艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考（三）

攻坚阶段的国有企业改革（续）

三年改革脱困工作的组织和相关政策

在三年改革脱困工作中，根据部门的职责和国务院的要求，作为第一线的工作机构，国家经贸委负责国有企业三年改革脱困的组织实施工作。

党的十五届一中全会提出的国有企业改革和脱困目标是：“从1998年起，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。”国家经贸委需要把中央的要求形成一套具体的、可以操作的工作方案。

第一，目标设定。“初步建立起现代企业制度”的目标，基本延续了现代企业制度试点时的提法。需要摆脱困境的国有大中型亏损企业具体目标，在国家经贸委内部的争论就很大。有一种激进意见提出，要使国有大中型企业的亏损面下降到20%，上报国务院后没有得到答复；另一种意见认为，当时国有大中型企业亏损面是39.1%，其他所有制大中型企业约为30%，要把国有大中型企业的亏损面压到比其他所有制企业还低是做不到的，目标设定要留有余地。

在吴邦国副总理的主持下，明确了国有企业脱困的具体目标。

第二是建立工作的组织体系。为加强对企业脱困工作的组织领导，国家经贸委专门成立了一个临时机构——国有企业脱困工作办公室。随之，各省市也相应成立了由省市主要领导为组长的国有企业脱困工作领导小组，在省市经贸委设立专门的工作机构，形成了一套自上而下完整的工作体系。

第三是建立相关的工作制度。为把脱困工作落到实处，企业脱困工作办公室制定了几项基本的工作制度在全国推行。

一是脱困工作的指导责任制度。在与地方政府、各行业管理部门和企业协商的基础上，根据企业的隶属关系，为每一户重点脱困企业明确了一个政府部门作为指导单位。地方企业由地方政府负责指导、中央企业由行业主管部门负责指导；负责指导的政府部门要帮助企业制定脱困方案，落实脱困措施。建立这项制度的主要目的是弥补国有资产出资人不到位的制度缺口，用行政的办法强化对亏损企业的督导，同时压实政府的责任。

二是脱困工作联席会议制度。国有企业脱困涉及多方面的政策和许多政府部门，必须通过协调形成政策合力。从国家经贸委到各省市都建立了企业脱困工作联席会议制度，经贸委、财政、银行、劳动、组织、人事、税务等部门参加，定期通报情况、分析问题，研究和完善相关政策。

三是脱困工作跟踪监测和定期通报制度。为实现三年脱困目标，各省市和各行业主管部门都编制了三年脱困规划，并逐级分解责任。国家经贸委和国家统计局对6599户国有大中型亏损企业的脱困进度和国有及国有控股大中型新增亏损企业的动态变化进行跟踪。国家经贸委按月将情况分析汇总报送国务院，同时向各省市通报。通过跟踪监测和定期通报制度掌握脱困工作的进展情况，增强了各级政府和企业的责任和压力。

这套工作系统的建立，把中央对国有企业改革脱困的原则性要求转化成为一套目标明确、边界清晰、责任到位、进度可测的工作机制，保证了企业改革脱困工作有序推进。

为支持国有企业三年改革脱困工作，国务院制定并实施了积极的财政政策和稳健的货币政策，创造出相对宽松的宏观经济环境。1998—2000年，中央政府发行了3600亿元的长期建设国债，主要用于扩大基础设施投资以扩大内需；中央银行在这期间连续降息，降低了企业的融资成本，分流了部分储蓄资金进入消费，拉动了消费市场。1998年，国家开始严打走私、整顿市场秩序，一些受走私货冲击的商品价格逐步回升，使国内相关行业和企业的生产经营环境得到改善。以上宏观经济政策从不同的角度支持了国有企业的改革脱困工作。

与国有企业改革脱困工作直接相关的国家政策大致可分为：专项政策和普适性政策。专项政策主要是中央政府出台的债转股、技改贴息、减员增效、纺织压锭、企业下放等，是针对特定困难行业和特定类型企业的政策。

纺织压锭

国有企业改革脱困首先从连续6年全行业亏损的国有纺织行业展开。1998年2月，国务院发布了《国务院关于纺织行业深化改革调整结构解困扭亏工作有关问题的通知》。文件提出的主要目标是：从1998年起，用三年左右时间压缩淘汰落后棉纺锭1000万锭，分流安置下岗职工120万人，到2000年实现全行业扭亏为盈。

1998年初，上海纺织工业敲响了“全国压锭第一锤”。到1999年底，全国纺织行业累计压锭906万锭，分流安置职工116万人，从净亏损转为盈利9.5亿元，提前一年实现了行业脱困的目标。到2000年底，国有纺织行业实现利润达到了67亿元，以纺织行业为突破口的战役取得了成功。

当时各方面对国有纺织行业面临的问题认识上还不十分清晰。普遍的意见是，国有纺织行业之所以陷入困境，主要是因为重复建设、产能过剩；脱困政策中提出“坚决控制新增棉纺生产能力”的要求，包括对纺织机械的生产和销售进行控制。

这样的措施不能解决实质问题。国有纺织企业更深层次的困境，在于乡镇、民营纺织企业的发展对城市同类企业造成成本挤压。纺织行业是典型的劳动密集型产业，人工成本占总成本的比重很高。与农村企业相比，城市中的国有纺织企业用工成本太高、各类负担过重，在生产成本和产品价格上完全没有竞争力，虽然压锭政策可以在短期内缓解一些压力，但比较劣势几乎无法改变。

因此，那些曾经压了锭、减了员的城市国有纺织企业，日后都通过政策性破产的途径退出了市场。但国有纺织企业的全面退出是从纺织压锭这个突破口开始的。

行业性的企业下放

为解决一些困难行业中的国有亏损企业问题，从1998年开始，国家对一些行业的管理体制进行了调整。1998年7月，国务院下发了《关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知》，将原煤炭工业部直接管理的94户国有重点煤矿下放地方管理。2000年国务院又下发了《关于调整中央所属有色金属企事业单位管理体制有关问题的通知》，将大部分中央有色金属企业下放地方管理。

当时受亚洲金融危机的影响，大宗产品的市场价格持续下跌，国有煤炭和有色行业都处于全行业亏损的状态。

这两个行业中都有一些规模很大的国有企业，职工人数很多，1998年，国有重点煤矿在职职工总数达到了320多万人。而且，这两个行业中都有一些资源已经枯竭的矿山企业，都是独立工矿区，不但职工人数多，而且办社会职能齐全，包括学校、医院、公安、消防、供水、供暖、物业管理等机构，每年企业都要给予这些机构大量补贴维持运转。处置这类资源枯竭型矿山企业的难度非常大，经常发生一些重大群体性事件。

把困难的中央企业下放给地方管理，多少有一些压包袱的嫌疑，但也是合理的无奈之举。在处置地方困难企业方面，中央政府、中央企业都没有足够的能力和手段。下岗职工要由地方负责安置，办社会机构要由地方接收，地方政府在这些方面处理起来更接地气、更有办法。

当然，企业下放时中央政府给了地方相应的政策支持和政策优惠。

债转股

债转股被称为是国有企业三年改革脱困的“杀手锏”政策之一。资产负债率过高是国有企业普遍存在的问题，其中部分原因是当年执行“拨改贷”政策造成的。从1981年开始，国家基本建设投资由财政拨款转为银行贷款，很多基本建设项目建成投产后成为几乎没有国家资本金的国有企业。

例如，湖北荆襄化工集团是国家重点基本建设项目，由于全部靠银行贷款建设，建成后账面的所有者权益已是负值。加上建设期间汇率、利率变化和建设工期延长等因素造成资产大幅度减值，建成后资产负债率已达223%，企业无法正常运转，一万多名职工的生活非常困难，并不断出现不稳定事件。

1998年底召开的中央经济工作会议决定，组建四家金融资产管理公司，依法处置四大国有商业银行原有的不良贷款；并作为投资主体，对一些具备条件的贷款企业进行债转股，以优化国有企业的资产负债结构。

债转股的操作具有潜在的道德风险，必须进行严格控制。1999年7月，国家经贸委、中国人民银行发布了《关于实施债权转股权的若干问题的意见》，明确了债转股企业选择的范围、条件以及相关的操作程序。

按照文件规定的目标企业和工作程序，到2000年12月，有580户国有工业企业实现了债转股，总金额4050亿元。债转股的直接效果是每年可以减少企业利息支出约200亿元，其中80%的企业当年就扭亏为盈。

转股改革对企业的短期效果立竿见影。企业的负债率显著下降、利息负担大大减轻，可以为企业争取出一段宝贵的改革和结构调整的时间。债转股的长期效应取决于多方面因素，企业的产业定位很重要。如果转股企业所处的行业有一个较长时间的扩张期，债转股的长期效果会非常好，有些债转股企业日后还成功上市，金融资产管理公司的退出也有保障；如果情况相反，转股企业很可能再度陷入困境，有些企业最后不得不实施了破产。

至于当时各方面批评较多的建立现代企业制度改革不到位的问题，可能不能过于苛求。若是把这一轮债转股看成是对特定类型企业的脱困措施，而不是建立现代企业制度的改革措施，可能更符合实际。

技改贴息

技改贴息是国有企业改革脱困的“杀手锏”政策之一，主要针对的是因技术改造欠账太多的国有老企业。1999年6月，国务院决定从增发的国债中每年专门划出90亿元，用于企业技改和产业升级的贷款贴息。同年10月，国家经贸委会同有关部门印发了《国家重点技术改造项目管理办法》和《国家重点技术改造项目国债专项资金管理办法》，使这项政策有了具体的工作依据。

实施国家重点技术改造项目的企业，重点是从512户国家重点企业、120户试点企业集团和行业骨干企业中进行选择，适当向东北老工业基地和中西部地区倾斜；技改项目要求采用国内外先进技术，对所选择企业进行系统的改造，提高工艺装备水平。文件还要求建立项目后评价制度。

截至2000年底，国家经贸委分四批安排了重点技术改造国债资金项目880项，总投资规模2400亿元，其中国债贴息资金195亿元。国债技改贴息资金的投入调动了企业技术改造的积极性，开始扭转了国有企业技改投资增幅连年下降的趋势，重点行业、重点企业的技术装备水平确实有所提高。

上述几个方面的专项政策都从不同的角度，不同程度地缓解了特定行业和特定类型企业的困难。除了困难行业的企业下放外，这些政策本质上还属于传统体制下中央政府对困难企业的政策扶持，不足以彻底解决问题，尤其缺乏体制和结构上的实质性改变。

与上述专项政策并行推进的，是整体普适性的改革和结构调整措施，主要是国有中小企业改革、国有企业的兼并破产、再就业和社会保障制度建设。这三方面工作主要是在中央政府的支持下，由地方政府负责推动和操作。

国有中小企业改革

在20世纪90年代初，国有中小企业的问题开始爆发。1994年，全国国有中小企业盈亏相抵第一次出现了2.4亿元的净亏损，企业的经营状态进一步恶化，1996年净亏损158亿元、1997年净亏损204亿元，当时全国各地已有大量国有中小企业停工停产，职工拿不到工资、退休人员领不到退休金、公费医疗报销更没有着落，由此引发了大量的不稳定问题。

国有企业的困难成为当时各地政府最为头疼的事，不得不四处救火、疲于应付。在巨大的经济压力、社会压力和财政压力之下，一些地方政府探索通过改革解决问题的办法，同时也期待着国有企业改革能有一个新的突破。

1995年7月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中明确提出，要着眼于搞好国有经济，对国有企业实施战略性改组，搞好大的、放活小的，优化国有资产分布结构。

1996年3月，全国人大通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要中明确指出，要区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革步伐。这是中央文件和国家发展规划中，对“抓大放小”方针最初的说法，也是第一次把国有小企业改革从国有企业改革这个大概念中单独提示出来。

国家体改委和国家经贸委在1996年分别发出了《关于加快国有小企业改革的若干意见》和《关于放开搞活国有小型企业的意见》两份操作性文件。

两份文件在方向和内容上都强调根据企业的具体情况，选择适合企业生产力水平的改制方式，形式多样、不搞一个模式；都强调改制过程中要落实企业的债务责任、防止逃债，要做好国有资产的评估、防止国有资产流失；都强调要处理好改制后职工的分流安置和离退休职工的生活保障问题。国家体改委的文件强调：“对于国有小企业，各地可以区别情况，加快改革和改组的步伐，特别是县属企业，可以更加放开一些。”国家经贸委的文件则明确提出，“把放开搞活小企业的权利和责任主要放在地方政府，加强领导，统筹规划，稳步推进”。

在1997年之前，无论中央文件还是部门文件，正式的提法都是“国有小企业改革”，并不包含国有中型企业。但是当时国有中型企业也陷入了困境。在以后的几年中，随着国有小企业改革初步缓解了矛盾之后，各地自发地把相关政策向国有中型企业延伸，于是便有了“国有中小企业改革”的概念。

国有小企业改革之门已经打开，地方政府被赋予了改革的权利和责任。被亏损企业压得不堪重负、被职工上访和群体性事件搞得焦头烂额的地方政府以空前的力度推动国有中小企业改革。1996年之后，全国各省市都发布了推动国有小企业改革的政策文件，一些市县级政府还制定了更具体的操作细则。这些文件都希望通过“放开搞活”解决国有小企业的生存危机。

在具体的改革形式上，各地根据企业的不同情况，创造出多种模式。一是股份制改革。初期借鉴了诸城经验，主要是面向内部人改制，由企业经营者和职工出资买断国有净资产。二是企业兼并。吸引优势大企业承债式兼并国有中小企业，通过外部资金、技术、人才注入带动被兼并企业的发展。三是整体出售。拟出售企业以资产评估价为基准，在市场上公开竞价或协议定价，综合考虑职工就业、新增投资等因素，向法人或自然人出售，资不抵债的企业也有零价格出售的。四是租赁经营。将企业资产的经营权出租或承包给法人或自然人，按协议收取费用，还有托管经营等。五是剥离分离。对整体已难以盘活、但局部还有希望的企业，在债权人同意并合理承担债务的前提下实行分立，分块搞活。六是破产重组。企业破产后的剩余资产重组成新企业，安排部分职工就业。同时，各地把大量“二国有”的集体企业也纳入了改制范围，城镇集体企业的改革也迈出了大的步伐。

很多企业经过了几轮改制逐步调整到位。调整的方向一般都是初期股权分布平均、分散，调整过程中逐步向经营者和骨干员工集中，以加大对企业关键人员激励和约束的强度。

实际操作中遇到的难题都是职工问题和改制成本问题。这一轮国有中小企业改革中，职工一般都进行了“身份置换”，这应该是地方政府为推动改革创造出的一个办法。具体的操作一般是，国有企业改制前先与职工解除劳动关系，职工拿到了经济补偿金也就失去了国有企业职工的身份，可以与改制后的企业重新签订劳动合同上岗就业，也可以到市场上自谋职业。

“身份置换”使大量国有中小企业职工由企业人变成了社会人，改革的成本大大增加。到1997年，全国国有中小企业账面的资产负债率已接近80%，扣除对职工的身份补偿款、清偿对职工的历史欠账后，很多企业已经处于负资产的状态。为了推动这类资不抵债的企业也能够进行改制，各地政府采取了很多措施。

对于银行债务，政府向金融资产管理公司打包买断是最普遍的办法。对一些资不抵债企业的净资产差额，一些地方经当地财政、税务部门批准，在一定时期内，对改制后的企业通过免缴应纳所得税和增值税地方留成部分来逐年弥补。这些解决问题的具体办法在各地之间广泛交流、借鉴。

这一轮国有中小企业改革主要由市、县两级政府推动，操作主体众多，改革面非常大。地方政府为了尽快甩掉国有中小企业的包袱，工作推动得非常急、也相当粗糙。但地方政府希望通过改制能让企业发展走上良性轨道，改革的效果对地方政府来说是一个非常直接的约束。因而很多地方政府热衷于管理层收购的改制方式。

由于各地政府的政策水平和控制能力的差异很大，改革过程中确实出现了一些不规范行为。对此中央政府都及时出面进行了纠正。

这一轮国有中小企业改革比较集中被社会公开批评的是两个问题：意识形态方面是私有化问题，经济方面是国有资产流失问题。国有中小企业改制后一般都不再是国有企业了，国有中小企业改革实际上是国有经济从中小企业层面主动退出的过程。但这种退出不是一个意识形态问题，而是一个企业发展规律的问题。

在世界各国，中小企业都是私人作为股东直接经营的；只有当企业规模大到一定程度，单一股东难以筹资、也难于管理时，才出现通过委托代理关系进行治理的大公司。股东直接经营的企业盈亏自负，因而经营者对企业的关切度非常之高。国有企业必然是层层委托代理关系，即使国有资产出资人到位，委托代理关系多一层，关切度也会多一分衰减。当背负多层次委托代理关系的国有中小企业与那些股东直接经营的企业面对面竞争时，国有企业在治理效率上就处于劣势，且不说还有历史负担沉重、体制机制僵化等一系列问题。

我国通过改革开放进入社会主义市场经济体制后，国有经济必须进行布局结构的再调整，退出不具备竞争优势的经济层面，集中到能发挥更大作用、具有比较优势的重要行业和关键领域，这是国家改革与发展的内在要求。另一方面，20世纪90年代国有中小企业越来越严重的净亏损表明，政府已经无力维持国有经济这么大的摊子、这么长的战线，必须主动进行调整。

因此，中央提出通过“抓大放小”对国有经济进行战略性调整的方针是正确的。这个方针符合企业发展的规律，也符合建立社会主义市场经济体制的要求。虽然“抓大放小”是中央文件提出的方针，但实际上是中央对地方改革的一种认可。在这种需要实践的领域，人们对在第一线工作的改革者应多一些理解。在国有中小企业全面陷入危局时，地方党委和政府滥用职责，他们的机关大门口可能就围着上访职工，他们身上背负着所有的压力和后果。在一些重大的实践问题上，社会应该更多地了解改革的背景和困境，理解责任承担者的选择。

企业改制时国有资产有没有流失，涉及许多非常复杂的专业问题。在上一轮国有中小企业改革的过程中，有几个影响因素非常重要。

第一，地方政府主观上努力防止国有资产流失。对于地方政府而言，财政没有钱、银行不给钱，能够直接用于企业改制成本的只有企业的国有净资产。地方政府都会努力把本已不多的国有净资产保护好、使用好。

第二，一些企业改制形式存在重大隐患，尤其是管理层收购。这种改制形式一度为各方面所推崇，管理层对本企业的产品和市场都比较了解，接手后往往可以很快把企业搞好，比其他改制形式的成功率更高、见效更快。但同时，这种改制形式存在着严重的信息不对称和腐败空间，管理者先把企业经营亏损了然后再低价收购很容易操作，政府也很难防范，由此造成国有资产的流失。对这种改制形式政府需要进行非常严格的控制和规范。

第三，企业国有资产管理体制并不完善。负责国有资产管理的是财政部下属的国有资产管理局，但其职能和权力非常有限。在地方的实际工作中，负责推动改革的是各地的经贸委和体改委，在第一线实际操作的是各主管工业局，仅靠财政局下属的一个机构很难发挥管理国有资产的实质性作用，这也是日后国家要改革企业国有资产管理体制的一个重要原因。

综合这几方面因素，在上一轮大规模的国有中小企业改革的过程中，国有资产流失的情况肯定存在，尤其是企业国有资产管理责任不清晰体制下的管理层收购方式。但国有资产到底流失了多少，没有人能够说清楚。

国有中小企业改革从1996年下半年正式启动，1998年前后达到高潮，2003年之后逐步进入了扫尾阶段。这项改革是中国国有企业改革进程中操作主体最多、涉及的企业数量和职工人数最多的改革，其规模之大、范围之广、影响之深是空前的。

中国的改革不是设计出来的，中小企业改革事先并没有顶层的整体设计和规划，而是在国有中小企业严重亏损、职工的生活极度困难，已经出现了整体性、系统性危机的背景之下，由直接承受压力的地方政府自发推动起来并进行操作的。国有中小企业改革是一场典型的倒逼出来的改革。由于操作主体众多、涉及的企业数量和职工人数众多，而相关的管理体制和操作政策都不完备，因而在国有中小企业改革过程中出现了各种各样的状况，不规范的行为、浑水摸鱼的情况都有。这一轮国有中小企业改革在我国国有企业整体改革中争议最大。对地方政府而言，需要的是真正能够解决问题的办法，或是能够维持企业生存和职工生活的资金。在办法和资金两个方面都悬空的状态下，如果地方政府不去主动应对，而是坐等中央拿出办法，将会是一个非常危险的局面。

从历史的跨度、宏观的角度，看一看这场改革的经济和社会效应，有助于我们更客观地评估和理解这项改革在中国整体改革开放中的真正意义和实际价值。

第一，在这轮改革之前，我们长期努力维持着国有企业、集体企业这条庞大的战线。为维持住这条战线、修补好这条战线中不断出现的缺口和漏洞，各级政府竭尽全力克服一切困难，并未能缓解企业的生存危机。在国有中小企业改革之后，国有经济的战线已经大大收缩，国有企业的经营状态和经济效益得到明显改善，政府身上的压力骤然减轻，可以集中精力和资源去解决国有大企业的问题，发挥国有经济的影响力和控制力。这种变化是在改革中推动国有经济布局、结构调整优化最生动的案例之一。

第二，在对国有中小企业进行改革之初，全国的国有中小企业、城镇集体企业从整体上已连续多年净亏损，企业改造不足、装备严重老化、产品没有竞争力，还有富余人员、离退休职工等一系列负担。在正常情况下，要把这个庞大的经济系统整顿好、改造好，需要巨额资金投入。然而通过这场国有中小企业改革，各级政府对这个系统内大量历史的、现实的问题靠着有限的国有净资产“原汤化原食”地消化掉了。对于国家整体而言，这样的投入产出比已经是很高了。

第三，国有中小企业在改革中面对的是一个数千万人的、普遍生活非常困难的职工群体，改革的社会风险巨大。对于职工来说，改革非常痛苦，很多人和家庭做出了牺牲、付出了代价，改革过程中出现过许多摩擦、争议和社会冲突。但这些问题都被各地政府在改革和发展中主动地、分散地化解了。尽管解决社会矛盾、化解群体性事件非常艰难，但这些矛盾没有上交给中央，也没有出现集中的、大规模的系统性风险。如果当年国有中小企业的问题没有及时解决，矛盾汇聚起来的后果将不堪设想。

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