财政推动新质生产力发展的三个着力点

财政政策是宏观经济治理政策体系中的主干。实施宏观经济治理首先要抓住发展新质生产力这个牛鼻子，以此为轴心牵动经济高质量发展、构建新发展格局。因此，加快发展新质生产力自当成为财政政策介入宏观经济治理的突破点。财政政策推动新质生产力发展必须立足公共财政基本属性，发力解决新质生产力发展面临的基础性、全局性、前瞻性问题。正是以此原则为基点，近年来，积极的财政政策围绕推动加快发展新质生产力不断加力提效，形成了三大着力点。

加大财政科技投入提升了生产力高科技水平

新质生产力的核心是科技创新驱动生产力进步。我国发展新质生产力最大的难点和堵点恰恰就在于科技创新与高质量发展的需要还有较大差距。解决这一问题，需要全社会持续增强科技创新的资源配置力度。其中至为关键的是政府要充分发挥科技创新的铺底作用，要通过增加财政科技投入引领科技创新、攻克重大技术和关键技术难关。为此，近年来财政科技投入保持高增长势态。2018年-2023年，财政科技支出从8327亿元增长到10567亿元，年均增长6.4%，超出同期一般公共预算支出总额年均增长率两个多百分点。此间，财政科技支出占全社会研究与实验发展经费投入比重达30%，把全社会研究与实验发展经费增长率推到了年均10%的水平，使我国成为全球研究与实验发展经费第二大投入国。

财政科技支出增长是有的放矢补短板的增长。具体表现在三个方面：一是强基础。基础研究是科技创新的“底座”。相对而言具有创新周期长、资金投入大、成果转化成本高三大特点，但在全球新一轮科技创新竞争浪潮中，基础研究创新突破比拼却是焦点。为此，国家财政承担起了夯实科技创新基础、增强前沿研究能力的职责，其突出表现就是基础研究投入空前增长，目前财政基础研究支出占全社会基础研究投入比重已高达98%。在2020年-2022年三年新冠肺炎疫情冲击经济导致财政收支矛盾异常尖锐期间，财政基础研究支出从880.55亿元增至1331.67亿元，增长51%，超出同期科技支出总额增长率40个百分点。其中自然科学基金、重点实验室及相关设施、重大科学工程、专项基础科研四项支出分别从331.1亿元、165.61亿元、41.41亿元、91.39亿元增至393.97亿元、303.32亿元、76.78亿元、231.18亿元。2023和2024两年基础研究支出继续增长，2023年中央本级基础研究支出增长6.6%，2024年科技攻关被列为积极的财政政策支持重点，中央本级基础研究支出安排980亿元，增长13.1%；二是强攻关。针对部分行业关键核心技术和共性技术存在“卡脖子”问题，国家财政集中财力办大事，大力支持保障打赢关键核心技术攻坚战，倾力布局一批国家科技重大项目。2020年，应用研究投入中的高技术研究和专项科研试制两项支出就已分别达到823.85亿元、562.64亿元。2020年-2022年，技术研究与开发支出从1797.89亿元增至1948.91亿元，2021年高达2138.40亿元。在这些投入中，科技成果转化与扩散支出从489.63亿元增至524.87亿元。这表明国家财政强攻关是从科技研发和成果转化两个维度入手来解决问题；三是强服务。不断增强创新驱动能力是实现高质量发展的战略举措。这要求政府承担起服务创新驱动的职责，其要义是政府须为科技创新创造基础条件。为此，国家财政科技条件与服务支出和科学技术普及支出不断增长，2022年已分别达到451亿元、163亿元，2023年和2024年仍保持增长势态，重点支持创新技术服务体系建设、推动科技馆免费开放和全民科学素质行动的实施。

财税政策强力推动了制造业高质量发展

制造业是立国之本、强国之基。建设制造强国是发展新质生产力的“基础工程”。近年来在实施积极的财政政策过程中，建设制造强国成为突出聚力点。财税政策多管齐下促进制造业实现质量变革、效率变革、动力变革，进而促使制造业迈向全球价值制造业价值链中高端、提升产业链供应链柔性和安全水平，把中国制造转向中国创造。这些举措强力推动了新质生产力的发展，为提升各个产业生产过程的数字化、网络化、智能化、绿色化水平打下了坚实基础，同时也为各类市场主体自主发展新质生产力注入了资金、提供了物质条件。

高强度减税降费是积极的财政政策的核心内容，聚力支持制造业发展成为减税降费的主攻方向之一，目的就在于整体推进发展新质生产力。近年来出台的制造业税费优惠政策具有系统性特征，包括普惠性、创新发展、特定领域、绿色转型、投资五大类。普惠类政策首先把小微企业列为重点扶持对象，如实施增值税小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入减按1%增收增值税和对小微企业减按25%计算应纳税所得额并按20%的税率缴纳企业所得税两项政策。此外，在实施大规模增值税留抵退税政策时，把制造业整体列为优先支持对象。在鼓励制造业创新升级税费优惠政策体系中，最为突出的是单独给予制造业企业所得税研发费用加计扣除比例统一提高至100%的政策。特定领域政策注重解决制造业重大技术攻关问题优先鼓励先进制造业的发展，比如对集成电路企业的企业所得税研发费用加计扣除比例提高至120%、允许集成电路企业按照当期可抵扣进项税额加计15%抵减应纳增值税税额，再如从2020年1月1日起国家鼓励的重点软件企业获利年度起第1年至第5年免征企业所得税。制度安排上的倾斜使制造业成为减税降费大户，近年来制造业减税降费额占全年减税降费总额比重均超35%，2021年约1.1万亿元，占当年减税降费总额比重近50%；2022年达1.5万亿元，2023年制造业新增减税降费及退税缓费总额为9495.3亿元，占当年总额比重42.6%。

加大投入精准施策支持制造业发展是积极的财政政策不断加力提效的特征之一。加大制造业投入，首先聚焦落实习近平总书记“努力实现关键核心技术自主可控，把创新主动权、发展权牢牢掌握在自己手中”的重要指示精神，支持解决重点领域重点行业“卡脖子”问题。具体举措是围绕重点产业链各环节上的“堵点”“卡点”加大投入突破一批短板弱项技术，如解决高端芯片、基础零部件、新材料、关键核心软件、短板装备等“卡脖子”技术问题。其次是在加大投入时注重向中小企业倾斜以充分释放这类企业的创新潜能。具体举措包括：2021年财政部门会同其他部门启动实施支持专精特新中小企业发展奖补政策，及至2023年已引导培育1.2万家国家级专精特新“小巨人”企业和10.3万家省级专精特新企业；2023年中央财政设立专项资金支持30个城市开展中小企业数字化转型城市试点；如此等等。再次是创新投入方式。比如从2015年起实施首台（套）重大技术装备和重点新材料首批次应用保险补偿政策。这项政策的特点是，以市场化方式协同企业破解重大技术装备、新材料初期应用问题。截至2021年，已有3.1万台（套）装备和160个新材料品种享受了该项政策，拉动了约3400亿元装备材料市场扩张。最后，至为重要的是加大投入时建立了相对稳定的资金来源体系。目前我国一般公共预算支出功能分类支出科目体系中设有制造业、工业和信息产业监管两个款级科目。这为国家财政制造业投入增长奠定了制度基础。近年来，制造业支出总额持续增长，2020年-2022年间从1081.6亿元增至1198.05亿元。同期，产业发展支出从529.32亿元增至825.7亿元。这些投入涉及纺织、医药制造、通信设备、电气机械、工艺品等行业的转型升级。此外，国家财政还设立了产业基础再造和制造业高质量发展专项资金着力支持集成电路等关键产业发展，2024年中央财政安排104亿元用于这项资金加快突破基础产品、核心技术等短板。各级政府还设立了产业发展引导资金。如中央财政设立的集成电路产业发展基金、中小企业发展基金、融资担保基金，其中部分资金以股权投资的形式带动全社会投资先进制造业。

支出政策全方位保障了劳动者的发展

劳动者是生产力中最关键、最活跃的要素。生产力的发展归根结底是由人来推动并服务于人的发展。显然，发展新质生产力首先要保障劳动者的发展。在这方面，政府有不可替代的作用，其中至为重要的是充分运用支出政策提供基本公共服务来全方位保障劳动者的发展。所谓全方位是指既要确保提高劳动者素质并增强劳动者就业竞争力，又要维护劳动者的生存权得到充分落实，还要力促实现全民共享发展成果。近年来，在发展新质生产力的过程中，支出政策的制定始终以促进人的全面发展为基点，坚持兜牢基本民生保障底线，支出扩张不断向劳动者倾斜，这为发展新质生产力奠定了坚实的人力资源供给基础。具体表现在如下两方面：

其一，不断加大教育投入。教育投入状况直接决定整体劳动者素质水平。改革初我国就确定了科教兴国战略，优先保障教育投入成为支出政策的重点。近年来，财政教育投入占GDP比重保持在4%以上，在一般公共预算支出结构中教育支出排位第一，2023年已突破4万亿元。目前，教育支出总额中普通教育支出占比80%左右，义务教育支出占普通教育支出比重50%多。在新增义务教育人口数连年减少的情形，我国没有收缩义务教育支出规模，而是通过不断提高经费保障标准扩大支出。这确保了人口基本素质水平逐步提升，为发展新质生产力创造了最基本条件。同时，高等教育支出稳步增长，2020年-2022年从5111.99亿元增至5650.38亿元。目前我国受过高等教育人数占人口总数比重已超10%，占劳动力人口比重接近20%。同期，职业教育投入也快速增长，从3154.46亿元增至3666.86亿元，其中高等职业教育从1419.52亿元增至1803.49亿元。这两类教育投入的大幅增长为发展新质生产力培养了大批适用人才。进一步说，中国新质生产力发展之所以如此蓬勃兴旺，关键在于教育投入及时跟进拓展、巩固人力资源基础。

其二，不断加大促进共同富裕投入。发展新质生产力最终是要落实共享发展理念实现共同富裕，发展成果共享程度直接决定人民群众发展新质生产力的热情和创造性强弱。在发展新质生产力的过程中，国家财政强化弥补市场失灵功能，立足构建新型生产关系不断加大投入力促实现共同富裕。首先，加大社会保障投入。社会保障是经济社会发展的稳定器，是国家调节劳动者与市场主体间分配关系力促实现共同富裕的基本制度安排。目前，一般公共预算支出中的社会保障支出已近4万亿元，其中对基本养老保险基金的补助已突破1万亿元。这强有力支撑了社会保险基金运转的可持续，也确保了职工基本养老保险上水平的连年提升，使劳动者老有所养。同时，住房保障支出已增至近8000亿元，这为劳动者住有所居打下了基础，特别是使中低收入阶层的生存条件能与经济发展同步改善，也有效协调了发展新质生产力与推进新型城镇化之间的关系。其次，加大卫生健康投入。劳动力再生产和劳动力维护既是发展新质生产力的基础条件，也是构建新型生产关系的基本内容。国家财政卫生健康投入直接决定劳动力的再生产和维护水平。过去11年，卫生健康支出不断增长，其中2017年-2024年从14450.6亿元增至22836亿元，增幅高达58%，超出同期一般公共预算支出总额增幅18个百分点。国家财政卫生健康投入重在确保落实基本医疗制度和健康中国战略。2020年-2022年新冠肺炎疫情防控期间公共卫生投入大幅增长，从3878.59亿元增至6433.32亿。这充分说明特殊时期我国对劳动力的再生产和维护具有特定制度优势，为新质生产力逆势发展创造了条件。目前，财政对基本医疗保险基金的补助已达6000多亿元，基层医疗卫生机构支出1600亿元左右，公立医院补助支出2900亿元左右。这些支出对人人享有基本医疗起到了基本财力保障作用。再次，加大困难群体帮扶投入。我国是14亿人口的大国，困难群体人数1亿多。让这些人共享发展成果并参与发展新质生产力是中国特色社会主义的本质要求。为此，国家财政在困难群体帮扶方面不断提标增支。“十三五”期间，我国把打好脱贫攻坚战列为重点任务，国家财政累计投入数万亿元。近年来，国家财政把巩固扶贫成果和加大力度帮扶困难群体列为支出保障重点。目前，最低生活保障支出已达1800多亿元，就业补助支出突破1000亿元，残疾人事业支出800亿元左右，医疗救助支出600亿元左右。这些投入稳定了社会，减缓了新质生产力发展的震荡效应。

进一步强化财政政策新质生产力发展推动功能

未来10年是加快推进实现中国式现代化前景光明的10年，但任务艰巨，必须以发展新质生产力为突破口加快构建高质量新发展格局。这要求更加充分发挥好政府作用，进一步强化财政政策新质生产力发展推动功能相应成为必然之举。然而需强调，做好这项工作必须与深化财税改革有机连接在一起，要用改革手段扩展政策空间、放大政策效应；同时，还应在保持基础性政策连续性的基础上，增强政策集聚性，以创新驱动和制造业轴心施策。

一是进一步强化税收政策功能。

今后强化税收政策推动新质生产力发展功能首先应在梳理现行相关税收政策情况的基础上科学选择政策体系主干。目前，有关新质生产力发展的税收政策点多面广，初步归纳有上百项。这些政策效果明显，但也存在散、乱问题，突出点是短期调节和长效机制之间关系不清晰，这在一定程度上削弱了税收政策效能并影响了总体税制的完整性和稳定性。为此，有必要在新的历史起点上明确政策体系主导取向，具体讲就是要确定短期调节和长效机制两者的地位。从新质生产力和保持宏观税负稳定两者价值角度看，应把建立长效机制定位为强化新质生产力发展的税收政策体系的主导取向。因为：就前者而言，新质生产力属于先进生产力，解放和发展先进生产力是税收政策的永恒着力点。就后者而言，保持宏观税负稳定是国家职能得以顺畅履行的基本条件，而只有发展新质生产力才能培育财源、扩大税基进而稳定宏观税负。

建立强化税收政策推动发展新质生产力功能长效机制重在深化税制改革，把发展新质生产力嵌入到长期税制安排之中。为此，首先，可把现行短期调节性税收政策中长期效应强的政策转化为基本税制内容，比如制造业增值税留抵退税政策、企业所得税研发费用加计扣除等政策。其次，深化增值税改革似可考虑针对先进制造业制定特殊优惠政策。此外，似有必要把与先进制造业有关的进口环节增值税政策转为基本税制安排，如集成电路企业分期缴纳进口环节增值税、重大技术装备生产企业免征进口环节增值税等政策。再次，深化个人所得税改革适应把激励创新列为重点内容，可考虑把海南自贸试验区中有关高科技人才的个人所得税政策在更大范围内推广。最后，有必要加快绿色税制建设步伐，推进消费税、资源税等改革。特别是消费税改革，似可考虑尽快把征收环节后移，这样既可促进有关行业如汽车制造的发展，又可调节消费结构。

二是进一步强化支出政策功能。

进一步强化支出政策功能，首先要全面认识我国新质生产力的发展状况并由此出发来确定力度和落点。强化支出政策功能必须坚持提质增效原则。目前我国新质生产力已具较大规模，2023年数字经济核心产业增加值占GDP比重已达10%、数据生产总量为32.85ZB、算力总规模居全球第二位，2021年中国制造强国发展指数位居全球第四，是全球制造业门类最为齐全的国家，初步具备了迈入制造强国行列的条件。显然，今后强化支出政策功能的重点应放在提质增效上。

首先，加大投入推动高水平科技自立自强。从当前和今后的国际形势看。高水平科技自立自强是发展新质生产力的核心举措。为此，国家财政必须继续增加科技投入，瞄准国家重大战略需求和产业发展需要，注重把资金向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚集。同时，需健全关键核心技术攻关新型举国体制，推动国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等国家战略科技力量合力攻关。此外，还要加大企业创新发展支持力度，强化企业科技创新主体地位，实施科技创新专项担保计划，深入开展中小企业数字化转型城市试点，提高科技创新投入占国有资本经营预算支出结构的比重。

其次，加大制造业转型升级投入。制造业转型升级是新质生产力发展的根基。在当前需求收缩、预期偏弱的情形下，国家财政要进一步强化弥补市场失灵功能。一要扩大中央产业基础再造和制造业高质量发展专项资金规模，实施加快突破基础产品，核心技术等短板，加强制造业领域重点研发计划、重大专项等保障，增强产业链供应链韧性和竞争力。二要充分运用各级政府的产业引导基金，强化对制造业企业技术改造的资金支持，引领社会资本扩大投资实施大规模设备更新，推进传统产业高端化、智能化、绿色化转型，积极培育新兴产业和未来产业及区域性产业集群。三要扩大地方政府专项债资金使用范围，把资金更多地投向新基建，完善数字经济基础设施。四要增强财政政策与货币政策的协同性，各级财政要扩大国有商业银行制造业贷款贴息支出规模。

最后，加大对经济落后区域的投入。区域协调发展是新质生产力发展可持续的主导因素之一。增强新质生产力发展的区域协调性是政府应尽职责。为此，中央和省级财政要继续扩大与新质生产力发展相关的对老少边穷地区的转移支付，如科技、节能减排、就业、产业发展等方面的共同财政事权转移支付和专项转移支付。要通过这项举措支持扩大国内需求，增强超大规模市场和强大生产能力的优势，形成新质生产力发展区域板块轮动、优势互补格局，助力产业链上中下游企业按照统一标准加快数字化改造，带动区域经济和产业链数字化转型升级。

责任编辑：陈希琳