产业园区类地方政府专项债券市场分析

摘要：产业园区类地方政府专项债券市场的迅速兴起和发展，对加快各地产业园区建设、推进地方城镇化和地方经济发展起到积极作用。本文梳理了该市场的发展背景，从市场发行规模、区域融资状况、项目资金用途等方面总结了市场运行基本情况，进而展望市场发展前景并提出相关建议。

关键词：产业园区 地方政府专项债 基础设施建设 高质量发展

产业园区类地方政府专项债券（以下简称“园区类专项债”）是地方政府发行的项目收益类专项债券，其专项用于当地产业园区及其配套项目建设，由政府性基金收入和项目专项收入偿还，强调项目收支自求平衡。2018年以来，我国园区类专项债市场迅速兴起和发展，对加快各地产业园区建设、推进地方城镇化和地方经济发展起到积极作用。下文将在梳理园区类专项债市场发展背景的基础上，分析其市场运行基本情况，进而展望市场发展前景并提出相关建议。

园区类专项债市场的发展背景

（一）产业园区是国民经济高质量发展的重要载体

产业园区是全国各地推动经济高质量发展的重要载体，承载着产业要素集聚、新型产业培育、新型城镇化建设、经济对外开放等重要使命，具有显著的资源集聚能力和产业规模效益。当前，我国已形成工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区（以下简称“高新区”）、出口加工区、保税区、边境经济合作区等丰富的产业园区类型。

从相关政策来看，2020年，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》发布，明确提出将国家高新区建设成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。2023年，全国178家国家高新区实现生产总值（GDP）18万亿元，约占全国GDP的14%；集聚全国约30%的高新技术企业、40%的专精特新“小巨人”企业、60%的科创板上市企业，凸显了产业园区的引领性和示范性价值。1由此可见，产业园区建设对于推进国民经济稳增长、加快经济高质量发展十分

重要。

（二）地方政府专项债券政策助力产业园区项目融资

产业园区建设通常包含前期的土地平整，以及之后的厂房和办公楼宇、交通设施、电气工程、供水排水设施等各类基础设施建设。作为固定资产投资的重要组成部分，产业园区基建投资不仅发挥着推进城镇化发展和改善城市功能面貌的作用，也是助力扩内需、稳增长的有效途径。

随着全国各地产业园区如雨后春笋般涌现，资金支持成为产业园区发展的关键因素。就债市融资而言，2017年，财政部出台《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，强调“着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种”，并推动2018年以来包括园区类专项债在内的地方政府专项债券细分市场快速兴起和发展。

（三）化债背景下部分省份产业园区项目受到较严管控

近年来，我国地方政府负债率伴随地方债市场扩容明显提升，地方政府债务运行规范力度和隐性负债治理力度随之加大，政府投资项目监管政策收紧。2023年以来，国务院办公厅相继印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》等一揽子化债方案，并制定了针对新建、在建政府投资项目等领域的管控举措。天津、内蒙古、辽宁、吉林等12个重点省份的产业园区、交通、市政等领域新建政府投资项目受到较严

管控。

园区类专项债发行市场运行情况

我国园区类专项债市场于2018年启动发行。笔者从2018年1月—2024年6月我国发行的地方政府专项债券中，选取募集资金支持产业园区建设发展，并且有“园区”“开发区”“产业园”等相关贴标的专项债券，作为园区类专项债市场统计分析样本，共得到486个样本。以下如无特殊标注，样本数据均来自万得（Wind）。

（一）发行规模增速前升后降

图1显示，2018年1月—2024年6月（以下简称“考察期”），园区类专项债发行市场经历了从兴起、快速增长到增速放缓的变化。2020年，园区类专项债发行4228.98亿元，创考察期内最高值。自2023年以来，园区类专项债发行市场降温，2023年、2024年上半年发行额同比分别下降23.75%、90.63%。考察期内，园区类专项债累计发行15955.81亿元。

2024年上半年园区类专项债发行额的大幅削减，可能与产业园区建设面临政策趋紧有关。以政府投资项目受到较严管控的地区为例，2024年上半年，广西园区类专项债发行额同比下降71.47%；云南则未见发行，有效落实了相关

政策。

（二）区域融资状况显著分化

1.发行规模分化

考察期内，共有21个地区发行园区类专项债，涉及东部、中部、西部和东北2等各地。发行额较大的省份为山东（不含青岛）、湖南、广西、福建（不含厦门）、广东（不含深圳）、云南等。其中，山东（不含青岛）在2023年累计发行交通水利及市政产业园区发展专项债券2266.62亿元，显示其对以专项债融资助力产业园区发展和城市建设较为重视。

考察期内，江苏、浙江（不含宁波）、安徽、湖北、内蒙古、辽宁（不含大连）、北京、上海等15个地区和新疆生产建设兵团未发行园区类专项债，其原因可能包括：经济发达省份的产业园区基础设施建设相对成熟饱和，大型成熟产业园区的项目建设资金实力相对雄厚，以及这些地方债发行人申报园区类专项债的意愿相对

偏弱等。

2.资金来源分化

为分析园区类专项债项目资金的来源结构，笔者筛选部分案例进行详细分析，如表1所示。表1中大部分项目建设以自有资金为主，政府专项债资金为辅；少量项目以自有资金为主，金融机构借款、政府专项债资金为辅。总体来说，发行园区类专项债是众多园区及其配套基础设施建设项目资金的重要来源。

此外，统计数据显示，2023年1月—2024年6月，我国债券市场发行了87只7年期以上园区类专项债，发行利率的中位数为3.02%，显著低于同期限信贷利率水平3。这说明园区类专项债能够起到减轻资金成本压力的作用。

（三）资金用途以基础设施建设为主

大量案例显示，园区类专项债募集资金主要支持产业园区及其配套基础设施建设，投资回收期普遍较长，且项目建设运营具有较强的社会公益性，有助于改善当地营商环境，促进社会就业，推动产城融合发展与优化城市形象，促进社会稳定（见表2）。相关案例同时显示，园区类专项债募集资金支持的产业园区项目竞争实力相较头部产业园区而言明显弱一些，申报地方政府专项债券资金支持是加快这些产业园区基础设施建设的有效途径。

（四）园区建设支持力度明显超过产业园区类城投债

国内债券市场支持产业园区建设的产品除了园区类专项债，还有产业园区类城投债（以下简称“园区类城投债”）。但统计数据显示，两者在融资规模、资金用途、偿债渠道、发行期限等方面有所差异（见图2）。

从融资规模来看，考察期内，园区类专项债累计发行额为园区类城投债的1.60倍。其中在2020—2023年，园区类专项债发行规模呈现梯级跃升，园区类城投债发行额相对平稳。2024年上半年，在我国加大地方政府隐性债务化解力度的背景下，园区类城投债、园区类专项债发行规模同比均呈现负增长。

从募集资金用途来看，园区类城投债用途涉及产业园区项目建设、补充项目营运资金、偿还有息债务、针对园区内小微企业发放贷款等。但自2023年以来，园区类城投债用于偿还有息债务的现象显著增多，尤其是在2024年上半年，园区类城投债发行额虽反超园区类专项债，但用途主要为偿还存量债务。而园区类专项债作为新增专项债，历年来募集资金稳定且主要支持园区或配套项目基建。

从偿债渠道和融资成本来看，园区类专项债以项目专项收益和政府性基金来偿还，体现为地方政府信用，融资成本相对较低；园区类城投债由城投企业负责偿还，体现为城投企业信用，融资成本相对较高。考察期内，在公开发行时有主体评级园区类城投债的主体评级分布于AA、AA+、AAA、A-1，在公开发行时有主体评级园区类专项债的主体评级均为AAA。2023年，7只AAA级7年期园区类城投债样本发行利率在3.38%～6.00%，算数平均值为4.21%；13只AAA级7年期园区类专项债发行利率则在2.68%～2.99%，算数平均值为2.82%。

发行期限方面，以发行额作为权重，在考察期内发行的园区类专项债，其发行期限为10年期（含）以上的长期债券发行额占比为94.56%；在考察期内发行的园区类城投债，其长期债券发行额占比仅为0.66%。这反映了园区类专项债募集资金对投资回收期长项目的支持能力明显更强。

园区类专项债信用状况分析

从《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》等政策文件看，省级政府针对自发（针对省本级债务）和代发（针对市级、区县级债务）专项债如期还本付息承担总责。因此，省级政府偿债能力对于防控园区类专项债信用风险至关重要。确保项目收益与融资自求平衡有助于从根本上防范专项债信用风险，也是省级政府压实市、县级政府主体责任的重要表现。

（一）偿债能力分析

截至2024年6月末，山东（不含青岛）、湖南、广西、福建（不含厦门）、广东（不含深圳）等21个省份拥有存续园区类专项债合计485只，全部为AAA级，余额为15941.32亿元。从截至2023年末的政府负债率所反映的偿债能力来看，青岛、福建（不含厦门）、厦门、山东（不含青岛）、陕西等地负债率相对偏低，西部、东北和东部地区个别省份负债率相对偏高。但各地方政府债务余额都控制在债务限额范围内，债务风险仍属可控（见图3）。

（二）项目收支平衡情况

笔者总结众多案例，发现园区类专项债收入来源大致包括厂房租售收入、停车位收入、土地出让收入、广告收入、物业管理收入等类型，收入来源与园区本身项目性质密切相关。从笔者随机抽取的样本来看，专项债存续期所支持项目的净收益对债务本息的覆盖情况有所差异，但均能完全覆盖本息，从而表明项目收支可自求平衡（见表3）。

综合来看，工业园区、科技园区等园区类专项债收入普遍依赖房产租售收入，部分还依赖土地出让收入。旅游类园区、培训基地等特色园区则依赖旅游收入、人才培训收入等特色收入。这些收入均受到政策和市场环境的影响。园区类专项债项目收支平衡重点在于项目收支平衡方案的真正落实，而这需要园区加强运营管理和运营成本控制，以及提升园区招商能力等。总体来看，园区定位特色鲜明且符合高质量发展政策导向，园区业主实力雄厚，以及城市营商环境质量高等因素，对于确保对应专项债项目收支平衡具有积极意义。

园区类专项债发展前景及相关建议

展望未来，我国产业园区有望发展成为推动国民经济高质量发展的重要力量，园区类专项债市场建设需要充分弥补市场化推动产业园区建设的局限，为全国各地高起点、高质量建设产业园区基础设施及其配套设施发挥不可或缺的作用。

（一）统筹防风险与促发展，充分发挥专项债支持产业园区长期高质量发展的作用

在化债一揽子方案推进的背景下，我国产业园区等基础设施建设融资可能面临持续收紧。但从长远来看，作为推进区域经济高质量发展的重要载体，园区类专项债市场有望回暖。建议密切结合宏观环境与形势变化，在防风险与促发展的动态平衡中统筹推进园区类专项债市场建设，充分发挥该市场支持我国政府主导型产业园区持续高质量发展的作用。

为此，建议加强园区类专项债市场准入管理，注重对项目收支平衡方案等关键内容的审核；加强信息披露，引导和约束发行人及债券承销商、信用评级机构、会计师事务所、律师事务所等中介机构提高信息披露质量，增强信息披露的准确性、全面性、完整性与及时性；重视债券发行评级和跟踪评级，关注债券资金使用绩效评价，推进园区类专项债市场穿透式监管。

（二）对以战略性产业集群创新为重心的产业园区加强支持

近年来，我国产业园区建设在总体取得显赫成绩的同时，部分地区也暴露出产业同质化、产业空心化等问题，脱离了产业园区建设的初衷。对于产业园区推进区域经济高质量发展的战略性载体功能，建议各级政府加以重视，并强化其推进新质生产力培育和发展的抓手角色。对以战略性新兴产业集群创新为重心的产业园区项目，尤其是面向新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业领域，且具有高质量发展前景、高水平国际竞争潜力的产业园区建设项目，宜加大支持力度，并将其作为园区类专项债的优先和重点支持对象。

（三）对处于成长期、具有特色优势的政府主导型中小型园区加强支持

大型、成熟产业园区具有较强的自我“造血”能力，融资渠道多元。园区类专项债市场应侧重支持政府主导的中小型产业园区，以及处于成长阶段、具有特色优势的产业园区，引导产业园区摒弃同质化竞争，聚焦绿色化、智慧化，不断提升自主创新能力。地方政府需要做好产业园区基建项目论证与储备，择优申报专项债券，以达到夯实资金基础、降低融资成本的目的。

（四）兼顾公平与效率，促进区域市场均衡发展

鉴于我国区域经济发展的非均衡性、多层次性，未来产业园区建设仍将保持区域性分化特点。对此应充分考虑，合理兼顾债券市场公平与效率，引导地方政府专项债券资源适当向相对落后地区产业园区倾斜，注重精准支持和指导中西部相对欠发达地区储备产业园区项目，积极培育具有差异化竞争优势的产业园区，使其发展壮大，依托产业园区提升科技创新、绿色转型能力，助力乡村振兴。（本文不代表作者所在机构观点）