民营企业获取土地使用权案件办理困境及对策

摘 要：土地使用权关系着民营企业发展的趋势。企业通过“以租代售”方式获取农用地使用权后进行建设，往往会出现毁坏农用地、违法占地等问题。检察机关办理民营企业获取土地使用权涉刑案件时，面临线索发现难、案件定性难、违法建筑拆除难等困境，应运用大数据拓宽监督线索来源渠道，多方协作联动厘清案件定性，一体履职做实检察护企，推动社会治理，确保案件高质效办理，助力优化民营经济发展环境。

关键词：民营企业 土地使用权 立案监督 检察护企

土地使用权是民营企业赖以生存和发展的基础。企业及企业经营者未经土地管理部门审批擅自将农用地改为建设用地而被行政处罚或刑事处罚，成为制约民营企业发展不容忽视的问题。2023年10月最高检印发《关于全面履行检察职能推动民营经济发展壮大的意见》为检察机关依法服务民营经济发展壮大提供了司法保障。本文以河南省安阳市北关区人民检察院（以下简称“北关区院”）办理的“Z公司申请立案监督案”［1］为例，探讨检察机关办理民营企业获取土地使用权涉刑案件的实践困境，围绕该案办理过程中的重点问题提出针对性的对策建议，以期为相关案件办理提供有益参考。

一、基本案情及办理过程

河南省安阳市Z公司是安阳市北关区政府招商引资项目。2015年7月，Z公司负责人王某某与安阳市北关区某村委会及部分村民签订协议，租用该村一般耕地17.749亩用于物流园建设，但未申请办理农用地转用审批手续就修建简易房屋、硬化道路。2021年4月，安阳市北关区自然资源局（以下简称“区自然资源局”）接到群众举报王某某非法占用土地建设物流园的线索后，进行核查。同年5月，王某某向该局提交变更土地性质申请，并缴纳土地性质变更使用费376万元。同年9月，区自然资源局对王某某未经批准非法占用土地立案调查，并向安阳市自然资源和规划局申请对非法占用耕地造成耕地种植条件破坏程度进行鉴定。鉴定结论显示，涉案土地7.056亩属严重破坏、4.114亩属一般破坏、6.579亩未破坏，已达到刑事立案标准。同年12月，区自然资源局将王某某涉嫌非法占用农用地一案移送公安机关。公安机关于2022年1月立案侦查。2023年1月，该公司向北关区院申请监督公安机关撤销案件。

北关区院认为，该案涉及民营企业经营发展之本，处理结果直接关系到企业发展运营，需慎重对待。北关区院控告申诉检察部门、刑事检察部门一体履职，调取公安机关侦查卷宗，询问当事人，收集核实相关证据，组织自然资源部门、公安机关对土地性质、刑事立案标准等进行会商，并召开听证会就本案是否构成犯罪进行公开听证。

北关区院经审查认为，涉案土地性质为一般耕地，其中7.056亩遭到严重破坏，未达到《刑法》第342条、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定的“造成基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏”的刑事立案标准，公安机关不应当立案，并于2023年1月向公安机关发出《要求说明立案理由通知书》。公安机关作出撤案决定。同时，北关区院就民营企业涉嫌违法违规占用土地情况形成调研报告，向当地党委进行汇报。

二、检察机关办理“Z公司申请立案监督案”的经验做法

（一）建立多方协力机制，重点审查入罪要素

检察机关办理民营企业获取土地使用权涉刑案件应构建多方协作聚力机制，重点审查土地性质、毁坏面积等入罪要素。一是联合公安机关、自然资源部门形成会商工作机制。通过协商进一步规范、细化土地毁坏程度鉴定内容，确定土地毁坏程度鉴定机构，重点分析涉案土地性质、毁坏面积、入罪标准认定等问题。二是建立控告申诉检察部门、刑事检察部门一体履职机制。涉案Z公司被公安机关立案调查后，经营停滞，损失严重，多方反映未果。北关区检察院受理当日，刑事检察部门调取公安机关侦查卷宗；控告申诉检察部门围绕Z公司诉求，重点核查关键证据《土地破坏程度鉴定报告》。按照《安阳市自然资源和规划局关于进一步规范耕地破坏程度鉴定工作的意见》规定，应由安阳市自然资源和规划局审核并出具认定《耕地破坏程度鉴定结论书》。北关区院发现涉案报告是由第三方鉴定技术单位出具认定，形式上存在瑕疵。控告申诉检察部门、刑事检察部门一体履职，组织公安机关、自然资源部门召开三方会议，进一步明确涉案土地性质为一般耕地，造成7.056亩种植条件严重破坏、4.114亩一般破坏的情况。

（二）强化公开听证机制，深入开展以案释法

检察机关在办案过程中，应常态化适用公开听证机制，结合具体案件情况，对案件事实认定、证据标准、法律适用进行分析，以公开促公正。同时检察人员通过现场以案释法、以案普法的形式，对涉案企业相关人员进行法治教育，助力企业合法有序经营，保障企业留得住、经营好。本案中，北关区院组织自然资源部门、公安机关办案人员及企业代表、律师等围绕该公司非法占用土地是否构成犯罪这一争议焦点就土地性质、毁坏面积及程度等问题召开听证会。听证员评议认为，该公司占地行为未达刑事犯罪入罪标准，属行政违法，不构成犯罪。结合听证意见，检察机关监督公安机关作出撤案决定，最大程度降低立案侦查给该公司生产经营造成的影响，依法保护民营企业的合法权益。

（三）依托府检联动机制，着力推动诉源治理

对于在监督中发现的问题，检察机关应通过调查研究，查找原因、研究对策，积极向党委报告，向行政主管部门通报，以“府检联动”方式，推动行政主管部门提升依法履职、规范执法的能力，防止将行政违法作为刑事案件移送司法机关，给企业正常经营带来不利影响。本案中，北关区院结合办案过程中发现民营企业基于发展需求违规占用土地的情况，组织专人开展“解剖麻雀”式的调查研究，全面排查民营企业涉嫌违法违规占用土地情况；依托“府检联动”机制，向区委、区人大常委会报告调研情况，并提出规范农用地转用程序，强化经营主体法律意识等解决路径，推动全区开展违规占用土地集中整治活动。

三、办理民营企业获取土地使用权涉刑案件的实践困境

（一）行政管理滞后，刑事侦查周期长，立案监督线索发现难

企业违法占地圈建的初始阶段，土地行政管理部门很难及时发现并制止，待发现时企业建设、采挖等工程已进行大半或完成。土地行政管理部门依据《土地管理法》，结合企业非法占地情况，对行为人进行行政处罚，对于构成犯罪的移送公安机关进入刑事诉讼程序。从行政违法查处到进入刑事诉讼阶段时间跨度久，证据灭失，侦查取证周期长，在此期间，检察机关依据现有措施发现立案监督线索难。本案从2021年行政机关接群众举报后发现Z公司自2015年7月开始非法占地行为，同年12月移送公安机关，次年1月立案侦查，至2023年1月Z公司向北关区院申请立案监督时尚未侦查终结，从违法占地到监督撤案历时近8年时间，部分租地协议等书证灭失，个别证人离世无法提取证言。

（二）政府为招商引资，承诺办理用地审批，案件定性处置难

改革开放以来，地方政府为了加快本地区经济发展，通过税收优惠、基础设施配套和公共服务等举措进行全面招商引资。招商引资中，政府会以出让土地、税收优惠的政策吸引企业在当地落户。用地审批成为企业落户当地的首要考量问题。当前地方政府农地转用策略有积极策略和保守策略两种：积极策略是指当地政府统一征收农村土地转为国有土地，作为储备土地出让给企业；保守策略是指政府让企业与农民达成用地补偿协议，并对企业项目用地中违反管制政策的“未批先建”行为等进行弹性执法。［2］“未批先建”的行为存在后期农用地转用手续无法获批的情况。本案Z公司就属于第二种情况，当经营者王某某被追究法律责任时，就辩称此行为是因为前期政府承诺出让土地所致，不应对其进行处罚。此种情形下，企业经营者行为是否构成犯罪存在争议。

（三）次生纠纷解决不力，“裁执分离”规定不健全，违法建筑拆除难

根据《土地管理法》第75条规定，土地行政管理部门采取的行政处罚措施有责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状、罚款等。在行政处罚具体执行过程中，缴纳罚款比较容易落实，执行难点在于责令退还非法占用的土地、限期拆除违法建筑、恢复土地原状。本案中Z公司在用地前已将租赁费等费用一次性付清，收取费用的村民拒绝将租赁费退还给企业，且企业新建建筑物投资大，在公司经济效益无法回收，次生经济纠纷无法解决。

现行法律框架下，土地行政管理部门对限期拆除没有强制执行权。根据《土地管理法》第83条规定，土地行政管理部门只能申请人民法院强制执行，属于非诉行政执行。长期以来，我国对于行政非诉执行实行“裁执合一”制度，即法院作出准予执行裁定后，由法院负责执行。2012年最高法发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，首次规定了“裁执分离”制度，即法院作出准予执行裁定后，由政府组织实施。近年来，各地法院对扩大“裁执分离”模式进行实践探索，很多地区已将“裁执分离”模式适用于非法占用土地案件，法院作出裁定后，移交给属地政府执行。但目前此类案件“裁执分离”没有法律层面的规定，各地实践探索过程中，对于政府如何执行法院裁定内容、执行的程序和期限等，缺乏细化的规定，执行难的问题仍然存在。最终往往致使行政处罚成为一纸空文，甚至刑事诉讼已经终结，违法建筑还依然未拆除。

四、办理民营企业获取土地使用权涉刑案件的对策建议

（一）构建大数据平台，行刑衔接关口前移，拓宽线索来源渠道

检察机关应落实数字检察赋能法律监督，建立联合执法、及时会商工作机制，加强刑事积案清理，强化行政执法信息汇集、传递和处置，以数据信息为线索发现提质增效。一是构建大数据模型，监督清理积案。通过个案归纳类案特征，构建清理积案大数据监督模型，对公安机关在办民营企业获取土地使用权涉刑案件进行排查，批量发现久侦不决等问题，拓宽线索来源渠道。二是督促行政部门完善巡查措施，实现实时监管。构建可视化监管平台和实时职能监管系统，通过现代技术手段，实时查看、汇总土地现状，设置信息预警，定期分析土地动态，及时发现企业违法圈占农用地行为。三是深化行刑衔接机制，监督关口前移。建立行政执法与刑事司法土地执法信息共享、线索移送、联席会议、联合督导等工作机制，行政部门在巡查中发现违法占地行为可能涉嫌犯罪的，立即通报公安机关并抄送检察机关，三方就刑事立案追诉标准、证据固定、土地毁坏程度鉴定等进行沟通会商，推动企业非法占地行为发现在早、处置在前、解决在小。

（二）多方协作助力，解决案件定性难

对于涉及定性的专业疑难问题应靶向施策，加强检察监督的外力支撑和智力支持，从案件办理到社会治理多维度、深层次提高检察监督精准性。一是建立人大协作机制，形成监督合力。要注重对招商引资衍生非法占地行为进行调研分析，充分发挥检察建议作用，参与区域社会治理，同时积极争取人大支持，建立人大代表建议与检察建议衔接转化工作办法，检察机关制发检察建议向同级人大报告，人大通过听取报告、调研等方式督促有关机关落实检察建议，凝聚人大监督与检察监督工作合力，推动政府部门依法高效办理新增农用地转建设用地审批，提供更便捷的土地使用权问题解决机制。2023年9月，安阳市北关区人大常委会审议通过《关于加强和规范检察建议工作的决定》，为全面提升检察建议工作质效、支持配合检察建议刚性落实提供了支持和有力保障。二是搭建检校合作平台，提升履职能力。检察履职过程中，要注重借助“外脑智库”提升“检察内核”。北关区院发挥与西南政法大学共建合作、“教授工作站”驻院优势，以视频连线形式常态化开展疑难案件研讨，促进检察实务与法学教育良性互动，助力提升案件办理水平。三是主动请示汇报，统一标准适用。办案过程中，对于案件定性等疑难问题，应积极向上级院请示汇报，争取有针对性的业务指导，为疑难复杂案件把脉，统一法律适用标准，对于民营企业因政府承诺办理手续而占地建设，确无法认定为犯罪行为的，依法作不起诉处理。

（三）完善制度建设，提升监督质效

“高质效办好每一个案件”是新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，高质效的保障是监督，要根据最高检“刑事诉讼制约监督体系要进一步强化”的要求，着力抓好提升监督刚性和韧性工作［3］，坚持一体履职，注重监督实效，对于可依据“占多少、垦多少”原则获取土地使用权的，督促土地行政管理部门依法办理，对于确无法获取土地使用权的，建立刑事、行政、公益诉讼一体履职机制，由行政检察部门依法监督行政处罚、行政非诉执行案件的合法性，公益诉讼检察部门依法监督属地政府在拆除违法建筑、恢复原状、复垦复耕工作中是否履职到位，解决行政处罚和非诉执行案件执行不力等长期存在的问题，提升自然资源法治保护质效，保护民营企业合法权益的同时，守护十八亿亩耕地红线。