地方党内法规执行力建设探析

摘 要：地方党内法规作为省、自治区、直辖市党委制定的专业规章制度，是全面落实上位党内法规的主要渠道、灵活应对地方治党需求的关键钥匙、高效推动依规治党进程的力量源泉。考察地方立规实践可以发现，重复立规、“层层加码”、操作性不足等问题普遍存在，地方立规活动的创新探索不足、地方立规权限不明形成责任逃逸空间、“宜粗不宜细”立规导向的纵向传递、地方对程序性规定的重视普遍不够，已经成为深化地方党内法规执行力的主要障碍。必须强化地方党内法规的特色性要素、明确地方党内法规制定主体权限、提高地方党内法规制定的精细化水平、补足地方党内法规程序性规定的现实短板，以实现地方党内法规之规范效能的全面发挥，确保依规治党的现实要求落实到“最后一公里”。

关键词：地方党内法规；执行力；地方特色；“最后一公里”

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2024）07-0025-09

2024年1月，习近平总书记在中国共产党第二十届中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表重要讲话，提出“推动全面从严治党向纵深发展，推动党的二十大决策部署不折不扣贯彻落实”的现实要求。党内法规作为管党治党的制度基础，不仅是确保制度优势能够转化为治理效能的关键钥匙，更是推进全面从严治党向纵深发展的动力源泉。考察现行党内法规体系，截止到2023年6月底，全党现行有效党内法规已达3802部，其中中央党内法规和部委党内法规共417部，占比约11%；地方党内法规3385部，占比约89%［1］。从数量上看，地方党内法规在现行党内法规体系中占据绝对数量优势，其内在规范效能是否得到全面发挥，与党内法规的制度优势能否充分转化为治理效能直接相关；从功能上看，地方党内法规不仅是贯彻党的路线方针政策的“最后一公里”，也是落实中央党内法规和部委党内法规的重要“抓手”和“触角”，其内在规范效能是否得到全面发挥，也与依规治党、从严治党能否真正落到实处直接相关。如何切实提升地方党内法规的执行力，以推动党内法规的全面实施，已经成为新时代新征程坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程必须解决的重要问题。

一、地方党内法规的类型化分析与规范功能阐释

所谓地方党内法规，是省、自治区、直辖市党委在其职权范围内，就本地区党组织的工作、活动和党员行为制定的，以规定、办法、规则、细则作为形式载体的专门规章制度［2］。2019年8月修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》），对地方党内法规的立规主体和立规事项进行了针对性的规范，为各地方积极制定地方党内法规明确了规范依据，为系统构建地方依规治党秩序提供了科学指引。

（一）地方党内法规的类型化分析

考察各地方党内法规制定实践，依据立规主体、立规依据、规范内容的不同，可以对地方党内法规展开进一步的类型化分析。

1.依据地方党内法规制定主体性质的差异，可以将其分为地方党委单独制定的地方党内法规和地方党政机关联合制定的地方党内法规两种类型。其中，地方党委单独制定的地方党内法规，一般仅对党内事务进行规范，如中共吉林省委2018年9月发布《关于对不担当不作为干部进行组织处理的办法》。地方党政机关联合制定的党内法规，通常涉及对党政共同管理领域相关事项的规范，如中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅2017年12月发布的《北京市生态文明建设目标评价考核办法》。以党政联合的形式发文，是地方立规需要与政府立法需求在特定领域内具有内在一致性的必然结果，不仅能够有效节约立法、立规资源，还能在最大程度上避免地方立法与地方党内法规出现矛盾冲突，保障两者内在的和谐与协调。

2.依据地方党内法规的制定是否具有明确的上位党内法规作为依据，可以将其分为实施性地方党内法规和创设性地方党内法规。其中实施性地方党内法规依据特定上位党内法规制定，通常以“实施办法”“实施细则”为其文本的形式载体，以确保上位党内法规所确立具体制度或是党中央提出的具体规范要求在地方得到有效落实。如中共北京市委2020年3月发布的《中共北京市委贯彻<中国共产党农村工作条例>实施办法》，该实施办法第1条即明确《中国共产党农村工作条例》的立规依据地位。创设性地方党内法规的制定则没有具体的上位党内法规作为依托，是基于地方党的领导或自身建设等现实需求进行的相应规范制定，以满足地方依规治党的现实需求。如中共北京市委办公厅2020年2月印发的《北京市纪检监察机关严肃查处诬告陷害为干部澄清正名工作办法（试行）》，该工作办法的出台是为解决实践中出现捏造问题线索、滥用检举控告权、对党员和监察对象进行打击报复、诬告陷害现象进行的个性化制度创设。虽然该工作办法第1条明确其立规依据为《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规，但上述党内法规仅为制定该工作办法的间接依据，并非直接依据，与实施性地方党内法规存在实质性差异。

3.依据地方党内法规之规范内容的不同，可以将其划分为实体性地方党内法规和程序性地方党内法规。实体性地方党内法规侧重于从实际内容上规定主体的权利和义务，如中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅2017年印发的《北京市信访工作责任制实施细则》，是对信访工作责任制如何落实的具体规定，为实体性地方党内法规。程序性地方党内法规是为了实体权利和义务的实现而制定的关于程序方面的规范。从现行地方党内法规文本来看，虽然程序规范与实体规范交织在一起的情形较为普遍，但也存在独立对程序进行规范探索的程序性地方党内法规。如中共浙江省委办公厅2019年6月印发的《省直单位党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》，即为规范省直单位党组讨论和决定党员处分事项工作的程序性地方党内法规。

（二）地方党内法规的规范功能

地方党内法规作为各地方推进制度治党、从严治党的权威依据，是地方依规治党现实秩序得以实现的规范依托。从现实功能维度上考察，地方党内法规不仅是全面落实上位党内法规的主要渠道，更是灵活应对地方治党需求的关键钥匙和高效推动依规治党进程的力量源泉。

1.全面落实上位党内法规的主要渠道。地方党内法规作为中央党内法规和部委党内法规在地方有效运行的“润滑剂”，是确保党中央的路线、方针和政策能够得到有效落实，进而全面构建地方依规治党现实秩序的主要渠道［3］。具体而言，中央党内法规和部委党内法规作为适用于全党的文本规范，客观上难以对具体问题进行及时且全面的回应。考虑到地方问题具有较强的琐碎性和个别性特征，若要保障上位党内法规落实到地方仍然保持较强的生命力，必须充分发挥地方党内法规的主要渠道功能。一方面，地方党内法规内在的“法”属性，使得其具有形式规范性和制度稳定性优势。中央党内法规和部委党内法规依托地方党内法规传递依规治党、从严治党的规范要求，能够为抽象规范要求的落实提供规范框架和稳定的制度运行预期，以此确保抽象规范要求的严格贯彻与高效落实，这是落实上位党内法规的科学选择。另一方面，中央党内法规和部委党内法规能够依托地方党内法规实现抽象规范要求的具象化和明确化，赋予自身充分的可操作性和适用性，以保障在落实过程中不走形、不变样，始终保持制度内在活力。

2.灵活应对地方治党需求的关键钥匙。我国国土面积广大，人口众多，各地区的政治、经济、文化环境差异巨大，为确保规范在更广泛的领域发挥效用，中央党内法规和部委党内法规往往坚持“宜粗不宜细”的立规导向。因此，中央党内法规和部委党内法规往往具有高度的抽象性和原则性，难以为各地方落实党内法规提供具体的行为指引。但若为了保障对地方具体问题的“无死角规范”，要求中央党内法规和部委党内法规放弃内在的概括性和抽象性特征，进而将地方具体问题纳入其规范领域，不仅会在无形中限缩中央党内法规和部委党内法规的适用空间，还会反向消解中央党内法规和部委党内法规的权威性和严肃性。因此，高效应对地方特色治党需求，便成为地方党内法规的重要功能。其要求地方党委结合区域内的实际情况，以地方党内法规为载体，制定相应的配套规定或补充规定，实现抽象化、原则化的中央党内法规和部委党内法规的系统内化，确保上位党内法规在执行过程中不走样、不变形。同时，鉴于地方治党需求往往具有较强的实效性特征，依托具有更强的自主性和灵活性且立规流程相对简化的地方党内法规回应不同区域的个性化治党需求，不仅是高效进行地方治党的现实所需，也是逐步构筑地方依规治党秩序的必然要求。

3.高效推动依规治党进程的力量源泉。地方作为依规治党的最终落脚点，是直面各种新问题、现实新挑战的重要阵地。一方面，地方可以作为党中央依规治党的试点区域，就特定问题的解决在区域内展开试点性工作。党中央可基于地方党内法规有效实施，不断提炼总结依规治党的成熟经验，进而通过发布中央党内法规或部委党内法规的方式，将区域成熟经验推广到全党，党内法规的可适用性和针对性由此得到全面保障，也为深化推进依规治党进程提供了有益经验。另一方面，地方作为党内法规实施的“最后一公里”，具体规范的实施在此环节得以具象化，也由此成为发生执规异化现象的最前端。为保障各种执规异化现象能够得到及时有效解决，由最为了解且能直接受益的地方党委制定地方党内法规，无疑是最为恰当的。而地方党内法规及时发现党内法规实施争议、有效规范执规异化现象、及时消除潜在规范冲突的过程，能够为党内法规制度体系的权威性建设提供科学方向指引，确保党内法规制度体系建设始终与现实依规治党需求有效契合，保障依规治党进程的高效推进。

二、提升地方党内法规执行力的主要障碍

依规治党是需要不断深化、持续推进的长期工作。地方相对于中央更加具象化，是依规治党的基础，也是所有党内法规的最终落脚点［4］。考察现行地方依规治党实践，重复立规弱化立规初衷、“层层加码”损害执规效能、可操作性不足导致适用不能，已经成为提升地方党内法规执行力的主要障碍。

（一）重复立规弱化立规初衷

所谓重复立规，即地方党内法规不必要、不适当地照搬照抄上位党内法规已经明确规定的内容的情形或者行为［5］。《条例》第7条将“防止繁琐重复”确立为党内法规制定工作的基本原则，是从规范层面对地方党内法规不应重复上位党内法规提出的现实要求。但从地方立规实践来看，重复立规现象仍普遍存在，弱化了上位党内法规的权威性和严肃性，引发不同位阶党内法规效力层次的混乱，无助有效解决地方具体问题。同时，重复立规导致大量地方立规资源的浪费，地方依规治党之目标更是难以实现。

一方面，创设性地方党内法规的数量不足，难以有效回应地方特色治党需求。考察现行地方党内法规制度体系，如中共黑龙江省委和黑龙江省人民政府2004年3月联合发布的《关于在国有企业改制过程中对经营者激励与约束的试行办法》、中共内蒙古自治区党委办公厅2020年12月发布的《关于规范领导干部配偶、子女及其配偶参与矿产资源开发行为的规定（试行）》，即属于能体现区域特殊地理环境和时代特征、具有较强特色性的创设性地方党内法规。但此类地方党内法规的数量极少，地方特色治党需求尚未依托地方党内法规得到全面呈现。

另一方面，实施性地方党内法规在内容上的同质化，主要表现为整条重复、整款重复、高比例重复和实质性重复四种情形。以中共天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅2019年4月发布的《天津市党政领导干部安全生产责任制实施条例》为例，该条例第22、23条的内容与《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（以下简称《规定》）第16、17条的内容完全相同，属于整条重复情形；条例第5条第三款、第四款、第六款与《规定》第5条第三款、第四款、第六款的内容完全相同，属于整款重复情形；条例第8条与《规定》第8条的内容重复率达到90%以上，并未对上位党内法规进行实质性转化，属于高比例重复情形。同时，实践中普遍存在地方党内法规仅变化上位党内法规相关条款的表述方法，或是将上位党内法规中的多个条款“化整为零”，或按照自己的需要进行扩充阐释的情形，由于并未对上位党内法规的立规本意进行实质性转化，可以将上述情形纳入实质性重复范畴。

（二）“层层加码”损害执规效能

在纵向的党内组织结构中，任何党的路线、方针和政策的落实，均需依托党内法规对规范目标和任务进行层层下达和分解，通过各级党组织的有效执行，以确保依规治党之目标从上至下得到全面实现。任何一个层级若是出现规范目标与治理能力不匹配问题，即可能引发连锁反应，导致党的路线、方针和政策落实变形与走样。为此，要求地方立规主体最大程度保障具体规范要求与地方管党治党能力高度匹配，以确保地方党内法规所确立的规范要求能够得到有效落实。但从地方立规实践来看，地方规范要求高于地方管党治党能力的现象仍较为普遍，集中体现为党内法规执行领域的“层层加码”。所谓“层层加码”，主要指各级党组织罔顾客观实际，以“加码”的方式向下传导管党治党压力，就贯彻落实党内法规所实现的规范效益逐级增加新的内容或提出新的要求，如增加地方执规内容、提高地方执规标准、压缩地方执规时限、扩大地方执规对象范围。

“层层加码”现象的存在，看似强化了各地方贯彻落实党内法规的力度，压实了地方执规主体的执规责任，却可能扭曲立规初衷，甚至与立规原意背道而驰［6］。首先，加重地方执规主体责任，导致责任主体错位。由于不同层级党组织在推动党内法规执行中的具体职责具有高度的同一性，使得执规责任的层层下放成为可能。在“层层加码”情形下，基层党组织和党员成为地方执规“超目标”的主要实现主体。由此形成享有更多权力的党组织和党员领导干部实际承担最小的执规责任而享有最少权力的基层党组织和党员却承担最重执规责任之责任主体错位现象，从上至下的正向压力传导由此异化为推卸责任的捷径。同时，在强大的执规压力下，可能引发基层党组织和党员懒政、怠政行为，以防止受到不必要的处分。其次，引发执规形式主义，陷入执规低效状态。“层层加码”下的执规目标是否得以圆满实现，不仅会影响执规主体的晋升机会，甚至可能导致执规主体因执规不力被问责，执规主体因此主观上具有高度的热情和积极性落实地方党内法规，但在客观执行中，因规范目标远高于地方实际的治党能力，执规主体采取常规手段无论如何都无法达到预期执规目标，强大的现实压力会诱使执规主体以形式主义为捷径来达到预设的规范目标，各种造假、掺水行为随之发生，地方党内法规由此陷入低效执行的“恶性循环”［7］。最后，违背执规科学性，损害党员正当权益。“层层加码”现象忽视了规范目标的科学性和可行性，为完成不可能完成的任务，执规主体可能采取极端手段，以牺牲党员权益换取执规效益，使得看似积极的执规行为异化为有害的“积极行为”，进而直接消耗党员对党的信任，影响依规治党之大局，后患无穷［8］。以中央出台的“八项规定”为例，随着“八项规定”向地方层层传导，其具体内容和规范力度得到了显著扩张和强化。如将正常的公务消费看成是公款浪费，下基层调研自带干粮不与村民同吃等现象的出现，都是层层加码后的“八项规定”所导致的矫枉过正现象［9］。

（三）可操作性不足导致适用不能

地方党内法规立规主体有权基于上位党内法规的具体规范要求，对具体规范如何落实予以明确与细化，这是严格贯彻党内法规之刚性约束与灵活应对地方现实情况之柔性需求所具有现实张力的客观所需。为保障上位党内法规能够在各地区得到有效落实，地方党内法规的具体规范要求必须具有现实可操作性，为相关主体提供科学有力的指引，确保文本规范要求转化为被规范对象的现实行为。依据规范操作性不足导致无法适用之原因的不同，可以从理论层面将其分为以下三种类型：其一，地方党内法规存在规范漏洞，即缺少对特定对象或行为的规范要求，因而无法适用。如在地方并未及时制定上位党内法规的配套地方党内法规的情况下，由于上位党内法规尚未通过地方党内法规实现系统内化，导致上位党内法规难以在地方实践中得到有效适用。其二，地方党内法规存在规范偏差，即规范要求与实际情况不符，导致事实行为难以被规范文本所确立的构成要件涵摄，因而难以适用。若地方立规活动并未全面贯彻落实民主集中制原则而“闭门立规”，则可能导致此种情形出现。其三，地方党内法规的程序性规范缺失，即虽然规范要求与现实需求相符，事实行为亦能够被规范文本所确立的构成要件所涵摄，但由于程序性规范的缺失，导致实体性规范缺乏程序指引，因而难以适用。对于地方立规活动而言，缺乏可操作性的地方党内法规无异于“空中楼阁”，纵使执规主体拥有贯彻落实党内法规的极高主观热情和积极性，也只能陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，难以推动规范目的达成。同时，为制定地方党内法规所支出的人力、物力和财力事实上成为无效的资源损耗，导致立规资源的大量浪费。

三、地方党内法规执行力不足的内在缘由

地方党内法规的执行力要得到充分发挥，要求规范文本能够有效对接现实个性化规范需求，确保待规范事实能够被现行规范全面涵摄；规范目标的制定应科学合理，最大程度匹配地方管党治党能力；规范落实具有明确的操作指引，保障规范要求能够落地落实。而地方党内法规的执行力建设之所以存在重复立规、“层层加码”、适用不能等现实障碍，地方立规的创新不足、权限不明、导向不当以及对程序性规范重视不足是重要影响因素。

（一）地方立规活动的创新探索不足

考察现行地方立规活动，多是在上位党内法规的立规框架内，对具体制度和规范要求在主体、对象、内容等方面进行的细化和扩充。整体来看，地方立规活动仍较为保守，对于创新制度与规范创设的探索力度尚显不足。从主观上看，地方立规主体创新探索的意识尚显不足。鉴于上位党内法规为地方党内法规制定提供了立规依据，出于“简单省事”之主观心态，部分立规主体会以上位党内法规为底稿，结合区域特殊性进行局部修改，由此产出地方党内法规文本。在修改过程中，立规主体潜意识会倾向于与上位党内法规保持一致，以避免带来不必要的规范冲突。对于“一致性”的格外关注，会大幅挤压充分考量“地方特色”的操作空间，由此产出大量的重复性规范［10］。如此导致地方党内法规逐步异化为上传下达的“传话筒”，丧失生命力和制度价值，党内法规制度体系叠床架屋，但实际效用却并不明显之结果［11］。从客观上看，地方立规主体的创新能力仍待提升。由于党内法规体系建设进入全面规范化和法治化的时间并不算长，地方党内法规制度体系建设的周期相对更短。在此背景下，部分地方立规主体尚未得到长期稳定的立规训练，往往缺乏针对立规活动的成熟经验，难以指导其科学应对复杂的地方立规活动。同时，部分地方立规主体也并未得到涉及立规能力提升的全面且系统的教育与培训，客观立规能力欠缺，难以支撑地方立规主体针对地方立规活动展开创新探索。

（二）地方立规权限不明形成责任逃逸空间

“层层加码”现象作为地方党内法规之规范要求与现实管党治党能力不匹配的集中表现，是地方党委为逃避责任、实现自身利益最大化进行逆向选择的现实结果。而责任之所以能够被层层下放，进而产生“层层加码”现象，与党内法规制定主体之制定权限和边界并未得到明确规范直接相关。从现行规范来看，首先，《条例》第5条规定地方党内法规可以使用规定、办法、规则、细则作为文本名称，从文本形式上将地方立规权限控制在“对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定”范围内。但该条款使用“某一方面”语词，存在指向规范领域不明确之问题，使用“重要工作”语词，存在程度性副词的判断标准不明之问题，无法为地方开展立规活动提供清晰指引。其次，《条例》第11条围绕可规范事项，明确各地方可以为贯彻执行中央党内法规制定配套性地方党内法规，也可为履行党政和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责制定地方党内法规。但“配套规定”这一概念的指向范畴并不明确，“本地区经济社会发展”和“党的建设”概念内涵亦较为宽泛。同时，从逻辑关系来看，虽然这两条规定以“款”的形式并列呈现，但在内容上却形成规范领域相互交叉之状态。分列形式与交叉内容的龃龉，可能导致对地方党内法规有权规范领域的认知混乱，造成立规权限的不当扩张或限缩。最后，《条例》第12条对地方依据中央授权制定地方党内法规的情形进行了明确。在此种情形下，地方能够突破纵向的立规权限，承担中央党内法规在地方的试验性运行功能。但针对授权立规的形式、范围、效力等多方面内容并未进一步明确，可能导致省、自治区、直辖市党委以授权立规之名，行不当立规之实。

（三）“宜粗不宜细”立规导向的纵向传递

建党以来党内法规制度体系建设经历了启蒙发展、摸索前行、体系构建等历史阶段。党的十八大以来，随着党内法规制度体系建设进入快车道［12］，体系内“四梁八柱”得以有效建立，有规可依之现实目标得以基本实现。但应注意的是，党内法规制度体系的建设成果仍多体现在中央党内法规和部委党内法规这一效力位阶，地方党内法规作为党内法规制度体系建设中的重要内容，相应的体系建设尚未全面展开。由于早期党内法规制度体系建设的重心集中在效力强、规范面广的中央党内法规和部委党内法规上，为了实现对于特定领域或特定内容的普遍性规范，立规主体倾向于让渡一定的精确性，更多选择原则性、抽象性规范的规范模式，党规整体呈现出“宜粗不宜细”的立规导向。在这一立规导向潜移默化的影响下，部分地方立规主体在潜意识中承接这一思想，使得地方党内法规相应出现“宜粗不宜细”的立规趋势。由此产出的具有高度抽象性和概括性的地方党内法规条文，往往难以实现对地方党的领导和建设活动的精细化规范和管理。也正是由于地方党内法规尚未全面落实推动规范精确化建设的要求，使得地方党内法规呈现出一定的空泛化特征，适用性较弱。

（四）地方对程序性规定的重视普遍不够

程序是区别法治与恣意的人治的关键要素［13］。所谓程序性规定，是相对于实体性规定的类型化划分，是保障党员权利义务得以实现或各级党组织的职权职责得以有效履行的有关程序的规范类型。考察现行党内法规制定体系，专门的程序性党内法规占比较低，整体呈现“重实体、轻程序”的状态。对地方立规活动来说，其基本定位在于实现上位党内法规的有效延伸，以保障党的路线、方针和政策在地方得以有效落实。因此，地方党内法规多为实施性规定，通过细化和补充上位党内法规的方式，实[JP+1]现上位党内法规效力的有效延伸，对于程序性规定的关注较少。同时，程序性规定具有高度的普遍适用性，并不会因为不同地区在政治经济文化等方面存在差异而引发大规模的规范不适配冲突，这也是程序性规定与实体性规定本身存在差异性的具体体现。因此，在上述两个因素的综合作用下，地方立规主体对于程序性规定的关注度大幅降低，相应程序性规定的产出显著缩减。而地方程序性党内法规的缺乏，可能导致地方实体性党内法规的落实缺乏实现路径，由此削弱地方党内法规的适用性。

四、提升地方党内法规执行力的可行路径探索

地方党内法规能否有效发挥其在特定区域内依规治党的现实效用，与依规治党能否发挥全局性、整体性功能直接相关。为持续提升地方党内法规的执行力，需进一步强化地方党内法规的特色性要素、明确地方党内法规制定主体权限、提高地方党内法规制定的精细化水平、补足地方党内法规程序性规定的现实短板。

（一）强化地方党内法规的特色性要素

地方特色作为地方党内法规的核心和灵魂，是地方党内法规立规质量的重要支撑，也是构建地方依规治党秩序对地方党内法规提出的重大现实要求，更是有效防止重复立规的根本举措。地方党内法规必须从本区域的“具体情况和实际需要”出发，切实考察地方依规治党的现实需求，以解决地方的实际问题［14］。

一方面，提升立规主体的特色立规意识。从现行地方党内法规文本来看，规范内容与上位党内法规出现重复的现象客观存在，实施性地方党内法规的重复比例往往更高。对于地方党内法规的立规主体来说，出于与上位党内法规“保持一致”的考虑，其会优先选择重复使用上位党内法规的成文条款，以确保地方党内法规能够“绝对合规”。为避免“重复立规”“偷懒式立规”等情形的出现，必须强化立规主体的特色立规意识，以确保在立规之初，即为地方党内法规贴上特色标签。为此，有必要对地方党内法规制定主体展开系统培训，通过其对特色立规文本的深入学习和实操训练，有效提升立规能力和立规技术。同时，还要在学习过程中推动深入理解和领悟特色立规对于地方党内法规的抽象价值和具象效用，有效引导其自觉建立特色立规意识。

另一方面，强化立规过程中的党组织和党员参与。党组织和党员参与是党组织和党员与立规主体之间的互动过程，党组织和党员参与“输入”意见，立规主体参考党组织和党员意见“输出”地方党内法规。党组织和党员“输入”的意见涉及立规内容选择的偏好、优化立规文本的建议、备选文本的取舍等多方面内容。借助党组织和党员参与的力量，是全面运用集体智慧、显著缩小地方党内法规之规范内容与区域治党实际需求之间的距离、从程序上确保规范内容能够经受区域特殊性考验的重要途径，是突出特色性的关键。为强化地方党内法规中的特色性要素，必须充分调动各级党组织和全体党员的积极性。要在地方党内法规制定的各个环节为党组织和党员提供畅通、高效的参与渠道，确保党组织和党员的意见能够得到有效表达和充分展示，以全面、及时了解区域内的特色立规需求。同时，要求地方立规主体就党组织和党员的特色性意见“输入”给予及时、有效的反馈，以避免党组织和党员参与成为徒有其表的空洞形式。

（二）明确地方党内法规制定主体权限

为避免“层层加码”现象带来的执行异化损害地方党内法规的实施效力，有必要对地方党内法规的立规权限予以进一步规范，通过有效划定立规的权限和边界，确保规范内容与区域治党能力相匹配，保障规范的有效运行。具体而言，建议采用概括+列举模式，对地方党内法规的立规权限进行明确规范。在概括式规范层面应明确规定“省、自治区、直辖市党委有权依据本地区依规治党的具体情况和实际需要，在不与上位党内法规相抵触的前提下，制定地方党内法规”。在列举式规范层面应进一步规定省、自治区、直辖市党委可以就以下事项制定地方党内法规：一是“为执行上位党内法规的规定，有权依据本区域实际情况制定相应的地方党内法规”，二是“基于区域特殊需要有权制定地方党内法规”。

上述规范条款对现行规范的调整与优化主要体现在以下三个方面：首先，增加了概括性条款统领地方党内法规立规权限的规范。概括性条款具有辐射范围全面、适用领域宽泛等特征，能够为地方推进立规活动提供基本行为指引，确保立规活动方向的正确性。虽然《条例》第5条从内容上看有概括说明立规权限之效果，但这并非该条款的主要规范初衷，客观上无法承担概括性条款的功能。其次，以“上位党内法规”替换“中央党内法规”概念。依据《条例》第11条的规定，地方党内法规的制定权限与中央党内法规直接联通，如要求作出配套规定的目的应为贯彻执行中央党内法规。而《条例》第14条在规定配套党内法规制定时却使用的是“上位党内法规”概念，而非“中央党内法规”。从现行党内法规制度体系来看，中央党内法规与地方党内法规在规范效力层级上并未直接相连，中央纪律检查委员会以及党中央机关就其职权范围内有关事项制定的党内法规之效力高于地方党内法规而低于中央党内法规。可见，“上位党内法规”的概念范畴显然大于“中央党内法规”。而这两处规范的不一致，可能引发各地方在制定配套性地方党内法规时的混乱现象。以“上位党内法规”替换“中央党内法规”，能够保障规范的一致性，避免可能出现的立规困惑，还能为中央纪律检查委员会以及党中央机关制定的党内法规在地方的贯彻落实提供有效渠道。最后，纳入“地方特殊需要”之概念。“地方特殊需要”是地方“特色”的显性表达，是广阔国土背景下强化地方党内法规区域匹配性的关键要素，如少数民族地区依规治党有序开展就可能涉及对不同民族党员的特殊性制度安排。必须明确地方党内法规制定在特殊地域或特定领域存在个性化的规范设置空间，以保障上位党内法规的有效落实。

（三）提高地方党内法规制定的精细化水平

地方党内法规制定的精细化发展，要求树立以有效解决实际问题为导向的理念，尽可能保障立规文本的选题精准、内容精良以及表达精炼［15］，确保党的路线、方针和政策能够在各地区得到有效落实。

一方面，对现行地方党内法规进行有效梳理与类型化整理。随着党内法规制度体系的不断完善，尤其是党的十八大以后修改和发布了大量的基础性、关键性党内法规，亦随之产生大量制定或修改地方党内法规的现实需求，以确保党的路线、方针和政策得到有效落实。从实践来看，通过线上网上信息公开和线下文本汇编出版两大路径，中央党内法规和部委党内法规已经基本实现了文本层面的全面汇总和类型化归纳。反观地方党内法规，从线上来看，各省、自治区、直辖市党委的网页端大多并未设置地方党内法规信息公开板块。虽然北大法宝法律法规数据库有专列“党内法规制度”专栏，但该专栏显示，截止到2024年1月12日，其所收录现行有效的党内法规已超过6000部，远超中共中央办公厅法规局披露的3802部（截止到2023年6月底）［1］。说明北大法宝法律法规数据库收录党内法规的数据口径与中共中央办公厅法规局并不一致，对其所公开地方党内法规的真实性和完整性很难给予全面肯定。从线下来看，尚未有专门的地方党内法规文件汇编出版。整体而言，现仍缺乏有效了解地方党内法规立规状况的权威渠道。为避免地方党内法规制定精细化水平提升陷入“摸黑前进”之窘境，有必要对现行有效的地方党内法规进行全面梳理，并对其进行类型化整理，以为全面推进地方党内法规从粗放式建章到精细化立制转向，实现可适用性的不断提升，提供基本的数据支持和制度保障。

另一方面，积极引导各地方确立精细化立规模式。规范本身应精细化还是原则化是立规过程中的两难选择，精细的规定具有较强的可操作性，但在适用性上却显著不足；较为原则的规定具有较高的灵活性，但同时却存在被滥用的风险［16］。地方党内法规作为贯彻落实上位党内法规的重要途径，必须采用精细化的立规模式，以明确具体的规范条款为行为主体提供有效指引，确保上位党内法规能够落到实处。具体而言，在立规理念上，应为地方立规主体确立精细化立规价值导向，确保精细化立规精神贯穿立规全过程，指引地方立规精细化实践。在文本要求上，应强化备案审查中对于地方党内法规精细化指标的考察。依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第18条的规定，地方党内法规文本若是存在精确性不足的问题，审查机关可以予以备案通过，并对报备机关进行书面提醒。但从“书面提醒”的规范效果来看，这一方式属于柔性的建议，而非硬性的要求。为此，建议将针对地方党内法规精确化指标的考察纳入审查机关可向报备机关“提出建议”之范畴，以具有更强威慑力的应对手段，促使各地方自觉提升党内法规制定的精细化水平。

（四）补足地方党内法规程序性规定的现实短板

程序性规定作为贯彻实体性规定的重要路径，是推动依规治党向法治化、科学化、规范化发展的关键要素［17］。程序性规定缺失，实体性规定将难以得到完整贯彻落实，会直接损害党内法规的规范效力［18］。必须补足程序性规定制定的现实短板，以保障地方党内法规执行力的持续提升。

一方面，强化正当程序保障，扩大地方党内法规制定过程中的民主参与。“现代组织与传统组织在组织和活动原则方面不一样的地方就在于民主性。”［19］地方党内法规制定的过程是否贯彻民主性要求，与产出的规范文本是否高效直接相关。只有充分保障立规过程中的民主参与，才能确保地方党内法规能够体现最广泛、最真实的党内意志，避免地方立规活动异化为谋求区域利益的手段［20］。地方立规全过程民主的实现，绝不是一句空话和口号，需要通过前后贯通、环环相扣的程序性规定予以体现和保障［21］。具体而言，应进一步丰富地方立规过程中民主参与的具体方式、细化相应的程序步骤、划定各环节的时限要求、设定必要的强制性责任规范，以确保在地方立规的各个环节能够充分听取各方面的意见，保障普通党员和相关专家学者在地方立规过程中的充分参与。

另一方面，细化地方党内法规制定的期间规定。及时制定地方党内法规，是高效落实上位党内法规的现实所需。从现行规范来看，《条例》仅对配套党内法规提出了“及时制定”的实效性要求。考虑到配套党内法规与地方党内法规在党内法规制度体系中均具有重要价值，且两者在概念范畴指向上存在现实重叠关系，为避免地方出现“拖延立规”“惰性立规”等问题，有必要对地方党内法规同样提出“及时制定”的实效性要求。具体而言，地方党内法规的制定应在上位党内法规发布实施后一定时期内完成，并及时发布以保障从严治党、依规治党的现实要求及时落地。考虑到各地方在落实管党治党具体要求时可能基于经济、文化、地域等因素影响进行创造性制度安排，建议在特定情形下，给予各地方在党内法规制定时限上一定的灵活处理空间。但应注意的是，各地方党内法规制定主体应同步发布原因说明，同时明确具体的党内法规制定规划，以免出现地方党内法规制定被无限期延后的情形［22］。

结语

习近平指出：“我们党历来重视党内法规制度建设，注重运用党内法规管党治党、提高党的执政能力和领导水平。”随着比较完善党内法规体系的形成，依规治党的重点难点也会逐渐从前端向末端转移。在此背景下，地方党内法规在深化依规治党、从严治党的进程中占据着重要地位，且承载着复合性的功能。地方党内法规得到高效执行，不仅是地方构建完善依规治党现实秩序的源头和根本，也是深化推进全面从严治党伟大工程的关键内容和重要保障。

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【责任编辑：未央】

基金项目：教育部重大攻关课题“提高一体化推进‘三不腐’能力和水平研究 ”（22JZD022）；广西师范大学党内法规研究中心重点项目“新时代纪检监察领域党内法规制度建设问题研究”（GXDN23Z01）阶段性成果。

作者简介：潘姚（1994—），女，四川什邡人，中共四川省委党校（四川行政学院）法学教研部讲师，研究方向：宪法学与行政法学、党内法规。