个人养老金制度的国际经验及启示

伴随经济全球化进程的加速演进，世界上一大批国家进入了老龄化社会。根据联合国发布的预测数据，全球60岁及以上的人口在2050年将达到21亿，这一指标在2000年仅为6亿。人口加速老龄化给各国社会保障体系带来了前所未有的压力，特别是公共养老金支出的持续增长对各国政府财政构成了严峻挑战。在此背景下，各国传统的以政府为主导的第一支柱基本养老保险已难以满足日益增长的养老需求，积极探索发展多元化、多层次的养老保障体系已成为当今世界的大势所趋。

个人养老金制度通常是指个人自愿性质的储蓄与投资计划，旨在通过市场机制为参与者提供长期的、稳定的养老收入，以应对进入老年生活的财务需求。目前，许多发达国家如美国、英国、德国、新西兰等已经建立起较为完善的第三支柱个人养老保险体系，这些国家通过税收优惠、政策支持和法律保障等手段有效促进了个人养老金制度的发展。与此同时，一些新兴市场国家也在积极探索和实践个人养老保障的有效路径。过去几十年，在全球养老金改革的众多解决方案中，第三支柱个人养老金制度作为补充公共养老金的重要途径，受到了许多国家和地区的高度重视。个人养老金制度在全球范围的积极探索和广泛实施，显示出其在应对人口老龄化挑战、提高养老金融服务的市场效率、增强个人和家庭经济安全等方面已发挥出日益重要的作用。

典型国家个人养老金制度的运作模式与经验

纵观全球，许多国家已经建立起较为完善的个人养老金制度，这些制度不仅为老年人提供了稳定的生活来源，而且也促进了资本市场的发展，更提高了社会资金的使用效率。然而，不同国家由于历史背景、经济发展水平、文化传统等因素的不同，个人养老金制度的发展模式亦有所不同，这些国家根据自身的经济发展水平、市场成熟度、社会保障体系等，建立了不同的个人养老金运作模式。本文考察了美国、德国、新西兰等典型国家的个人养老金制度实践案例，发现其在推动个人养老金发展方面各有特色，特别是在制度设计和运作模式等方面的改革创新为全球养老金制度发展提供了经验借鉴。

美国个人退休账户计划（I n d i v i d u a l R e t i r e m e n t Account，IRA）

美国是个人养老金制度发展最为成熟的国家，其个人养老金制度始创于1974年，至今已走过了半个世纪的发展历程，不仅积累了相当可观的资产规模，而且实现了对美国家庭的广泛覆盖。多种账户选择、差异化的税收优惠政策、便捷的账户资金互转及灵活的提取原则等使其养老金制度成为全球各国的典范。

IRA是由美国联邦政府提供税收优惠、个人自愿参与的个人补充养老金计划。自1974年设立以来，账户资金规模显著提升，数据显示，截至2022年底，美国养老金总规模约为34.8万亿美元，其中，IRA资金规模为11.95万亿美元。从覆盖范围看，由最初的仅面向无退休计划人群，扩展到有养老金的人群，实现了对美国家庭的广泛覆盖，2000—2022年美国参加个人退休账户的家庭比例从35.7%增加至41.9%。从类型看，目前已衍生出多种类型，包括“传统IRA （ Traditional IRA，1974）”“SEP IRA （1978）”“SAR-SEP IRA （1986）”“SIMPLE IRA （1997）”和“罗斯IRA （Roth IRA，1997）”。这些账户在税收优惠、资金提取及投资选择方面各有特色，基本可以满足不同人群的退休规划需求。从账户分布情况看，传统IRA账户占主流，其次是罗斯IRA，两者的占比分别为85%和10%。这两种账户在税收模式、缴费金额及资金领取方面有不同的规定（见表1）。

美国个人退休账户的制度设计具有以下特征。

差异化的税收优惠机制。美国的IRA账户采用差异化的税收优惠政策，分别设置了税前和税后两套不同的缴费模式。传统IRA采用的是税前缴费模式，即缴费和投资阶段享受税收递延、在领取阶段征税，也称EET模式。罗斯IRA则采用税后缴费模式，初始投入资金不享受税收优惠，但账户内的投资增长和最终的取款在退休时都是免税的，亦称TEE模式。差异化的税收优惠模式不仅提高了公众参与的积极性，也扩大了个人养老金的覆盖人群。

顺畅的账户互通机制。美国的养老金计划具有便捷顺畅的账户资金转移机制，无论是在IRA各类账户之间还是在代表第二支柱的401（K）与IRA账户之间，资金都能实现顺畅的转移。比如，一个劳动者在离开原企业之后，如果新企业未开展企业年金计划，劳动者可以将原企业账户中的资产转入IRA账户中。据统计，近年来，美国IRA账户中80%的新增资金是来源于401 （K）等企业养老金计划的转存资金。这种不同账户之间的资金可转移性不仅为居民提供了便利，而且可以有效地把不同层次的养老金对接起来，增加了劳动者享受税收优惠的机会。

合格默认投资选择机制。美国于2006年推出合格默认投资选择机制（Qualified Default Investment Alternatives，QDIA），雇主可以免责将雇员的养老金投向选定的产品，即当养老金账户所有者未对投资决策做出选择时，系统会自动默认将资金投入指定的产品。在QDIA没有推出之前，美国的个人养老金计划参与人的资产配置呈两极分化状态，要么把自己的所有资产都投资在股票等权益类工具上；要么配置在货币市场基金、存款等固定收益工具上，QDIA推出后，投资者行为发生了很大改变，极端配置的情况大为减少。实践证明，该制度一方面可以有效规避参与者因缺乏专业知识而导致的投资不当，另一方面也避免了养老金的长期闲置。

灵活的提取机制。传统IRA账户为解决困难人群在特殊情况下的资金需求，规定了养老金账户资金提取的特殊条件。比如，当账户所有者动用全部社会资源仍无法解决医疗费、高等教育学杂费、首套房按揭或房租等支出需求时，可以在59.5岁退休之前动用个人养老金账户的资金，并且只需按常规要求缴纳个税，不用支付10%的税收罚款，但用于首套房购买提取的最大额度不得超过1万美元，否则超过的部分就要加征10%的税金。这些“困难提取”条款的设定，无疑增加了制度的吸引力。

德国李斯特养老金计划

德国是现代社会保障制度的发源地，是世界上第一个正式建立养老保险制度的国家，有着较为成熟的运作模式和发展经验。德国的养老金体系在2004年以前由“三支柱”构成，2004年以后，德国政府对养老体系进行了重新定义，由“三支柱”转变为“三层次”。第一层次为法定养老金和吕库普养老金，第二层次为企业养老金及李斯特养老金，第三层次为个人自愿性储蓄养老保险。其中，最具代表性的是李斯特养老金计划，其作为个人养老金制度的重要组成部分，于2001年正式推出，主要面向广大中低收入群体和多子女家庭。德国李斯特养老金计划的制度设计具有以下特征。

覆盖范围广泛。李斯特养老金的覆盖群体包括法定养老金的参保者及其家庭成员，包括灵活就业人员、领取失业金、低保金、残疾抚恤金的人。自雇者和没有被法定养老金覆盖的雇员不能参与李斯特养老金计划。李斯特养老金的一个比较特别的地方是可以使低收入者和高收入者都能受益，对于低收入者来说，由于李斯特养老金的缴费与收入挂钩，收入越低缴费越低，而财政补贴标准是固定的，因此，低收入者可以享受与高收入者相同的缴费补贴；而对于高收入者来说，他们通过参与李斯特养老金可以享受到税收优惠，从而减轻税收负担。这使得低收入家庭和高收入者均能从中受益。

双重政策激励。在政策激励方面，李斯特计划采取了“税收优惠+补贴”的双重激励模式。在税收优惠方面，李斯特计划实行的是EET的优惠模式，具体规定是参保人的缴纳金额在税前收入4%以内的部分可享受税前扣除，但领取时需纳税。在政府补贴方面，联邦政府针对低收入群体、多子女家庭、青年人等不同群体设置了多种补贴形式，包括基础补贴、子女补贴和特别补贴。其中，基础补贴规定，凡是缴费金额达到上一年总收入的4%，便可得到政府每年154欧元的补贴，如果没有达到规定的缴费金额，补贴将按比例减少。子女补贴是针对家庭中有25岁以下且未参加工作的子女进行的补助，其中子女在2008年以前出生的，补贴金额为每人每年185欧元，2008年以后出生的，补贴金额为每人每年300欧元。另外，为鼓励年轻人加入李斯特计划，政府还设置了特别补贴，条件是新参加工作且年龄不满25岁的参与者，政府给予每人每年200欧元的一次性补贴，具体补贴情况，详见表2。李斯特养老金所采取的直接补贴与税收优惠并重的激励政策极大地提升了德国养老金制度的覆盖率，使不同年龄和不同收入群体、特别是低收入群体更愿意参与个人养老金计划，同时也有效提高了他们的养老保障水平。

渐进式推广策略。李斯特养老金采用渐进式提高缴费比例和补贴水平的办法，2002年制度刚推行时设定

的缴费比例较低，为年收入的1%，2004—2005年政府将最低缴费比例提高至2%，2006—2007年缴费比例又提高到3%，到2008年提高至4%，同时，政府逐步增加财政补贴，以保持制度的吸引力（见表3）。这样的渐进式提高缴费和补贴的方式不仅为参与者提供了适应和调整的时间，还有效促进了持续参与。与此同时，随着缴费比率的提高，相应的财政补贴也有所增加，确保了政策的连续性和有效性。

新西兰私人养老储蓄计划（KiwiSaver）

新西兰具有十分完善的个人养老金管理体系，是世界上个人养老金覆盖率最高的国家。随着人口老龄化的加剧，2007年新西兰政府实施了一项自动加入的养老退休储蓄计划，旨在鼓励新西兰居民进行个人养老储蓄，以使其退休后的生活质量能得到良好的保障。

新西兰的个人养老金计划是新西兰人自愿参加的个人储蓄和投资计划，属于第三支柱的DC型补充养老金制度。制度覆盖对象为新西兰公民及新西兰常住居民，资金来源于个人缴费、雇主缴费及政府补贴三部分。账户资产可在制度参加人退休、购买首套房、移居海外、重疾或陷入经济困难等情况下支付。税收优惠模式为ETE，仅对投资收益部分征税。近十年，新西兰KiwiSaver的参加人数和参与率一直保持稳定增长趋势。据KiwiSaver年度报告显示，2013年参加Kiwi S a v e r的总人数是209.5万人，到2022年已达到316.9万人；其中参加人数占劳动年龄人口的比例2013 年为72.5%，2022年增加到95.8%；总人口参与率也从2013年的47.2%增加到2022年的61.8%（见表4）。

新西兰私人养老储蓄计划的制度设计具有以下特征。

自动加入和自愿退出原则。KiwiSaver计划实行自动加入和自愿退出原则，KiwiSaver计划的加入原则是，所有符合条件的新西兰居民只要参加工作便会自动加入KiwiSaver，不愿加入者可选择在2—8周内自愿退出，如果不选择退出，计划就会自动生效。无业者、自雇者和18岁以下人员则需要通过计划提供商加入，其中未满18岁人员在18岁前有权利选择退出。事实证明，这一机制设计显著提高了KiwiSaver计划的参与率，自动加入机制使KiwiSaver计划的覆盖人数迅速增加。

多层次的缴费机制。KiwiSaver计划设置多个缴费档次和政府补助，参与者可视个人收入情况或个人偏好选择按税前工资收入的3%、4%、6%、8%和10%等不同档次进行分期或一次性缴费，雇主则按照不低于雇员税前工资3%的比例进行配套缴费。当低收入者缴费不足时，可以向政府申请补贴，补贴金额为每年最多不超过个人缴费金额的50%，即一年最多为521.43新元。多种缴费档次和政府补助的设置，使不同收入水平的人都有能力加入。

多元化的资产配置结构。KiwiSaver计划在投资产品选择方面为参与者提供包括现金、股票、债券和不动产等多个领域的投资产品。参与者可以将储蓄资金按个人风险偏好投资于货币型、保守型、平衡型、成长型和激进型等不同类型的基金，每种基金对应着不同的风险和收益，其中保守型基金为默认组合，用户可以根据自己的投资偏好配置投资产品。

弹性化的资金提取方式。在资金提取方面，KiwiSaver规定，当计划参加者达到退休年龄时（前提是缴费年限必须达到5年）便可一次性提取KiwiSaver 账户中的资金。KiwiSaver也设置了针对特殊情况的资金提取原则，包括购买首套住房、遇到重大经济困难、遭遇重大疾病、移民等多种情况，这些例外规定符合参加人的实际生活需求，有助于增加制度的吸引力。

典型国家个人养老金制度对我国的启示

由于我国个人养老金制度起步较晚，在制度设计、政策支持、产品创新、账户管理及投资效率等方面与发达国家都存在较大差距，典型国家个人养老金制度的做法和经验带给我国诸多启示。为推动我国个人养老金制度的进一步完善，有必要在学习借鉴典型国家成熟运作模式和经验做法的基础上，积极探索推动我国个人养老金制度的创新与完善。

优化制度设计，积极探索个人养老金产品创新

我国的个人养老金制度建立较晚，目前尚处于起步探索阶段，从目前的实际情况来看，在制度设计方面还有进一步改进的空间。

在账户种类方面，典型国家个人养老金计划种类丰富，可以满足不同人群的需要。例如，美国的个人退休账户，除了传统IRA和罗斯IRA两个主要类型外，还有三种账户类型可供选择。德国也有李斯特养老金、吕库普养老金和非税优个人建立的个人养老保险。丰富的账户选择使不同人群都能享受个人养老金制度带来的福利。我国目前个人养老金产品则比较单一，未来可以考虑增加个人养老金账户类型，以满足不同群体的需要。

在资金提取方面，典型国家个人养老金制度更为灵活和人性化。例如，美国和新西兰等国家都有“困难提取”的特殊规定，如遭遇重大疾病、重大经济困难或者用于购买首套住房等特殊情况时可提前支取。目前我国的个人养老金取出条件是必须达到法定退休年龄、身故、完全丧失劳动能力或出国定居等条件，不能满足居民遇到重大变故或特殊场景下对资金的应急需求。因此，建议进一步完善我国个人养老金的应急支取机制，当遇到如下特殊情况时允许提前支取：一是当个人或其直系亲属遭遇重大疾病、伤残等特殊情况时，可以提前取出全部或部分养老金。二是灵活就业人员如遭遇失业，可以允许支取部分资金用于维持其基本生活保障，待重新就业后再补回之前取出的金额。三是当个人在面临购买首套住房或偿还债务时，可以从个人养老金账户中领取部分养老金。

完善财税激励措施，建立个人养老金多元化政策组合

从典型国家的发展经验来看，税优政策可以有效推动个人养老金制度的发展，不仅有助于个人进行养老规划，也为国家的经济发展提供了支持。目前我国个人养老金制度实行的是EET税收模式，这一模式虽然有一定的税收优惠，但对于我国2亿多的灵活就业群体来说并没有真正享受到税收递延的好处。因此，需要加大政府财政政策的支持力度，具体可以从以下方面加以完善。

第一，探索采取“EET+TEE”的税收优惠模式。前文提到，美国的IRA采用两种税收优惠模式，以满足不同人群的需要。而我国目前只有EET一种税优模式，这一模式只覆盖到收入相对较高的人群，对广大中低收入群体不具有吸引力。因此，未来可探索采取“EET+TEE”的税制，在保留当前EET制度的同时，增设TEE制度，让中低收入者和高收入者可以根据自身情况自主选择合适的税优模式，以达到不同层级的激励作用。

第二，探索财政补贴机制。德国的李斯特养老金计划通过设置政府补贴来鼓励低收入人群或多子女家庭参与个人养老金计划的经验值得借鉴。根据我国的实际情况，政府可以考虑在税收优惠的基础上，为特定人群提供适度的财政补贴。比如，对那些无法享受到税收优惠的低收入者、无业人员、新就业人群或其他特殊群体，通过适度的财政补贴方式，帮助他们更好地规划养老金，以提高他们的养老保障水平。

打通账户壁垒，完善个人养老金转存机制

典型国家的经验表明，养老金各类账户之间的对接及资金转移机制，可以有效促进劳动力的自由流动，增加参与者享受税收优惠的机会。目前我国第一、二、三支柱都已建立了各自的账户，但不同支柱账户之间缺乏资金流动的通道与对接机制。建议逐步打通账户壁垒，建立账户资金转移、税收优惠、投资管理等方面的对接机制。在账户资金方面，当企业年金、职业年金的参与者在工作发生变动时，可选择将年金账户中的资金转移到个人养老金账户；在税优方面，考虑打通第二支柱与第三支柱个人享受税优的比例或者额度。比如，把个人在本单位没有享受到的税收优惠或额度合并到个人养老金账户中。

丰富完善投资产品，满足个人养老金投资者的投资偏好

用户投资个人养老金的根本目的是保障晚年的生活质量，并希望养老金账户里的资金能够持续增长和稳定升值。但由于每个居民的资金情况、金融素养、投资偏好等存在较大差异，为了避免财富损失，设置多元化的投资产品是非常必要的。新西兰的KiwiSaver计划通过设立不同风险组合的基金类型来满足参保者不同的投资偏好。但目前我国养老金融产品的供给还不够丰富，产品种类较少、设计单一、同质化问题相对严重，不能满足居民日益增长的个性化、多元化投资需求。因此，金融机构应充分挖掘不同群体对养老金融产品的个性化需求，努力开发养老金融创新产品，例如，可以尝试把不同类型的合约产品和中长期信托产品结合起来，以达到风险防范和财富管理的目的。另外，在产品设计过程中，应充分考虑产品的灵活性和可调整性。因为随着个人生命周期的变化和市场环境的变化，投资者可能需要调整他们的养老金方案。因此，养老金产品应具有灵活的投资选项和调整机制，以满足投资者的变化需求。

借鉴典型国家运作经验，探索个人养老金制度的自动加入和默认投资选择机制

一是借鉴新西兰的自动加入机制。新西兰法律规定，所有符合条件的人都会被自动加入KiwiSaver计划，这种准强制性特征确保了大多数员工都能加入该计划，使其制度参加人数显著提高。为提高我国个人养老金的覆盖率，建议考虑将“自动加入”作为参保者加入的默认选项，同时保留“拒绝加入”选项，以此让更多人加入进来，以提升全社会参与个人养老金的比率。二是借鉴典型美国的默认投资选择机制。美国IRA计划的合格默认投资选择机制在简化投资流程、降低投资门槛和提供稳健投资收益方面具有显著优势。这种机制可以帮助个人有效管理和投资养老资金，实现更好的养老保障。由于我国的个人养老金制度还处于初期阶段，既没有像典型国家那样有较为发达的第三方投资顾问行业，又存在账户持有者大部分为非金融专业人士，对投资策略和产品选择的知识有限，也没有时间和精力进行养老金产品的投资研究的问题。因此，建议建立默认投资选择机制，通过建立默认投资产品池，个人可以在开设个人养老金账户时选择适合自己的默认产品。这样既可以帮助个人更好地管理和投资他们的养老资金，也可以减少由于缺乏专业知识而带来的投资风险。

（作者单位：中国社会科学院大学经济学院）

责任编辑：孙爽

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