完善法制保障 依法加强监管 让预制菜成为人民群众的“放心菜”“健康菜”

预制菜又摊上事了！2023年“预制菜进校园”的争论尚未平息，2024年央视“315晚会”又曝光了安徽省阜阳市几家预制菜龙头企业使用“糟心肉”生产加工制作梅菜扣肉的全过程，顷刻间激起大众对预制菜食品安全的热议，再次将预制菜推上了风口浪尖。预制菜到底是什么？预制菜怎么了？预制菜食品安全该如何保障？本文简要回顾预制菜发展概况，浅析了我国预制菜面临的发展困局，并提出相应建议，以期为预制菜产业的高质量发展提供有益帮助，让预制菜真正成为人民群众的“放心菜”和“健康菜”。

1.我国预制菜发展概况

为提高烹饪效率、节省时间和精力，美国食品工程师约瑟夫·弗雷泽（Joseph Fraser）在20世纪初首次提出预制菜概念。20世纪60年代，预制菜正式起源于美国，20世纪80年代，在日本、欧洲等国家和地区兴起；直到20世纪90年代，我国才开始出现预制菜的雏形——净菜配送。21世纪，我国快速发展的食品工业为日后预制菜的发展奠定了基础。2020年后，预制菜在我国迅速爆火，成为各路资本奋力争抢的市场“宠儿”。相关数据表明，近年来我国预制菜产业“快速发育”，产业规模逐步扩大。2017年，我国预制菜市场市场规模约1000亿左右，2020年扩大至2600亿，2021年约为3000亿。2023年，我国预制菜市场规模已达到5400亿元，2026年或将破万亿元，年复合增长可达20%，未来发展空间巨大。

预制菜一头连接田间地头，一头连接市场餐桌，从种植到加工再到运输和销售，能够有效带动第一、第二、第三产业的融合发展，产业前景十分光明。2023年的中央一号文件公布后，市场热情被进一步激发，许多省份和地市迅速行动起来，围绕“培育发展预制菜产业”，制定出台了大量支持政策和措施，一时间让预制菜风光无限。从全国情况看，山东省和广东省的预制菜产业企业数量相对较多，行业竞争相对激烈。工信部下属的赛迪顾问消费经济研究中心依据经济实力、科技创新、绿色低碳、数字化助力、发展环境5个一级指标，17个二级指标，评选发布了“2023十大预制菜产业基地”，山东省诸城市、兰陵县、寿光市、莱阳市四个县市入围。山东省潍坊市作为全国重要的蔬果之乡，通过深耕预制菜产业发展，迅速将产地优势有效转化为产业优势，其市委、市政府更是提出打造“中华预制菜产业第一城”的口号。

2.我国预制菜面临的困局

2.1 预制菜概念模糊、认知不统一

到底什么是预制菜？从政府层面上看，过去很长一段时间里，虽然许多部门在众多政策文件中提及预制菜，但一直没有为其给出一个明确统一的定义。例如：财政部、国家税务总局在2011年5月印发的《关于享受企业所得税优惠的农产品初加工有关范围的补充通知》中提到“预制菜企业涉及农产品初加工行业，该行业可享受企业所得税优惠政策”；农业部、自然资源部、国家发改委2021年1月联合印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》提出“支持拓展集体建设用地使用途径、盘活农村存量建设用地发展预制菜加工”；2023年7月，国务院办公厅转发国家发改委《关于恢复和扩大消费措施的通知》提出“挖掘预制菜市场潜力，加快推进预制菜基地建设……”。这一点在后期各省密集出台的支持预制菜产业的有关文件中也能得到印证。例如，2022年3月，广东省政府办公厅印发的《加快推进广东预制菜产业高质量发展十条措施》将预制菜定义为“将各种食材配以辅料，加工制作为成品或半成品，经简易处理即可食用的便捷风味菜品”；2022年10月，河南省政府办公厅印发的《河南省加快预制菜产业发展行动方案（2022-2025年）》明确“重点发展以农产品、畜禽产品、水产品等为主要原料，通过工业化、标准化生产，经预加工、预烹调、预包装的成品或半成品预制食品及相关制备和配套产业”；2022年11月，山东省政府办公厅印发的《关于推进全省预制菜产业高质量发展的意见》指出“预制菜是以农作物、畜禽、水产品等为原料，配以各种辅料，采用现代化标准集中生产，经预加工的成品或者半成品，包括即食、即热、即烹、即配等食品”。通过以上举例不难看出，“预制菜”概念在我国政府层面出台的文件中使用已久，但一直没有明确统一的定义。作为消费者的普通大众对预制菜的概念更是模棱两可，除帮助“厨房小白”获得秒变星级大厨的参与感、成就感外，更多人仅仅是把预制菜当成了方便、快捷食品的代名词。

预制菜在美国、日本发展已久，就像美国以满足快餐需求而大力发展标准化食材、日本长期做优、做强冷冻食品一样，预制菜产业早已刻上国家饮食文化的印记。我国虽然延用了预制菜的概念，但预制菜产业起步较晚，各类市场主体还没有形成统一的共识，未对发展适合中国国情、体现中国特色饮食文化的预制菜产业内涵进行深度思考，对预制菜的理解还停留在“快餐”“速食”“方便”的层面。面对爆火的预制菜产业，逐利的本性让许多原本不从事食品加工业的企业纷纷转型“入局”，来“蹭一波热度”。如果不能及时厘清概念、统一认识、加强监管，它们便会利用网上流量迅速抢占市场，在资本的加持下不断野蛮无序发展，出现“劣币驱逐良币”的现象，给预制菜产业带来更多不稳定因素。

2.2 预制菜产业法治化存在一定滞后性

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”早已成了国人耳熟能详的话语。党的十八大后，法治中国建设步伐更加坚定有力，中国特色社会主义法治体系不断完善，法治中国步入新时代。法律属于上层建筑范畴，由经济基础决定，并为经济基础服务。但是，法律的制定需要一个漫长的过程，难免会产生一定的“滞后性”，特别是在面对新兴领域、新兴产业、新兴社会问题时，这种滞后性更加凸显。以预制菜产业为例，虽然各级各部门出台了大量规范性文件给予支持引导，但是面对新兴产业带来的一系列新的问题，如果不能加快法治化脚步，面对“法无禁止即可为”的市场主体，就无法发挥法治在引导、推动、规范、保障新兴产业发展中的重要作用。同时，对“法无授权不可为”的公权力来说，在面对新兴产业蓬勃发展带来的大量未知风险与法律问题时，存在着“无法可依”或是法律滞后的困局，不利于依法行政、依法监管。因此，加快新兴产业法治化脚步十分重要。

立法本身就是一件极其严肃的事，这种“滞后性”正是源自对法律严肃性、权威性的保障，高质量的立法难免会程序繁复、耗时冗长。《中华人民共和国立法法》明确规定了我国法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的立法权限、立法程序、修改和废止等，同时规定国务院部门规章和地方政府规章的制定修改废止也要参照执行。从客观上讲，面对任何一个新事物，我们都要经历实践、认识、再实践、再认识的过程，只有经历这样的往复循环，才能使认识更深、更到位，才能从感性认识上升到理性认识。在预制菜产业的发展进程中，面对其主体复杂、环节多、链条长的产业特性，各级各部门必须要做到未雨绸缪，充分认识到事物的两面性，既要抓住预制菜产业当下积极有利的一面，又要应对新兴产业可能带来的未知的风险和挑战，提高产业法治化水平，充分发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。

2.3 加强全链条安全监管

随着经济社会发展和农业技术的进步，我国国民食物消费结构已经悄然发生变化，饮食要求早已从过去“吃得饱”“吃得好”转变为现如今的“吃得安全”“吃得健康”。曾经出现的苏丹红工业添加剂、三聚氰胺奶粉、瘦肉精、地沟油、敌敌畏火腿、毒黄花菜等重大食品安全事件成为一代国人心中挥之不去的阴影，这也促使党和政府下大力气整治食品安全。尤其是党的十八大后，党和政府坚持把食品安全工作摆在更加突出的位置，不断完善食品安全各项政策法规，创新监管机制、强化监管手段，严防严管严控食品安全风险，逐步建立起从“农田到餐桌”的全过程食品安全监管制度，使食品安全风险治理取得明显成效。关于食品安全，习近平总书记指出：“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。”同时，“糟心肉”事件清楚地告诉我们，抓好食品安全要一以贯之、一如既往、一抓到底，在全链条监管上决不能有任何一丝麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理、松劲心态，解决食品安全问题不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须从法律完善、监管强化、行业自律、社会监督等多方面着手。

预制菜产业环节多、链条长，无论源头种植、生产加工、仓储物流、冷藏保鲜等哪个环节出现问题，都可能埋下不可预知的隐患。产业监管立法滞后、标准体系不健全是出现食品安全隐患的根本原因，预制菜企业准入门槛低、食品生产加工企业鱼龙混杂是客观原因，而各级职能监管部门“各扫门前雪”的监管方式、缺乏全产业全链条监管手段是重要原因。无论是对产业前端原材料种植、初加工的监管，还是对产业末端生产、销售、流通等环节的监管，各地监管部门的监管手段有待丰富，部分监管部门还停留过去被动的事后监管层面，没有形成监管合力，没有很好地把事前、事中、事后监管串联起来，还没有形成全方位、全链条的监管。加之存在监管对象情况不一、监管职权边界不清晰等问题，很容易出现执法主体不明确、执法困难和乱执法等问题。

3.有关建议

3.1 健全法制 依法保障预制菜产业高质量发展

法律是治国之重器，“有法可依”是法治中国建设的前提。当前，预制菜暴露出的原材料品质不佳、生产企业鱼龙混杂、商品质量参差不齐等问题给产业发展带来了巨大风险和挑战，长期以往势必会引发严重的食品安全问题。因此，构建并完善满足当前和未来预制菜产业发展需要的法律法规体系迫在眉睫。国家层面上，全国人大常委会应根据现实需要适时修订完善《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国渔业法》等相关法律条款，国务院和各部委应根据法律修订情况及时完善相应的行政法规和部委规章；地方层面上，各级人大要按照《中华人民共和国立法法》精神，针对预制菜这一新兴产业特性，加快地方层面预制菜产业法治化步伐，广泛征集意见，科学论证评估，加快前期调研论证，力争早日将预制菜产业纳入“法”的层面加以保护，为产业发展创造良好法治环境和市场环境。各级政府更要直面产业发展过程中已经出现或可能出现的问题，及时制订出台相应规范性文件，要尝试建立“黑名单”制度，依法依规对不履行食品安全生产义务的企业和个人进行“从业禁止”的处罚，共同推进预制菜产业的法治化进程。

3.2 创新监管 捍卫人民群众“舌尖上的安全”

民以食为天、食以安为先，食品安全是一道不可逾越的底线。六部委通知把加强预制菜食品安全监管视为重要内容，要求预制菜生产经营企业按照《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》的要求落实主体责任，各地市场监管部门加强生产许可管理，加大对预制菜生产经营企业进货查验、生产过程控制、贮藏运输等环节的监督检查力度。预制菜与逐渐融入人们的生活，捍卫人民群众“舌尖上的安全”就要全流程补好食品安全漏洞。要利用好大数据、区块链等数字技术，加快预制菜产业数字化升级。各级政府要逐步搭建起互联互通的预制菜全产业链数字化平台，建立预制菜产品全链条溯源系统，利用数字技术实现产业全流程、全环节、全系统的数字化，对原料农产品生产标准、生产技术、品质把控，到加工环节与冷藏运输，再到市场销售、库存管理、核算结算等进行数字化管理，落实预制菜“从产地到餐桌”全程监管，让预制菜真正变成老百姓的“放心菜”。

结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治。为保障食品安全，各级党委和政府在习近平法治思想指导下，坚持问题导向、底线思维，始终把加强食品安全管理作为一项重大政治任务来抓，突出严字当头，逐步完善食品安全法律法规体系。虽然预制菜产业发展呈现可喜态势，但不能忽视其发展过快带来的隐患，尤其是在当前法治中国建设的大背景下，面对一个新兴产业，各级各部门既要大力研究怎样扶持培育，更要用冷静的态度去审视、预判、分析产业发展的过程，及时纠正发展过程中出现的偏差，以确保兼顾发展的质量与效益。“糟心肉”事件再一次警醒我们，食品安全任重而道远，只有不断完善法制保障，依法加强监管，才能让预制菜成为人民群众的“放心菜”“健康菜”！