不首先使用核武器政策与大国担当
2024-08-30 00:00樊吉社
世界知识 2024年16期
7月22日至8月2日，《不扩散核武器条约》第十一次审议大会第二次筹备会在瑞士日内瓦举行，中方提交并发布了与该条约核裁军、核不扩散、和平利用核能三大支柱密切相关的关于互不首先使用核武器倡议、无核安保、核军控、美英澳核潜艇合作等四份工作文件。
这四份工作文件的核心主张是：核武器国家应当切实回应无核武器国家的关切和诉求，采取不首先使用核武器政策，或者宣布互不首先使用核武器，这是落实条约第六条的实际行动；应该支持裁军谈判会议尽早谈判缔结一项关于保证不对无核武器国家和无核武器区使用或威胁使用核武器的国际法律文书；所有国家均应秉持维护全球战略稳定、各国安全不受减损原则，循序渐进推动国际核裁军进程和减少核风险合作；各国应明确反对核不扩散领域的双重标准，反对将地缘政治私利凌驾于国际核不扩散体系之上。《中国关于互不首先使用核武器倡议的工作文件》明确指出，中方鼓励五个核武器国家积极探讨缔结“互不首先使用核武器条约”或就此发表政治声明。中国在破解核安全困境问题上引领风气之先，使得关于不首先使用核武器问题的讨论再度成为国际关注焦点。
核超级大国企图以“核”解千忧
有核国家能否首先使用核武器？核武器可用于应对何种武装攻击？这是人类进入核时代以来各国普遍关注的问题。美国和苏联/俄罗斯这两个核超级大国在有关问题上的表现极具争议。
首先使用核武器是冷战期间美苏两国核战略的基本假设。冷战初期，美国依仗绝对核优势，宣称要用美国选择的方式、在美国选择的地方，以核武器回击美国认定的所谓“侵略战争”。大规模报复战略、以核武器应对常规进攻即是遵循此等逻辑。此后，美苏开启核军备竞赛，致力于制造各种核武器，发展各种运载工具，在多国多地进行部署，其政策非常清晰：为核战争做好一切准备，大打、早打核战争，以“核”解千忧。
美苏确保相互摧毁的核能力抑制了彼此首先使用核武器的冲动。1962年发生的古巴导弹危机曾将美苏引向核战争边缘，此后两国开启了漫长的军备控制和核裁军谈判过程，其目的并非为了放弃首先使用核武器，而是在于避免一场双方都不希望的战争、减少军备竞争的费用和风险，以及缩小战争一旦爆发后的范围、降低对抗的烈度。经过激烈的军备竞赛，美苏均拥有了确保摧毁能力，即使其中任何一方首先使用核武器发起第一次核打击，受攻击的一方生存下的核武器仍足以给对方制造难以承受的损失，可信可靠的确保相互摧毁能力抑制了发动核战争的冲动。
冷战中后期，美国和苏联开始探讨核武器使用问题。1978年联合国大会第一届裁军特别会议期间，美国国务卿万斯代表总统卡特做出了有条件的“消极安全保证”，即，美国不对签署了《不扩散核武器条约》的无核武器国家使用核武器。1982年6月，苏联正式做出了有条件不首先使用核武器的承诺。
冷战结束后，国际形势缓和助推有关核武器使用问题的讨论，但并没有促成核大国的政策调整。俄罗斯在冷战结束后继承了苏联的核武器，但在1993年放弃了不首先使用核武器的承诺。美国军方和政府内部一直有极顽强的力量阻止美国政府做出不首先使用核武器的承诺。还未上任便提出“无核武器世界”理念并为此获得诺贝尔和平奖的奥巴马总统曾试图推动美国做出不首先使用核武器的承诺，但被国防部长卡特、国务卿克里和能源部长莫尼兹劝止。2010年美国《核态势评估》报告用一套非常复杂的语言强化了“消极安全保证”，强调核武器的根本作用是威慑对美国、盟国和伙伴的核攻击，这一表述已是1945年以来美国在核武器使用问题上摆出的“最积极姿态”。特朗普执政后期，美国从原有承诺上倒退，总统本人的涉核轻浮言论更是引发国会议员对核武器使用问题的担忧。此后，国会参众两院的议员们陆续提出立法动议，要求美国政府做出不首先使用核武器的承诺，或者限制总统使用核武器的权力，但立法没有取得任何有意义的进展。
核国家的道德责任、国际法义务和担当
限制核武器在国家安全战略中的作用、约束其使用范围，理应是所有有核国家的道德责任，也是它们的国际法义务、责任和担当。
首先，限制核武器使用是有核国家的道德责任。核武器的毁伤效果在二战终结前夕的广岛和长崎得到了充分展示，而论当量，彼时的两枚核弹与当前各核大国所掌握的具有超强威力的核武器不可同日而语。现代战争条件下，毁伤目标通常只针对特定战争行动的参与者，减少军事行动的附带杀伤则已是国际社会的基本共识。核武器因其威力巨大，难以区分军事目标和民用目标、参战人员与非战斗人员，其在战场或战争中的适用性备受争议，基于国际人道主义法原则和规则，尤其是武装冲突中的区分规则、禁止滥杀滥伤攻击、攻击行动相称性、禁止使用可造成过度伤害或不必要痛苦的武器等规则，限制核武使用是所有有核国家的道德责任。
第二，不对无核国家使用或者威胁使用核武器是有核国家的国际法义务。1968年开放签署、1970年正式生效的《不扩散核武器条约》是有核国家和无核国家之间有关防止核武器扩散、推动核裁军、发展民用核能的“大交易”，其最核心的条款是，无核国家承诺放弃发展核武器，有核国家承诺尽早谈判缔结全面彻底裁军的条约。在实现全面彻底核裁军之前，限制核武器的作用并承诺不对无核国家使用或者威胁使用核武器，这是有核国家的国际法义务。2021年1月生效的《禁止核武器条约》进一步将逐步实现彻底消除核武器转变成有核国家的国际法责任。
第三，限制核武器作用，承诺不首先使用核武器更是有核国家的大国责任。《不扩散核武器条约》定义的有核国家同时也是联合国安理会五大常任理事国，这些国家的政治、经济和军事实力优于绝大多数无核国家，拥有超强实力的有核国家如果仍然保留首先使用核武器的权利，必然动摇无核国家信守防扩散义务的决心，增加爆发核战争的风险，防止核武器扩散、推动核裁军也将丧失说服力。
应对核危险的“中国方案”
2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表演讲指出，国家之间“要守住道德底线和国际规范”，大国更应该“承担大国责任，展现大国担当”。习近平主席在这次讲话中强调的国际关系基本原则同样适用于核问题——如果大国不承担责任、没有担当，又有何资格和权力要求其他国家在核问题上遵守国际规范？
中国坚定奉行自卫防御的核战略，在限制核武器使用、无条件承诺不首先使用核武器承诺方面，不仅承担了道德责任，展现了大国担当，而且勇于履行国际法义务，为其他有核国家树立了典范。1964年成功爆炸第一颗原子弹后，中国立即向全世界庄严宣布，在任何时候、任何情况下，都不首先使用核武器；同时郑重建议召开世界各国首脑会议，讨论全面禁止和彻底销毁核武器，“作为第一步，各国首脑会议应当达成协议，即拥有核武器的国家和很快可能拥有核武器的国家承担义务，保证不使用核武器，不对无核武器国家使用核武器，不对无核武器区使用核武器，彼此也不使用核武器。”此后，中国又郑重承诺无条件不对无核武器国家和无核武器区使用或威胁使用核武器。1994年，中国向其他四个核武器国家提交了“互不首先使用核武器条约”草案。
中国核力量的发展始终保持克制，核政策方面信守承诺，一直呼吁与其他核武器国家在双边或多边基础上承诺互不首先使用核武器，并积极推动解决地区防扩散挑战，为地区乃至全球战略稳定作出了重要贡献。
如今，随着美俄等大国关系从合作转向竞争乃至对抗，持续半个多世纪的美苏/俄双边军控基本宣告终结，东北亚和中东地区防扩散问题陷入僵局，如何应对日益恶化的核局势？各国能否逆转联合国秘书长古特雷斯所断言的“冷战以来使用核武器的最高风险”？《不扩散核武器条约》第十一次审议大会是回应这个问题的最佳舞台。中方提交并发布的四份工作文件着眼于推动条约审议取得进展，切实提高条约的普遍性、权威性和有效性，为破解国际核安全困境提供了“中国方案”“中国路径”，应当能给其他几个核大国的核政策调整带来启发。
（作者为中央党校〈国家行政学院〉国际战略研究院副院长）
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