通过重点突破完善商品房相关基础性制度

【关键词】商品房交易制度 融资制度 开发制度 住房维护 【中图分类号】D299.23 【文献标识码】A

2023年12月，中央经济工作会议指出：“完善相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。”2024年3月，《政府工作报告》指出：“加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。”“改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。”随着房地产市场供求关系发生重大变化，以及人们对居住环境品质的要求不断提高，完善商品房相关基础性制度，成为提升商品房品质、维护市场秩序和消费者合法权益以及促进房地产市场平稳健康发展的重要举措。

中国商品房市场发生的三大重要转变

从住房短缺向结构性过剩转变。为了满足快速城市化和经济高速增长形成的巨大住房需求，过去几十年中国进行了大规模的房地产开发。经过几十年开发建设的累积，已经形成了庞大的房地产存量，住房总量不再短缺。钟庭军、陈正寅（2024）根据第七次全国人口普查数据及近年增量测算得出，我国城镇存量住房建筑面积约322亿平方米。根据第七次全国人口普查数据，我国人均住房建筑面积达到41.76平方米，相比2010年第六次全国人口普查数据的31.06平方米增加了10.70平方米；其中城镇人均住房建筑面积达38.60平方米；即使在北京、上海这类超大城市，人均住房建筑面积也分别达到了34.89平方米和32.38平方米。随着城市化进程进入后半场和人口结构的变化，一、二线城市的人口流入减缓，部分城市甚至出现人口净流出现象，房地产市场需求减弱。房地产市场供求关系已经发生重大变化，不仅总量不再短缺，结构性过剩已经出现。以往的商品房相关基础性制度难以适应新形势的要求。

从增量房市场向存量房市场的转变。当前随着城镇化进程逐渐趋于稳定，新房供应不再像过去那样大幅增长。政府也在加大对土地供应节奏的控制，更加注重土地利用的效率和居住品质，也使得房地产开发的增量逐渐减少。随着住房存量的增加和新开发量的减少，商品房市场正由增量房市场转向存量房市场。中国社会科学院“住房大数据动态监测”课题组及贝壳研究院测算，2023年我国存量房规模达3.8亿套，按交易套数算，2023年我国二手房交易套数占全部住宅销售套数的比重为40.2%；按交易面积算，2023年我国二手房交易面积占全部住宅销售面积的比重为37.6%。其中，如表1所示，北京、上海二手房交易套数占全部住宅销售套数的比重分别达71.2%和68.9%。随着市场上存量住房的不断增加，二手房交易量占全部交易量的比重逐步提升，预计二手房置换占比将会持续上升。贝壳研究院测算，近年来全国年均房屋置换量约300万套—400万套。一、二线城市二手房交易量占当地新房市场交易量的比重高，其中，“卖旧买新”交易对当地新房市场交易量的贡献较大。一线城市“卖旧买新”交易占所有新房交易量的比重约为53%，二线城市“卖旧买新”交易占所有新房交易量的比重约为21%。一线城市中，北京和上海“卖旧买新”交易对当地新房市场交易量的贡献均高于55%；二线城市中，南京、天津、合肥、成都“卖旧买新”交易对当地新房市场交易量的贡献均超过30%。与此相适应，多数城市开始实施城市更新和老旧小区改造计划，通过改造提升存量房的使用价值，满足市场对高品质住房的需求。针对存量房市场，政府开始推出相关政策支持，例如，支持二手房交易、住房“以旧换新”等，以促进存量房市场的活跃度和稳定性。

从“住有所居”向“住优所居”转变。2023年，我国城镇人均住房建筑面积已达41平方米，住房水平有了长足提升。从二手房交易结构看，随着住房供求结构的变化，三居室和四居室以及90平方米以上房源已经成为房源主体。中国社会科学院“住房大数据动态监测”课题组对92个城市挂牌房源户型及面积分布进行监测的结果显示，二手房挂牌房源中，4间房（大致相当于二室二厅或三室一厅）户型及5间房（大致相当于四室一厅或三室二厅）户型的房源占总房源的比重分别为24%、34%，4间房及以上户型房源占总房源的比重为71%。二手房挂牌房源中，90平方米以上房源占比为58%，90平方米及以下房源占比仅为42%。根据贝壳研究院的调查，如图1所示，居住改善的第一大动机是改善居住面积，占比26.3%；第二大动机是改善房屋品质、社会环境等，占比25.1%；第三大动机是改善教育资源，占比23.4%。这三大动机构成当前改善性住房需求的绝对主体。二胎家庭的住房面积改善需求更强，对住房面积和卧室间数具有一定的刚性要求。从我国的住房需求构成来看，我国当前住房需求模式，已不再是过去以刚性需求为主导的单一住房需求模式，我国已进入改善性住房需求逐渐释放的阶段，改善性住房需求相对刚性住房需求而言重要性在不断提升。

总体来看，居住需求从“住有所居”向“住优所居”转变，已是确定性趋势。与此相适应，我国对改善性购房群体的政策支持力度不断加大。2023年以来，政府对购买改善性二套房的限制措施不断放宽。2023年，住房和城乡建设部多次倡导建设“好房子”，并明确提出要努力打造高品质住房，为住房领域开创新的发展路径。2023年9月，苏州和成都分别取消了120平方米和144平方米以上的购房限制，同年10月，连云港开始支持带有院落的住宅建设，同年12月，北京和上海放宽了普通住宅的认定标准。这些政策调整不仅显示了政府对改善性住房需求的大力支持，也标志着商品房市场将进一步回归其商品属性。在保障居民住有所居的基础上，进一步支持改善性客群对“好房子”的居住需求。

商品房主要基础性制度及其改革完善方向

从商品房全生命周期看，商品房的主要基础性制度包括土地制度、开发制度、交易制度、融资制度以及维护保养制度等。现有的这些制度大都是在住房短缺和商品房大开发的背景下形成的，在房地产市场供求关系发生重大变化的新形势下，这些制度需要进一步改革和完善从而适应新形势的需要。

其一，以市场化为主要导向，完善商品房土地制度。在城市规模迅速扩张的背景下，房地产开发所需要的土地主要源于集体所有农业用地转变为国有建设用地。城乡土地市场二元化，为城市快速扩张提供了经济条件。但城乡土地市场割裂，也导致土地市场化程度较低。地方财力的土地依赖，导致房价中土地成本占比较高。随着中国式现代化的推进和城乡一体化发展，城乡土地市场并轨势在必行。推进土地市场化，通过城乡土地市场并轨，建立多主体土地供应体系，将成为土地制度改进的方向。包括统一城乡土地市场的制度框架，建立市场化的土地供应和交易机制；逐步取消城乡之间的土地划分，将城乡土地纳入同一市场，使土地资源的配置更加灵活和高效；进一步放开土地出让市场准入门槛，鼓励更多的企业和个人参与土地竞拍，推动土地出让价格实现市场化；建立统一的土地交易信息平台，提供全面、准确的土地市场信息，方便市场参与者获取土地资源及进行交易，提高市场透明度和效率。

其二，以品质提升为主要导向，完善商品房开发制度。在以往快速城镇化的背景下，商品房开发制度的首要目标是迅速筹集开发资金，滚动式扩大开发规模。在这一阶段，更为注重开发数量和周转速度，对商品房品质标准要求相对较低；为了实现低成本快速复制，开发的商品房同质性较高、缺乏个性化，以满足刚性需求为主，120平方米以下户型占绝大多数。随着需求总量下行和需求结构转向以改善性住房需求为主，提升商品房的品质变得越来越重要。购房者对商品房品质的要求也显著提升。绿色、低碳、智能、户型个性化、设计人性化、工程质量等，都是未来完善商品房开发制度需要重点关注的方面。商品房开发制度需要引导房地产开发企业不断提升商品房品质，满足人民群众住上“好房子”的需求。包括建立更高的品质标准和更加严格的监管机制，确保房地产开发商的开发行为遵守相关法律法规和符合相关建设标准。加强对商品房开发过程中各个环节的监督，确保质量和安全。建立奖惩机制，对商品房开发中质量好、服务好的企业给予奖励，对质量差、屡次违规的企业进行处罚。提高信息透明度，建立商品房质量信息公开制度，让购房者能够更加全面地了解房屋质量、开发商信誉等信息，确保购房者的知情权。通过政策支持、研发项目资助等方式，鼓励房地产企业采用先进的建筑技术和材料，提升商品房的品质和耐久性。

其三，以保护购房者权益为主要导向，完善商品房交易制度。由于过去住房短缺、供不应求，商品住房以期房为主体、现房为补充。为了快速筹集建房所需资金，形成了期房预售制度，期房预售制度也是我国商品房交易制度的重点。但期房预售制度也存在对消费者权益保护难等问题。随着住房短缺时代的过去，购房者更加偏向于购买“所见即所得”的现房，期房占比将萎缩，现房将成为住房交易的主体。以期房预售为主体的住房交易制度也需要进行改革与完善，其基本方向是优化交易规则，进一步降低交易成本，提高信息透明度，最大限度保护购房者权益。

其四，以分散风险为主要导向，完善商品房融资制度。自住房市场化改革以来，我国逐步形成了以银行间接融资为主体，以个人住房按揭贷款和企业开发贷款为两大基石的住房融资制度。住房融资以银行为主导，风险也自然集中于银行体系。房地产作为强周期性行业，一旦风险集中释放，将会对金融体系形成较大冲击。因此，建立多样化融资渠道，对完善商品房融资制度至关重要。未来可进一步发展政策性金融、合作金融和直接融资，扩大资产证券化的适用范围，不断分散房地产融资风险，降低融资成本。主要举措包括鼓励建立房地产基金，为房地产开发商开辟新的融资渠道，降低其对银行贷款的依赖，同时分散风险；建立健全房地产投资信托基金（REITs）相关法规制度，支持房地产持有者将资产打包成资产支持证券进行发售，使更多投资者能够从供给端参与房地产市场，同时提高市场的透明度和流动性。

其五，以延缓老化和提升房屋健康度为主要导向，建立完善商品房维护保养制度。由于商品房进入大开发阶段较短，维护保养问题没有得到充分的关注。但随着房屋的老旧和存量规模的增长，维护保养重要性不断显现。为集约使用土地，我国商品房以小区公寓类产品为主，存在较大的业主共有部分，业主共有部分的维护保养仅靠个人无法实现。但如果商品房的维护保养缺失，将会严重影响购房者的居住体验和住房的使用寿命。在房地产大开发阶段，由于新房持续大量竣工交付，商品房总体成色较新，平均房龄不高，维护保养问题并不突出。随着存量房时代的来临，存量房规模庞大，新房注入量减少。商品房平均房龄不断增长，维护保养问题重要性凸显。电梯、屋顶、外立面等结构部件，需要定期维护，到达一定年限还需要大修。顺应商品房房龄老化趋势，建立房屋维护保养制度，以延缓房屋老化，延长使用年限，提升居住体验。其中，完善住房业主委员会制度及物业选聘制度，可作为建立完善商品房维护保养制度的重要抓手。

一方面，完善住房业主委员会制度是确保公共财产妥善使用的重要途径。由于业主共有部分较大，维护保养个人难以承担，需要共同行动的制度安排。但目前的住房业主委员会从实践效果看，尚不能有效维护业主共同权益。需要鼓励业主组织成立新的业主委员会，让业主能够通过自身组织力量更换物业服务企业，增强业主的物业服务话语权和选择权。制定透明的选举程序，确保新的业主委员会成员的选举程序公开、透明和公正，避免操纵和不正当干预。建立业主对新的业主委员会的监督机制，包括财务审计、业主投诉处理等，确保新的业主委员会成员不滥用职权、不侵占公共财产，保证新的业主委员会的公正、透明和高效运作。强化业主自我管理意识，鼓励业主积极参与社区管理和公共事务，共同维护社区的和谐稳定和良好秩序。

另一方面，物业服务企业是商品房维护保养的主要实施者。现阶段物业服务企业具有一定的垄断性，一旦入驻很难更换。由于缺乏竞争，目前部分物业服务企业的主要服务内容聚焦于安保和保洁，对房屋维护的关注度偏低。发展物业选聘市场，做到能进能出，提升物业服务的竞争性。包括营造开放的市场环境，让更多的物业服务企业有机会进入市场竞争；规范物业管理合同，在物业管理合同中默认业主可以根据需要更换物业服务企业条款，保障业主的选择权；建立独立的第三方评价机构或者平台，对物业服务企业的服务质量进行评价，帮助业主作出更准确的选择；加强对物业服务企业的监管力度，确保其遵守相关法律法规和服务承诺，保障业主的合法权益。

当前我国商品房相关基础性制度面临的挑战

首先，期房预售制度有进一步改革空间。期房预售制度允许开发商在项目交付前进行房屋销售，这虽然为开发商提供了资金上的便利，但也同时带来了一系列潜在问题。有的开发商在利益的驱使下，可能会为了赶工期而忽视对房屋质量的把控，或采用不达标的建筑材料，或在施工过程中偷工减料，以图尽快完成工程，从而缩短销售周期，快速回笼资金。然而，这种做法给购房者带来了较大的安全隐患。房屋质量不过关，可能导致居住过程中出现墙体开裂、漏水渗水、电路故障等问题，严重的甚至可能威胁到居民人身安全。

预售资金监管存在两难。在商品房预售过程中，资金监管是确保项目顺利进行、保障购房者权益的关键环节。然而，有的地区的预售资金监管制度不够健全，监管力度还有待加强，导致有的开发商将预售资金擅自转移到其他项目，或是用于填补自身的资金缺口，而没有按照专款专用的要求用于正在预售的项目本身。一旦预售资金被挪用，可能会导致正在建设的项目资金链出现问题，甚至断裂。其后果是项目无法如期完成，购房者无法按时收到房屋，不仅影响了他们的居住计划，还可能给他们带来较大的经济损失。另外，如果预售资金监管不够灵活，又可能会降低资金使用效率，造成企业资金短缺和资金闲置同时存在的现象。

其次，交易规则不完善。在商品房交易过程中，信息不对称和合同欺诈等不公平现象，严重损害了购房者的利益，同时也破坏了公平竞争的市场环境。信息不对称使得购房者在交易中处于劣势地位，难以全面了解房屋的真实情况，容易被有的开发商或房地产经纪机构的不实信息误导。另外，合同欺诈则更为严重，有的开发商或房地产经纪机构通过虚假宣传、隐瞒重要信息等手段诱导购房者签订不公平合同，导致购房者权益受损。这些问题不仅影响了购房者的居住体验和财产安全，也扰乱了市场秩序，影响房地产行业的健康发展。

再次，产权保护机制存在缺陷。一是产权界定不清晰。在商品房交易中，产权界定模糊可能会导致购房者在购买后遭遇产权纠纷。产权界定的模糊一方面源于土地使用权和房屋所有权等关系尚未明确划分，另一方面可能是因为存在多重权利的转让、抵押等情况。购房者可能会面临难以清晰了解自己所购房屋实际所有权情况的困境，这使得他们容易陷入法律纠纷之中。缺乏明确的产权界定可能导致诸如房屋归属、使用权、维修义务等方面的混淆，从而为纠纷的发生埋下隐患。

二是房屋产权保护不足。尽管我国已经建立了相对完善的法律法规体系来保护房屋产权，但在实际操作过程中，产权受到侵害的情况仍有发生。这种侵害可能来自于开发商的违约行为、政策变化导致的产权纠纷或是相关执行力度不够等因素。产权保护不足不仅损害了产权所有者的合法权益，更容易降低购房者对市场的信心，无疑会影响房地产市场的稳定发展。

最后，信息公开与透明度不足。一方面，信息发布不及时。在房地产市场中，信息的及时性和准确性对于购房者作出理智决策至关重要。然而，现实中却存在信息发布延迟或不准确的现象，这给购房者带来了很大困扰。由于信息发布不及时，购房者可能无法及时了解到最新的市场动态和房源信息，导致他们错失理想的购买时机。同时，缺乏最新的市场信息，购房者也难以对房价走势作出准确判断，进而可能在不了解真实市场情况的前提下，作出不理智的购房决策。信息发布不及时还可能对整个房地产市场的稳定性和公平性造成不良影响。如果市场信息总是滞后或不准确，那么市场的透明度和效率就会受到严重影响，进而阻碍房地产市场的健康发展。另一方面，信息不完整和不真实。相关机构在房源信息发布时缺失关键细节，比如，房屋的具体布局、采光情况、建筑年代等，为了尽快促成交易，有时甚至对房屋的缺陷和问题避而不谈。更为严重的是，市场上还存在虚假宣传的现象，一些房源被过度美化，甚至被赋予并不存在的优点和特色。这种信息的不完整和不真实，使得购房者在选择房源时难以掌握房屋的真实信息，影响了市场的公平性和透明度。购房者很可能在缺乏全面信息的情况下作出决策，无疑增加了购房风险。购房者可能会因此买到并不符合自己需求的房屋，或者在购房后才发现房屋的实际情况与之前的了解存在较大出入。

完善商品房相关基础性制度需要重点突破

第一，改革和完善期房预售制度。随着房地产市场供求关系发生重大变化，未来现房可能会成为新房供应的主体，但期房仍会在一定范围内存在，期房购买者的权益仍需要得到有效保护。一方面，建立多层级、市场化的期房预售资金监管体系。加强预售资金监管与风险预警是保障房地产市场稳健发展的重要措施。可由贷款银行或第三方企业负责直接监管预售资金，并严格承担不能按期交房的连带责任。监管机构需要建立完善的制度和机制，确保预售资金的安全和透明使用。建立专门的预售资金监管账户，严格按照法律法规进行监管，确保预售资金专款专用，同时对预售资金的流向进行跟踪和监控，杜绝预售资金被挪用或滥用。另一方面，改革期房预付款的支付方式。由购房即付全款，改为交付前仅支付不超过总房款30%的订金，其余所需资金由房地产开发企业申请开发融资，双方共同分担风险。或将购房款根据施工进度的不同节点分阶段支付，以最大限度保护购房者权益。

第二，优化交易规则与加强监管。一是建立更加公平、透明的交易规则。这包括规范交易程序、明确价格形成机制、明确合同权利义务等。在交易规则方面，着重强调信息公开和真实性。购房者在购房过程中要充分了解房产信息，包括房屋产权情况、开发商信用等，以便作出理智决策。同时，规范交易流程，明确交易责任，防止交易中出现不当行为和违规操作。二是加强对交易过程的监管。监管部门需要加强对房地产市场的监管力度，建立健全的监管制度和机制，加强对交易活动的监督检查，及时发现和处置违法违规行为。特别是要加强对房地产经纪机构的监管，规范其行为，防止虚假宣传和欺诈行为的发生。此外，还需要建立投诉举报机制，便利购房者和其他市场参与者举报违规行为，维护市场秩序和消费者权益。三是注重法律法规的完善和执行。监管部门需要加强与司法机关的沟通协作，加大对违法行为的打击惩处力度，形成违法“高压线”，从而有效遏制违法行为，维护市场秩序和营造公平竞争环境。规范行业竞争秩序，加强反垄断监察。监管部门需要加强对头部企业，尤其是要加大对平台型房地产企业或经纪机构的监管力度，防止其滥用房源、客源垄断地位，对上下游企业及消费者不合理增加佣金提成，出现“店大欺客”的行为。切实保护消费者权益，需要进一步要求房地产经纪机构明码标价，不得通过隐瞒报价、分拆服务合同等行为规避对服务价格的监管；进一步明确和公示房地产开发企业及经纪机构损害消费者权益的行为与形式；经投诉查实后，相关主体机构需要及时退款或退费，并且承担损害连带责任。

第三，强化房地产产权保护与纠纷解决机制。首先，完善产权登记制度是保障产权明晰的重要举措。建立健全的产权登记制度，包括土地使用权和房屋所有权的登记制度，能够明确产权归属、界定产权范围，从根本上保障产权的合法性和稳定性。政府部门需要强化对产权登记机构的监管力度，确保登记程序的公正、透明和高效，提升产权登记的准确性和权威性。其次，建立高效的产权纠纷解决机制是保护产权的关键。产权纠纷是房地产市场中常见的问题，解决这些纠纷需要一个快速、公正、有效的机制。建立包括调解、仲裁和诉讼等多种形式的纠纷解决机制，为产权纠纷的解决提供多样化的选择。同时，提高解决纠纷的效率，降低维权成本，鼓励各方通过协商和调解等方式解决纠纷，避免长时间诉讼和高昂的维权成本。最后，建立健全的法律法规体系和监管机制。政府需要制定和完善相关法律法规，明确产权的法律地位和保护范围，加强对经济主体的监管和约束，提升市场的法治化水平。监管部门需要加强对房地产市场的监督检查力度，严厉打击侵犯产权的违法行为，保障产权人的合法权益。

第四，提升房地产市场信息公开透明度。一方面，建立商品房信息公开平台。集中发布各类商品房信息，包括项目规划、房屋质量、价格信息等，供购房者和其他市场参与者查询。通过平台公布房地产项目的实时动态和相关数据，能够帮助购房者全面了解市场情况，提高信息获取的效率和准确性，从而更加理性地作出购房决策。通过公开透明的市场信息，可以增强经济主体之间的竞争，促使开发商及房地产经纪机构提高商品房质量和服务水平，提升市场整体竞争力。同时，购房者可以更加方便地比较不同项目的优劣，选择符合自身需求的房子，推动市场资源的优化配置。此外，监管部门还可以通过监管平台实时监测市场情况，发现并解决市场中存在的问题，加强对经济主体的监督管理力度，维护市场秩序和消费者权益。另一方面，及时公布市场数据。公开发布包括房价指数、成交量、供求关系等各类市场数据。这些数据的及时更新和公开透明，有助于购房者了解市场走势和价格变化，为其作出购房决策提供有力的参考依据，同时也有利于市场监管部门及时掌握市场动态，调控市场供求关系，维护市场稳定。

（作者为中国社会科学院财经战略研究院住房大数据项目组组长，中国社会科学院竞争力模拟实验室副主任、研究员）

【注：本文系中国社会科学院实验室孵化专项资助项目“住房大数据动态监测”（项目编号：2024SYFH005）的阶段性成果】

【参考文献】

①贝壳研究院：《居住改善新趋势分析》https：//research. ke.com/130/ArticleDetail？id=548.

②倪鹏飞、倪壮壮、徐海东：《中国房地产发展新模式及构建研究》，《中国房地产金融》，2023年第6期。

③邹琳华：《中长期城镇化趋势与房地产市场新形势——增长空间、制约因素及对策》，《人民论坛》，2023年第20期。

④邹琳华：《我国期房预售制度改革的比较视角》，《银行家》，2019年第9期。

⑤钟庭军、陈正寅：《房地产新发展模式重在构建三大机制》，《上海房地》，2024年第4期。

责编/谢帅 美编/杨玲玲