买房实现城镇化外，对子女通过教育进城的期待也较以往农民更加强烈[12]。近十年来，城镇化成为农民家庭发展的最主要目标，“在城里买房”也就成了村庄社会比较和竞争的最主要“标的”。年轻农民有没有本事、在村庄中有没有地位，就看在城镇有没有买房、房子面积有多大；中老年人在村庄里有没有面子，也看子女在城镇有没有买房；农村男子要结婚，除了提供高额彩礼外，最重要的是在城镇能否有房子[13]。

对于乡村教师特别是年轻教师来说，他们中的某些人读书上大学（或教师特别计划）的目的就是“跳出农门”进入城镇生活；通过不同渠道成为乡村教师，主要目的也不是服务乡村教育、培养乡村学生，而是希望以乡村教师岗位为跳板进入城区学校、成为城镇学校教师。进入城镇、成为城镇的一部分、获得现代化生活方式才是他们的真正目标。同时，对于某些年轻教师来说，进城不仅是他们的价值目标，也是他们的社会性目标，无论是之于父母的村庄、父母的社会关系网络，还是自己身处的县域教师群体，进城都象征着能力、成功和自我实现。这些人认为如果长期窝在乡村学校，不仅父母在村庄里抬不起头，自己在亲朋中也没面子。

在县域中小学教师群体中，也有“鄙视链”①，教师职业地位由高到低依次是县城优质学校教师、县城一般学校教师、乡镇学校教师、村小（教学点）教师。在县域教师群体中最没地位、在鄙视链最底端的是村小（教学点）的教师，在这些学校授课的年轻乡村教师最有可能流动进城。进入城区学校意味着乡村教师职业地位的较大提升，也因此使他们有自我实现的强烈体验。所以，成为乡村教师只是某些乡村教师人生目标的一个“中转站”，而不是目的地。在这个意义上，对乡村教师实行“稳住”、希望他们扎根乡村教育的政策没有精准对接他们的真实需求。

（二）进城是乡村教师“去内卷化”的内在要求

县域教育资源主要集聚在县城城区学校，乡村教师要想获得事业上的较大发展，就得进入城区学校。优质教育资源在城区集聚。从县级政府及教育部门来看，在教育资源有限而稀缺情况下，资源的集聚能够集约地利用资源、产生资源的集聚效应，而资源分散则无法创造显著的教育教学成绩（政绩），使得资源使用效率不高。因此，相关部门就倾向于将资源集聚在沉淀成本较高的城区学校，而弱化对乡村学校的资源投入，这就会造成城区学校集聚了县域优质教育资源、现代教育技术和设备、高端学生成长平台、未来发展空间等优越教育条件[14]。因此，县城学校的软硬件资源更丰富，能够给予乡村教师更大成长平台和更多实现自我的机会。一些乡村骨干教师在乡村学校的发展已经到了天花板，发展空间很狭窄，于是想到城区优质学校寻找发展机会和空间，包括进一步提升自己的教育教学能力和获取更高的荣誉，如特级教师、各类名师等。这必然导致城区学校对年轻教师的事业发展更有吸引力。

优质生源向城区学校集聚。优质生源是县域教育发展、学校办学的核心资源之一。从学校办学目的来讲，一个班级有一定规模的优质生源，在班级内部就可以触发“共生效应”：在优质生源的榜样和“比学赶帮超”氛围带动下，不仅可以形成良好的学习氛围，其他层次的学生也能提高学习成绩和其他素质，从而整体提高学生的学习意识、综合素质和学校平均教育质量。而教师面对这样一群学生时，一方面是不需要花费太多的时间在维持课堂纪律、处理特殊学生事情、解决学生之间、家校之间关系问题[15]，而可以将更多时间和精力用于上好课、教好学；另一方面，教师以优质学生能够接受的知识点和方式方法授课，可以在一定程度上避免木桶的短板效应，提高学生的整体水平。这样，教师不仅在班级管理、授课、学生管理中有获得感和教育教学能力提升的体验感，学生的学习进步、应试能力提升和较好的升学情况等也能够给予他们成就感和意义感。但是随着教育城镇化加快，许多家庭将小孩送到城区学校上学，大量优质学生率先流失，会造成学校教育教学质量和成绩下滑，其他层次学生家庭也会尽量将小孩送到城区择校，留在乡村小学特别是村小（教学点）、片小的学生不仅数量锐减，以至于不成规模、没有梯度；而留下来的学生多是留守儿童、问题家庭小孩、残疾小孩、贫困家庭小孩[16]。这些小孩不仅难管而且难教，教师花的时间、精力多但是效果不明显，因而挫败感很强，也无法在教学管理、师生互动、家校关系中提升自己的能力。没有教育教学质量和成绩，教师也就难以获得荣誉、奖励和职称晋升机会。

优质师资向城区学校集聚。受访的已进城的教师反映，打破乡村教师内卷的最好方式是进城。进城之后见到的东西、要学的东西更多，面对的竞争对象的层次更高，想卷都卷不起来。乡村优秀教师持续不断向城里流动，留在乡村学校的优秀教师虽然可以不断成长，但是毕竟人数不多，优秀教师在教育、教学、管理等方面的优秀特质很容易被其他老师学习和模仿，使学校教师的素质、优势、特色的同质化程度较高。在没有新鲜血液进来形成“鲶鱼效应”时，很容易导致年轻老师内卷和老教师“躺平”。而城区学校教师不仅其本身有丰富的教育教学经验、方式方法，而且因为汇聚了大量来自县域各个学校的优质教师，这些老师秉持了不同学校的优势和特色，因而相互之间异质性很大，可以在相互学习、指导、帮助下共同提升和进步，整体提升教师教育、教学和管理水平。因此，乡村年轻教师要想在事业上有进一步发展空间，也需要流动进城。

（三）进城是乡村教师家庭发展的根本要求

家庭在中国人心目中占据着核心位置，家庭发展被视为成年人的重要人生任务。在传统农村，农民的人生任务是传宗接代和养老送终[13]，具体要做的是娶媳妇、生儿子、建房子、为儿子娶媳妇和给父母养老送终。他们只要完成了这些基本的任务，人生就算得上圆满，并因此获得村庄社会的认同和赞美。反之，如果没有娶上媳妇或传宗接代没有成功，就意味着人生存在巨大缺憾，其行为得不到村庄认可，也无法获得意义和价值体验。

随着社会的发展，农民的人生任务也在改变，比如传宗接代理念在淡化，而家庭发展的观念在凸显[17]。农民家庭发展包括两方面内容。一是城镇化。通过家庭合力在县城买了房子，过上现代的城镇生活，子女可以在城镇接受教育[18]。二是子女考上大学，实现代际流动和阶层地位跃升。乡村教师要想推动家庭更好发展，实现城镇化，其原因如下。

第一，年轻教师的婚配和正常家庭生活需要进城。在乡村学校，年轻教师普遍面临着找对象难、谈恋爱难的困境，乡村学校内部未婚男老师少、未婚女老师多，后者的选择面就窄。而县城单位多、年轻人集中，即便是在乡镇政府、乡村学校、乡镇卫生院工作的年轻人也多在县城居住，为年轻教师找对象提供了对象和空间。许多乡村年轻女老师到了二十六七岁，找对象就开始着急了，也就是要着手计划进城区学校了。而结了婚的乡村教师多在县城买房定居，通过驱车到乡村学校上班，这不仅增加了家庭的经济负担，而且会造成两地分居和家庭生活不完整。于是，结婚、有了小孩后的乡村教师就要想着调进县城学校，即便是进到城郊学校也较乡村学校方便。

第二，乡村教师子女要接受良好教育需要进城。如前已述，城区学校集中了相对丰富的教育资源、优质生源和优质师资，平均教育质量比乡村学校高出许多。乡村教师要想自己的小孩从低学段开始就接受相对优质的教育，就得进城区学校或其他单位工作。许多年轻的乡村教师待到小孩上小学的年龄，也正好过了在乡村学校服务的年限（3～8年），就有比较大的进城的动力。子女在县城就读初中、高中的中年乡村教师，虽然已经习惯了乡村学校的工作和生活，但因该阶段子女学业正吃紧而需要他们陪读[19]和照顾，这就成为这个年龄段的乡村教师流动进城的最大动力。

第三，乡村教师要获得优质社会资本要进城。优质的社会资本是家庭发展的资源。无论是从价值角度还是从功能角度来看，优质的社会交往及由此产生的社会资本对于乡村教师而言都非常重要。从价值的角度来看，社会交往的需求是人的高层次需求，交往对象的层次越高，通过交往获得满足的程度就越高。从社会功能角度来讲，交往对象的层次越高、异质性越大，资源的可交换性越强，就越能满足彼此不同的功能需求。县城较之乡村，不仅领域、行业多元，而且层次、档次要高，那么乡村教师进城之后的社会交往的对象就会多元化、异质化，构建的社会关系的质量也要高，其社会资本的量就大。

四、怎样才能让乡村教师进城变成有序流动

既然“进城”是乡村教师特别是年轻教师的刚需，那么通过相关政策、措施、制度、机制创新等将其变成“有序流动”，就能使其成为乡村教师激励的核心机制。根据我们在湖南省多个县的调研经验，乡村教师进城要有序流动，主要有以下措施。

第一，新招聘教师优先分配到乡村学校。按照湖南省教育部门的有关规定，除通过岗位招聘模式招聘的少数优质本硕人才直接安排在县城学校外，无论是“社招”“校招”“三支一扶”支教人员、“定向培养乡村教师计划”的定向师范生，还是“特岗”招聘，新招聘教师，均统一分配至乡村各中小学。分配原则是依据考试分数进行自主选择，分数最高者最先选择，分数最末者最后选择。一般来说，首先选的是县城周边的学校，而最后选择的人则只剩下偏远乡村学校。这个分配原则，既照顾到了考试成绩优异者，从而能够吸引优秀考生报考，又不至于因分配不合理而产生不公平现象。

在“县管校聘”政策下，新进教师制度性地分配到乡村学校，有以下几个合理之处。一是充实乡村教师队伍。新进教师到乡村学校，不仅可以填补流动带来的教师空缺，还可以补充新鲜血液，带去教育教学的新技术、技能、方法、理念。这些年轻老师有活力、有干劲、能吃苦、有上进心、虚心好学，通过三到五年时间的锻炼可以成为乡村学校的骨干力量。二是制造教师流动空间。城区学校出现教师空缺不能直接招聘新教师，只能从乡村学校调入补充，这为乡村教师进城创造了制度空间。如果城乡学校都可以直接招聘新教师，那么优秀新进人员就会优先选择城区学校，占据城区学校的编制，既使得乡村学校招不到优秀新教师（甚至招不到新教师），也堵住了乡村教师进城的流动通道。三是形成稳定流动预期。有了制度化的流动空间，在乡村教师队伍中就会形成稳定的流动预期，即拥有向城区学校流动的较大机会。城区学校每年都有退休人员、每年都在扩大办学规模，甚或在兴办新学校，那么，乡村教师向城区流动的机会本身就较大，这个机会也是长期持续存在的，乡村教师就对流动有稳定的预期。有了流动预期就会激发乡村教师为实现预期而做好各方面准备工作。反之，如果新进教师分配到乡村学校后，因为缺乏流动机会，就会预期一辈子要待在乡村学校，就不会那么积极上进，而可能很快选择“躺平摆烂”。所以，为了给予更多乡村教师以进城流动激励，除了每年进城数量上扩大外，更重要的是要放开年龄限制。比如从上限40岁放开到45岁乃至50岁。这样就不仅激励面扩大了，对乡村教师的激励时间也会更长。假设一个本科生23岁加入乡村教师队伍，到45岁还有进城机会，中间可以持续激励22年时间。

第二，新分配教师都有不低于3年或5年的服务期。县里主持招聘的年轻老师分配到乡村学校后，皆有5～8年服务期的硬性规定。不同省份规定期限有不同。如山东省规定的是8年，湖南省则是5年；特岗教师的服务期一般是3年。在服务期内，年轻教师除非辞职，是不允许调动、招考进城或借调到其他学校的。

服务期限的规定有以下好处。一是有利于年轻教师沉淀和成长。这一规定使得年轻教师不会有一进来就想着考走或调走的浮躁和功利心态，而是立足相对长远预期来确定自己的行为。这样，在服务期内他们就会安心工作，努力提高自己的教育、教学和管理水平，熟悉乡村、学校的情况，与同事处理好关系，增进与学生的感情。基础教育主要是知识传授型教育，传授水平主要与教师的经验有关。一个年轻教师有了5年左右的时间沉淀，就足以成长为一个经验相对丰富、方式方法相对老到的合格教师。二是有利于年轻教师服务乡村教育。年轻教师在服务期内一般不会思考调动事宜，临近或过了服务期后才会开始着手准备进城的相关事项，包括备考、申请职称、获取相关荣誉和奖励等。乡村教师要上一级职称，快的也要在服务期满后一两年才能完成，完成后再备考进城；要上高级职称，所需要的时间就更长。要获得相关荣誉、奖励，或发表论文、报告等，也需要一定的时间。所以一般来说，年轻教师不会正好掐在服务期结束的时间节点就成功进城，而是会在服务期限结束后的若干年内完成进城这个计划。从调查结果来看，年轻教师普遍是服务期满后3～10年的时间完成进城，如此，一个年轻教师就可以在乡村学校服务8～18年时间；即便从第3年开始才算有经验，作为一个有经验的教师，其服务乡村学校也有5到15年的时间。这有助于乡村学校教师队伍保持年龄结构、梯队结构、经验结构等合理性。三是有利于缓解进城竞争压力。如果服务期限短，比如一两年时间，年轻教师的预期就会缩短，都希望短期内完成进城目标，从而使得年轻教师一窝蜂式地参与短期竞争，使得竞争压力加剧；而如果服务期在5年左右，年轻教师进城的时间预期就会相应拉长，也就不会迫切期待在某个时间段要完成进城，竞争的焦虑也就不会那么大。

第三，严格执行逢招必考、招考进城的政策。许多省份的政策规定，县城城区学校一般不招收新进老师，如果缺老师就得向县级教育部门报计划，每年由教育、编办、人社等部门联合组织乡村教师进城考试。乡村学校的年轻教师或中年教师要想进城，只有通过参加招考一个途径。因为这是硬性制度规定，开不了任何口子，也就能够保障每个教师的公平机会，也确保了乡村教师特别是年轻教师有稳定的流动预期。严格执行招考进城的政策，能够产生以下积极效果。一是使流动规范有序。招考程序由多单位（教育局、县委编办、县人社局）按照不同环节，形成相互衔接、相互监督的程序链，能够保障招考的公开、公平、公正，规避了暗箱操作下的人情、关系、金钱、权力的介入。制度、程序执行得越规范，乡村教师的流动预期就越有保障和越稳定。二是使流动均衡有序。城区不同学校每年要填补的空缺不会相差太大，因此每年向乡村学校招录的教师也相对稳定，不会突增突减太多，也就不会导致乡村学校被掠夺式减员，影响教师结构和基本教学秩序；同时，招录是面向全县各乡村学校的，最终招录的老师会在不同的学校呈正态分布，而不会集中于个别学校，因而也就不会在短期内造成对某些学校教师结构的破坏。

第四，教师职称晋级指标倾斜乡村学校。职称是事业编人员最重要的追求之一。县域教师一辈子追求的是中级、一级、高级职称，以及一些学校的特级教师荣誉。为了激励乡村教师，县级人社部门（职改办）规定给予乡村学校职称指标倾斜。县城学校教师集中、竞争力强，但是给的指标少；而乡村学校教师相对少、竞争力弱，但是给的指标多，这就使得乡村学校教师评上职称的概率要比县城学校大，年轻教师评上职称也就较城区学校快，许多中年骨干教师为了评一级职称而选择继续留在学校。在城区学校，优秀教师聚集，高级职称指标少，一个年轻教师要想评上高级职称，除非担任班主任、学校中层干部、获得省市荣誉奖项等，否则非常难。而在乡村学校指标相对多、竞争没那么激烈，于是一些过了三十五六岁的教师索性就在乡村学校再多待几年，等评上高级职称再走。过了四十岁再流动进城的乡村教师一般都拿到了高级职称。许多县还规定城区学校教师高级职称评定，须有2年乡村学校的服务经历。这些规定强化了乡村学校的吸引力，拉长了乡村年轻教师、优秀教师服务乡村学校的年限。

第五，非招考调动只能安排到城郊学校工作。在制度之外，总会有些因特殊原因无法通过招考进城而又必须进城的情况，比如乡村教师生病需要家人照顾，或者需要照顾长期生病的家人；夫妻长期两地分居的中年乡村教师，在教学上有业绩，但没能招考进城，县级教育部门既要维护制度的权威性，又要照顾到他们的实际情况，于是就将他们安置在县城周边的乡村学校。同时还有一些优秀老教师、退出领导岗位的乡村学校校长、副校长等，以及一些“关系户”，也会被安排到城郊学校工作。因为县城的发展扩张，城郊农村学校已经与县城主城区接壤或靠近县城，但是在性质上还是乡村学校，所以不违反制度规定，更不构成对乡村教师有序流动机制的挑战。

五、为什么有序流动激励是可行的

通过上文对乡村教师流动经验的分析，有序流动激励要起作用，必须满足流动预期稳定、流动过程公正、流动结果有效等条件。

（一）流动预期稳定

从数量上讲，教师流动不能是个别的、少数人的，而是针对多数人乃至所有人的，以使政策不在条条框框上卡住多数人，以让更多的人参与流动竞争并在竞争中优胜劣汰。从而让乡村教师中的多数人保持流动的希望。另外，乡村教师流动是偶然现象，如城区某个学校需要招募教师，就从乡村学校“挖人”，没有招募乡村教师就不能流动。乡村教师流动应该在政策允许、推动和规范下流动，且要使流动有规律、有预期，成为长期稳定的制度。典型的如通过全县统一招考录取制度来实现乡村教师流动，每年定期一次或两次统一招录，这样，乡村教师对流动就会形成稳定预期。流动预期是指乡村教师通过满足教师流动的相关政策条件、并在招录竞争中取胜就能从乡村学校流动到城区学校的制度信任。制度越稳定，乡村教师的流动预期越长远，对乡村教师的激励作用就越大。否则制度朝令夕改，流动变成偶然性事件，就形成不了流动预期，也就起不到激励作用。

在城乡二元结构下，流动预期是对乡村教师的最大激励。有了这个预期，也就有了进城的盼头，他们就会在一段较长的时间内（如三年，或五年，或八年）安心地在乡村学校任教，而不会挖空心思地想尽早流动出去。同时他们还会在这段时间内尽快提升自己的业务能力，使自己获得较好的成长，并取得一定的教育教学成绩，以达到或满足制度、政策规定的流动的条件和招考应试、面试等各方面能力要求。总之，有了流动预期，乡村教师焦虑的就不是流动的方式、方法和窍门，而是琢磨如何提高未来流动的能力，就会把主要的精力和时间放在教育、教学和学生管理上。这样对于学校来说，流动预期保持了学校教师队伍的活力，维持了合理的教师结构：有经验的老师不是同时流出去，而是间隔式、插花式流出去，同时年轻老师也成长起来了，学校教师的年龄结构、经验结构、学历学科结构等就不会遭受破坏，学校还能够形成老中青结合的“传帮带”模式。学校也不需要花费时间、精力去思考如何稳定教师队伍；相反，学校的任务是帮助、督促年轻老师更好更快地成长，增强他们流动的能力，推动他们流动。学校教师流动越畅通，流动出去的人越多，就越能激发学校教师流动的动力，从而也就更能激发教师教书育人的积极性和热情。

（二）流动过程公正

当前许多地方，乡村教师进城是通过以下两种方式。一是关系运作进城。教育部门没有对乡村教师进城给予统筹规范、没有制定有序进城的制度规范，但是城区学校在扩容扩招过程中需要大量引进有经验的老师，而乡村老师又都有进城的强烈需求。在这种情况下，乡村教师进城就会滋生大量的寻租行为，成为县域教育领域重要的腐败根源。关系在教师流动中扮演主导角色，有关系或能够进行关系运作的乡村教师才能够顺利进城，没有关系的教师则难以流动。该种流动形式在全国比较普遍，结果是造成县域教育领域的普遍不公平，乡村学校教师不是努力提高业务能力而是钻研关系向上流动，使得大部分没有关系的乡村教师积极性受挫；成功进城的不一定是乡村优秀的、积极的教师，到城区学校任教后也不一定有热情和积极性；乡村学校教师无序流失，破坏教师结构，导致人心浮动。二是批量调动进城。县级政府为了发展地产获取土地增值收益，通过在县城建教育新城的形式吸引农民进城购房。教育新城建成后需要从乡村学校引进教师填补教师空缺。于是在有些学校，大量优秀的、年富力强的乡村教师在短时期内被抽调进城，不仅使乡村学校出现教师严重空缺问题，还破坏了乡村学校教师的年龄结构和经验结构，加剧城乡教育质量和发展潜力上的不均衡。而有些学校则没有抽调老师，或抽调较少，这会使得没有被抽调的老师失去了进城的机会，既深感教育部门对他们不公平，也对自己的前途感到茫然无措，进而使优秀的、积极上进的老师也可能消沉颓废下去。

城区学校教师编制是有限的和稀缺的，要保证编制获得的竞争性和公平性，以确保多数乡村教师能够平等地获得向城区学校流动的机会，只有严格确保参与流动的人能够真正在同一平台平等竞技，以同一标准（如能力、应试成绩）论英雄，获胜者流动成功，才会更加信任制度而获得更大激励；未成功者虽然没有实现流动，但是确认了制度的高可置信度，同样获得正向激励刺激，如此流动预期才能切实发挥作用。因此，就需要保证流动程序的公平和正义。制度信任是最有力度的，只要流动过程公平公正，乡村教师的流动预期就会真正规则化、制度化，发挥的激励作用也会更大。

（三）流动结果有效

乡村教师流动后，要保障流动的成果，最大化地发挥流动的激励作用，后续还需要做些保障工作。对于乡村教师流入学校来说，最重要的就是要保障他们不能进城后陷入“躺平”状态，否则等于没有发挥流动对流入学校、县域教育的应有功能，也没有发挥流动对流动后教师的激励作用。那么，就需要创新体制机制、方式方法，调动相关资源，关心流入教师进城生活工作状态，给予他们成长进步的平台和空间，跟踪和评估他们的教育教学业绩等。特别是那些在乡村学校评上了副高职称、年龄过了40岁的流入教师，他们在教育教学和班级管理方面的经验、技巧、方式、方法最丰富，但是他们又是最容易“躺平”的教师群体，因而如何将他们的积极性、创造性发挥出来，是流动后保障工作的重要方面。

对于流出学校来说，首先是要解决人员补充问题，并发挥好尚未流出但有（丰富）经验的中年教师、年轻教师的“传帮带”功能；积极打造平台让年轻教师更好地成长，激发他们的潜能，提高他们的流动能力，保障他们的流动机会。

第一，招考进城政策倒逼乡村年轻教师成长。笔者在湖南多县调查后发现这么个奇怪现象：越是偏远的学校，学生的成绩越好；反而是城郊农村学校的教育质量最差。按理来说，教师分配时进入城郊的是招考成绩排前面的，而分配到偏远地区的则是成绩靠后的，为什么教学成绩会相反？原因在于，分配到偏远地区的年轻教师为了能在服务期满后成功招考进城，就会不断地提高和展示自己，使自己成为一个有经验的优秀教师，吸引教育部门、城区学校的注意力。如此，他们不仅要多向经验老到的教师学习，还要不断钻研教育教学方法，参加学校、乡镇、县里组织的教学竞赛、培训，还要更加关注学生的学习、心理、家庭情况，花更多的时间跟学生沟通、做好家访等。这样他们自身的成长相对较快，学生的成绩也会相对较好。而城郊学校多“关系户”，他们从乡下学校通过关系到城郊学校，不再需要进城，因此提高自己的动力不足，而更多的是将时间、精力放在家庭或经营其他社会关系上。这些学校的年轻老师也因为没有进城的压力，因而自我成长和向外展示的动力不足，“躺平”的思想比较重。

第二，招考进城政策没有破坏乡村学校教师老中青结构的完整性。由于招考是有计划性的，教育部门既要考虑城区学校的需求情况，又要考虑乡村学校的供给情况，找到平衡点。而5年的服务期也完全可以让年轻老师成为有经验的老师。第5年的时候他们开始准备招考进城，但是多数并不一定第一次考就考中，而需要3～4年乃至5年或更长时间才能进城，这样他们服务乡村学校的年限就会拉长到6～10年。这期间他们因为还有较强的进城的预期，因而仍会有较强的动力提升和展示自己，他们也因此成为有经验的年轻老师或中年老师。等到更年轻的一批老师进校，他们与经验更丰富的老教师一道可以对新进教师进行“传帮带”。另外，职称指标倾斜政策也会留住一部分中年骨干教师。所以，即便乡村学校每年都有老师考进城，也不会破坏学校教师的老中青年龄结构和经验结构。

六、结论与讨论

本文通过在县域城乡二元结构下讨论乡村教师激励问题发现，乡村教师向城区的“有序流动”是在现有激励政策、机制基础上最核心的激励机制。在全国县域对城乡教育发展的调查，发现在国家的教育均衡政策下，国家及各级政府、教育部门对乡村学校、教师的保障和激励已经相对完整了，教育政策工具箱中的优惠政策、倾斜政策都已经使用了，但是在各地却呈现出不同的政策效果。如一些省份的乡村教师普遍怠惰、积极性不高，他们靠钻研找关系、走后门进城，没有关系、后门的则早已“躺平摆烂”；另一些省份的乡村教师则更多地表现出积极昂扬、有热情、有希望的一面。其中缘由除与各地具体政策落实程度不同有关外，还与乡村教师对“有序流动”这一核心激励机制是否有正确认识，以及是否进行了制度创新有关。

根据上文的分析，“有序流动”激励的制度构建有以下两个基本特点。第一，属于机制创新[20]。该机制通过教育部门的招考制度及相应的配套制度建设，对乡村教师进城进行规范和引导，一定程度上改变了乡村教师流动的规模、速度、方向和规则。但在这个过程中，既没有增加额外的、新的财政资源，也没有耗费其他的教育资源，唯一的成本是组织招考过程中的人力物力支出，却实现了对多数乡村教师的最大化激励和激活效果。因此，它属于低成本、高效率的制度创新。第二，针对性强。“有序流动”激励机制把握住了城乡二元结构下乡村教师特别是年轻教师最大、最迫切的需求和期待，顺势而为，有针对性地进行制度创新，实现了制度供给与实际需求之间的精准对接。该创新之所以能够成功，关键在于将“稳定乡村教师队伍”的政策思路转向“促进乡村教师有序流动”的政策思路，形成了需求导向的乡村教师激励机制构建的新思维。

“流动预期”是乡村教师对流动的制度行为的信任，它能够指导乡村教师规划入职乡村学校后的职业生涯。有稳定预期才有稳定、积极的行为动力和行为；流动及流动后会对乡村教师有积极推动效用，但是流动预期给予乡村教师未来以“流动”的希望，能够产生持续性的激励效果。因此，对乡村教师激励作用最大的不是流动本身，而是他们对流动的制度预期，通俗讲就是对能够进城所抱的希望和盼头。所以，“有序流动”要制度化。

要保证乡村教师的“有序流动”，除了继续给予乡村学校、教师相关政策优惠和倾斜外，最重要的是要加强乡镇学校的投入和建设[21]。乡镇学校发展好了，乡村孩子才能够就近低成本接受相对优质的义务教育；乡村教师才有教书育人、实现自我的基地，县域年轻老师才有成长、进步的平台。根据笔者的调查，乡村教师中最难被调动起来的是分配在村小、教学点教学的群体。因为村小、教学点多数都已经成为小规模学校，学生少、不成规模、没有梯度，问题学生比较多，教学生活条件落后，教育教学环境差。因此，这些学校（教学点）的教师普遍没有积极性和成就感，精神面貌比较颓废。而九年一贯制的乡镇学校的教师的状态普遍好于村小、教学点的教师。鉴于农民城镇化、教育城镇化是大趋势，村小、教学点的学生人数会极速缩小，政策上应该将100人以下的村小（片小、教学点）撤并，将学生集中在乡镇学校，以实现乡镇学校的规模化教学。同时，撤并学校的教师也集中在乡镇学校，新进年轻教师主要分配给乡镇学校，使教师也聚集起来能够产生规模效应和共生效应，这样更有利于年轻教师的成长。所以，加强乡镇学校建设是推动乡村教师有序流动、激励激发乡村教师的重要基础和保障。

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责任编辑：叶民英