中国数字平台治理的逻辑建构与路径

摘 要：数字平台治理是当前社会治理的新兴领域，市场垄断、信息把关、数字伦理等是世界各国共同面临的问题。基于各自的历史脉络与制度传统，不同国家和地区形成了差异化的治理模式。总体来看，美国更强调市场竞争，欧盟则注重立法监管，英国立法与执法并重。中国的数字平台发展迅速，对应的治理模式正处于变迁、探索的过程。本文主要从智慧监管理论视角出发，分析常态化监管下中国数字平台的治理理念、治理主体与治理工具。当前，政府部门、平台企业与社会力量三方共治体系逐渐成形，立法、司法、行政力量、技术过滤等治理方式日趋灵活。

关键词：数字平台；平台经济；全球数字治理；平台治理；智慧监管

作者简介：张化冰，中国社会科学院新闻与传播研究所副研究员，主要从事互联网治理研究；雷津皓，中国社会科学院新闻与传播研究所世界传媒研究中心助理研究员，主要从事数字技术与社会发展研究。

中图分类号：G206 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）04-0152-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.04.015

一、数字平台的发展及概念

伴随着以大数据、人工智能、云计算、区块链等技术为核心的第四次工业革命，数字平台在全球范围迅速发展起来。从理论上看，数字平台可以追溯至“双边市场”这一概念①" ①Rochet J C，Tirole J.Platform Competition in Two Sided Markets.Journal of the European Economic Association，2003（4），pp.990-1029.，但当下的数字平台已然超越了传统交易市场的范畴，承担着商品流通、劳动力流通、货币流通等诸多职能，涉及电子商务、社交媒体、交通出行、金融科技等领域。②" ②陈伟光、钟列炀、裴丹：《平台经济治理：从国家监管向全球治理跨越的逻辑》，《天津社会科学》2022年第6期，第71-80页。

有关数字平台概念的表述是多元的。如张志安等将数字平台定义为以数据为支撑，经由算法与界面进行自动运转与组织的商业模式。③" ③张志安、冉桢：《互联网平台的运作机制及其对新闻业的影响》，《新闻与写作》2020年第3期，第66-74页。孙萍认为，数字平台是一种能够编译程序的数字基础设施，通过信息的聚合与分发促进了使用主体间的互动。④" ④孙萍：《从“惯习培养”到“粘性使用”：数字平台的算法生产——基于行动者网络的视角》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2022年第1期，第153-161页。尽管表述各不相同，但种种定义都存在着相对一致的内核属性，即技术属性、公共属性与商业属性。结合上述定义及我国相关政策文件，本文将数字平台定义为基于互联网信息技术，促进多元主体交互并以此创造价值的商业组织形态。⑤" ⑤中国政府网：《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，（2021-02-07）[2023-11-02]，https：//www.gov.cn/xinwen/2021-02/07/content_5585758.htm.

得益于数字平台线上交易、网络外部性、规模经济等特征，在经济活动中，数字平台可以极大程度上降低成本、提升效率、控制风险。⑥" ⑥黄益平：《平台经济的创新与监管》，《金融论坛》2022年第9期，第3-5页。然而不可忽视的是，随之而来的还有相当多的负面效应。如何探索适应数字时代的秩序结构与治理目标，有效对数字平台进行治理，是世界各国都必须回应的问题。⑦" ⑦江小涓、黄颖轩：《数字时代的市场秩序、市场监管与平台治理》，《经济研究》2021年第12期，第20-41页。

二、数字平台治理现状及相关研究

治理是由政府主导、多方主体参与的管理活动，强调公共利益实现方式的协同。当下，数字平台已成为“治理结构中的新层级”⑧" ⑧张志安、冉桢：《国家介入、平台依赖与新闻业可持续发展——欧盟与澳大利亚平台监管政策的比较及其启示》，《新闻与写作》2021年第12期，第64-70页。，平台治理重点主要在市场垄断、隐私保护、算法治理等方面。

综合现有研究，数字平台的垄断行为可以分为“二选一”行为⑨" ⑨中国应用法学研究所课题组、曹士兵、牛凯等：《电子商务平台“二选一”行为的法律性质与规制》，《中国应用法学》2020年第4期，第137-155页。、平台封禁行为⑩" ⑩殷继国：《互联网平台封禁行为的反垄断法规制》，《现代法学》2021年第4期，第143-155页。、自我优待行为B11" B11郝俊淇：《平台经济领域差别待遇行为的反垄断法分析》，《法治研究》2021年第4期，第124-134页。、猎杀性并购行为B12" B12戚聿东、杨东、李勇坚等：《平台经济领域监管问题研讨》，《国际经济评论》2021年第3期，第27-48页。。平台垄断来源于内部和外部两个方面。从内部看，技术专利提升了平台准入门槛B13" B13韦倩、宋传弘：《平台经济演化与反垄断监管创新》，《贵州社会科学》2022年第10期，第134-143页。，且头部平台可以通过交叉补贴等方式迅速吸纳用户B14" B14Hoppner T.Defining Markets for Multi—Sided Platforms：the Case of Search Engines.World Competition，2015（3），pp.349-366.，边际成本几乎为零，寡头垄断平台由此攫取了大量利润。而从外部看，反垄断监管难度较大。其一，数字平台以“非价格竞争”为主的商业模式使监管方难以判定市场损害效果。B15" B15王卫华、杨俊：《平台资本主义下的数据资本权力：生成机理、基本谱系与主要特征》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2022年第3期，第89-101页。其二，平台的动态化运营使监管方不易精准评估市场份额、市场集中度等要素。事前审查易造成“假阳性”或“假阴性”错误①" ①孙晋：《数字平台的反垄断监管》，《中国社会科学》2021年第5期，第101-127页。；而事后反垄断调查则需分析海量具有不可解释性特征的机器学习算法、审计平台数据。②" ②曾雄：《论我国平台经济反垄断监管模式的转型——基于对回应性规制理论的思考》，《管理学刊》2022年第1期，第1-12页。对此，各国政府都持续完善反垄断法律体系并不断强化反垄断执法力度。

用户隐私保护同样是平台治理的核心问题，可分解为隐私泄露与数据滥用两方面。隐私泄露方面，数字平台往往迫使用户提供浏览记录、位置信息等数据以换取服务，这将导致用户在未察知的情况下被过度收集个人数据。③" ③解正山：《约束数字守门人：超大型数字平台加重义务研究》，《比较法研究》2023年第4期，第166-184页。而在数据滥用方面，平台在实现数据价值最大化时，常常不受限于原始目的，采取机会主义的方式对数据进行再利用，进一步构成了对个人隐私及数据保护的威胁。④" ④尹华容、王惠民：《数据权力的兴起、异化及规制》，《湖南大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第124-132页。为应对隐私与数据泄露的问题，有学者从制度伦理设计⑤" ⑤张媛媛、邹静：《“技术-隐私”视域下数字社会隐私保护的路径创新》，《社会科学研究》2022年第6期，第25-34页。、多元主体参与⑥" ⑥侯薇薇、顾昭明、荆文君：《平台企业数据优势与消费者隐私保护——数据赋权下的消费者、平台企业、政府三方博弈视角》，《经济纵横》2022年第12期，第59-69页。、完善法治体系⑦" ⑦徐梦瑶：《大数据中的隐私流动与个人信息保护研究》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2022年第S1期，第46-49页。、发展新型技术⑧" ⑧李凌：《隐私保护技术变革的价值逻辑、困境及方向》，《新闻与写作》2022年第1期，第30-37页。等角度给出了建议。在实践操作中，立法还是各国政府更为青睐的举措。

数字平台的算法治理被各国日益重视。由于平台算法通常不被公开，局外人难以洞悉其背后的发展逻辑与价值观，因此算法常以“黑箱”的形象出现于研究中。⑨" ⑨刘沫潇、马克·张：《挑战“黑箱”：用户如何与社交媒体算法博弈》，《青年记者》2023年第11期，第96-97页；程雪军：《金融科技公司算法黑箱风险的生成机制与多维治理》，《金融论坛》2023年第8期，第25-34页；衣俊霖：《数字孪生时代的法律与问责——通过技术标准透视算法黑箱》，《东方法学》2021年第4期，第77-92页。在平台的劳动者一端，算法的深度学习和进化不断试探着数字劳动者的能力边界，“算法剥削”愈发受到关注。⑩" ⑩孙萍：《从“监控资本”到“关联资本”？中国数字平台的媒介化与组织化》，《国际新闻界》2023年第6期，第33-58页；温旭：《从分工到异化：数字劳动分工的马克思劳动价值论审视》，《学习与实践》2023年第4期，第21-30页；刘河庆、梁玉成：《透视算法黑箱：数字平台的算法规制与信息推送异质性》，《社会学研究》2023年第2期，第49-71页。而在数量更庞大的消费者一端，数字平台也存在着算法杀熟B11 "B11王潺：《“大数据杀熟”该如何规制？——以新制度经济学和博弈论为视角的分析》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第52-64页。、算法歧视B12" B12孙宇：《算法个性化定价：经济原理、实施风险与法律规制》，《南方金融》2023年第7期，第56-68页。等问题。此外，劣性算法还会导致社会、经济甚至政治侵害。B13" B13邱泽奇：《算法治理的技术迷思与行动选择》，《社会科学文摘》2022年第11期，第11-13页。譬如内容推荐算法易引发暴力脱敏、信息茧房等社会性问题。B14" B14孙瑜晨：《数字平台成瘾性技术的滥用与反垄断监管》，《东方法学》2022年第6期，第58-71页。对此，学界呼吁实施算法问责制B15" B15夏梦颖、徐家林：《算法型信息分发的隐私风险及法律对策》，《传媒观察》2020年第10期，第14-18页。、企业算法合规管理B16" B16张旭、田园：《算法治理视阈下的企业合规：困境、逻辑与进路》，《兰州大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第90-99页。、算法分类B17" B17贾开、赵静：《技术嵌入、价值倾向与算法分类治理》，《经济社会体制比较》2023年第4期，第101-111页。等策略。

总的来说，现有文献充分探讨了数字平台治理的必要性及有关策略，但仍需对国际数字平台治理模式进行更为多元的考察和比较。数字平台治理是一个全球性问题，如果仅将其置于中国语境之下进行研究，那么便无法借鉴到不同的治理经验，也难以突显数字平台治理的“中国模式”的独特价值。基于此，本文将从横向和纵向两个维度展开，重点分析世界主要的数字平台治理逻辑与路径，即治理主体为何采用该治理模式，其背后的历史脉络和制度渊源是什么。在此基础上，着重探讨中国数字平台的治理体系及发展规律。

三、世界主要的数字平台治理模式

本文选取美国、欧盟和英国的数字平台治理模式进行分析，探讨不同治理模式背后的逻辑建构。选择上述三个案例进行分析，主要出于以下考虑：首先，美国、欧盟和英国的数字经济发展规模均位居世界前列，其中美国、英国数字经济占国内GDP的比重均超过65%，而欧盟已成为数字经济“第三极”①" ①中国信通院：《全球数字经济白皮书（2022年）》，（2023-03-16）[2023-11-02]，http：//www.caict.ac.cn/english/research/whitepapers/202303/P020230316619916462600.pdf.。其次，美国、欧盟均出台了相对完善的数字平台治理方案，英国在“脱欧”后也形成了一套独立、完整的治理模式。②" ②王震宇、张晓磊：《平台治理的制度之维：基于中美英三国模式的比较》，《国际关系研究》2021年第6期，第97-124页。需要说明的是，由于欧盟实行“数字单一市场”战略，因此本文将欧盟的数字平台治理作为一个整体进行分析。

（一）美国：放松治理与反垄断并行

美国是全球最早布局数字化转型的国家，由于发展起步较早，美国在数字经济领域具有强大的先发优势。从发展规模上看，美国数字经济规模稳居世界第一。除先发优势外，美国数字平台蓬勃发展的一大原因就是治理的柔和。总体上，美国奉行自由市场模式的数字平台发展战略，理查德·巴布鲁克（Richard Barbrook）与安德鲁·卡梅隆（Andrew Cameron）提出的“加州意识形态”传统被延续至今。

美国在数字平台领域的日常监管主要由联邦贸易委员会（FTC）和司法部反垄断局（DOJ）共同负责，并未出台系统的数字平台治理政策或法案。在用户隐私保护方面，美国始终未能形成联邦层面的统一框架，只在州一级存在隐私保护法案，如《加州消费者隐私法案》。尽管参众两院于2022年发布了《美国数据隐私和保护法》草案，但其颁行之路依然漫长。

在平台内容方面，美国的数字平台天然有着“免责”的逻辑，如《通信规范法》第230条规定，互联网服务提供者不对使用其服务的第三方言论承担法律责任，这有效防止了数字平台企业被“过度追责”。但在社交媒体平台日渐成为公共讨论空间的情境下，内容治理也逐渐被重视起来。目前的规制主要承袭自奥巴马执政时期联邦通讯委员会（FCC）确立的“网络中立”原则，即网络服务提供者需要以中立的姿态对待一切信息内容，以防私人权力威胁公共利益。

反垄断是当前美国数字平台治理的重点。2020年，美国众议院司法委员会发布了《数字市场竞争调查报告》，报告指出头部数字平台的垄断行为给美国带来了巨大挑战，亟待法律层面的反垄断监管。2021年，美国参议院反垄断委员会发布《竞争和反垄断执法改革法案》。随后，美国众议院司法委员会通过了《终止平台垄断法》《平台竞争和机会法》等六项反垄断法案。③" ③孙晋：《美国反垄断的制度演进及实际效果》，《人民论坛》2023年第19期，第76-80页。同年，美国总统拜登签署了一项旨在促进美国经济竞争的全面行政命令，设立白宫竞争委员会，这也是美国历史上首个“超部委”的反垄断议事协调机构④" ④曾雄：《论我国平台经济反垄断监管模式的转型——基于对回应性规制理论的思考》，《管理学刊》2022年第1期，第1-12页。。2023年12月，美国联邦贸易委员会与司法部联合发布《2023年合并指南》（2023 Merger Guidelines），为联邦反垄断执法机构审查并购交易、认定竞争影响确立了核心原则。严厉的反垄断举措并非是为了给数字平台领域降温；相反，正是由于数字平台巨头的头部效应过于明显，市场竞争活力下降，才需要打击垄断从而进一步活跃数字平台市场。

（二）欧盟：严格的立法治理

欧盟的数字平台治理主要由欧盟委员会、欧洲议会以及欧洲理事会三大机构负责。《通用数据保护条例》也赋予各成员国在司法维度监管境内数字平台数据安全的权力。立法是欧盟进行数字平台治理的主要形式，有3部法案较为关键，分别是《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字市场法》（DMA）以及《数字服务法》（DSA）。

《通用数据保护条例》是一部数据保护领域的法案。它确立了数据收集对象的知情同意原则，明确了数据处理者应遵守的数据安全要求。这一条例还引入了“被遗忘权”的概念，个人有权要求数字平台删除其存储的个人数据。《通用数据保护条例》适用对象的范围十分广泛，既包括位于欧盟境内的公司，也包括收集和处理来自欧盟的个人数据的公司。这一条例还有着严厉的制裁举措，违反规定的私营企业最高可被处以2 000万欧元或全球年营业额4%的罚金。2021年7月，亚马逊公司就因违反该条例被处以7.46亿欧元罚款。

《数字市场法》脱胎于《欧盟运行条约》第114条有关“竞争、税收及相关法律的共同规则”的规定，旨在规制数字平台巨头对其他企业和个人实施的不公平竞争行为。《数字市场法》的关键创新在于引入“守门人”制度，只要运营一项核心的数字平台业务，具有稳定的市场地位，或在可预见的未来能够拥有这种地位，就可以被认定为数字平台“守门人”。为克服认定的随意性，上述标准还附有市值、营业额、活跃用户等可量化指标作为参考。认定“守门人”的意义在于确定重点监管对象，“守门人”企业需要定期向欧盟委员会通报交易情况。

《数字服务法》重点关注数字空间内非法内容的传播以及用户基本权利保护，着眼于消费者一端。其目标在于建立一个安全、可预测的在线环境，法案的核心特点是“阶梯式”的规则设置。① "①王天凡：《数字平台的“阶梯式”监管模式：以欧盟〈数字服务法〉为鉴》，《欧洲研究》2023年第2期，第50-77页。《数字服务法》根据服务类别与平台规模，将不同中介服务提供者的规范区分为几档：针对所有中介机构的一般规定、针对托管服务提供者的规定、针对在线平台的补充规定、针对允许消费者与贸易商签订远程合同的在线平台的规定以及针对超大型数字平台的规定。层级越高，监管也越严格。

除上述三部法案外，欧盟还废除了与美国达成的“隐私盾协议”，于2023年8月达成了全新的“欧盟-美国数据隐私框架”。这反映出欧盟在捍卫数字主权、争取数据跨境流动机制的主导权与话语权方面的决心。

（三）英国：立法与执法并重

英国是有着丰富网络空间治理经验的国家，其在互联网领域长期处于世界第一梯队。②" ②孟令航、徐红：《英国网络空间治理的逻辑变迁——基于治理主体、理念与方式三重维度的分析》，《情报杂志》2021年第9期，第19-25页。1996年，英国政府部门就联合互联网服务提供商和行业组织推出了《R3网络安全协议》，此协议对网络内容分级制定了详尽的规定。2003年，英国政府出台的《通信法》拓展了“电信通信”的定义，加入了互联网治理的相关内容。同时，设立英国通信管理局（OFCOM），通信管理局在行业自律协会的配合下长期履行着网络空间的监管责任。

2017年，英国修订了先前发布的《数字经济法》。在此之后，英国政府委托数字竞赛专家小组对英国数字平台市场展开评估，并于2019年3月发布了名为《解锁数字竞争》的专题报告。基于专题报告给出的建议，经过数轮意见征求后，英国政府于2023年4月正式发布了《数字市场、竞争与消费者法案》。该法案极为重视消费者权益的保护，虚假评论、订阅陷阱以及压力销售被列入不公平做法名单，并给予了消费者直接退出数字市场合同的权利。该法案还允许竞争与市场管理局（CMA）设立下属的数字市场部门（DMU），专门负责大型数字平台企业的监管。与欧盟《数字市场法》类似的是，如果一家企业被认定在关键数字服务中具有战略市场地位，DMU可以针对其制定专门的监管规则。最后，该法案赋予了CMA更强的执法权力，如其可以直接执法，而不必诉诸法庭程序。

打击非法网络内容、维护网络内容生态也是英国数字平台治理的一大关注点。2023年10月，英国《在线安全法案》正式获批成为法律。《在线安全法案》规定，平台必须阻止儿童浏览霸凌、自残、色情等有害内容，同时平台需要忠实履行用户注册时的承诺，向用户提供内容过滤的功能。如违反条款，英国通信管理局可以对相关企业处以最高1 800万英镑或企业全球年收入10%的罚款。

英国的数字平台治理模式与欧盟模式存在一定的相似性。这种治理模式的相似性很大程度上源于欧盟传统，尽管英国已正式“脱欧”，但双方长达数十年的纠葛导致英国反垄断法基本参照欧盟立法这一现状短期内难以改变。①" ①罗智科：《英国反垄断执法机构现状和发展趋势研究》，《中国市场监管研究》2021年第9期，第47-50页。二者不同的是，英国监管机构的专门性、独立性更强，执法力度也更大，譬如CMA是独立的非内阁政府部门，内部设有专家团队，直接对英国议会负责。另外，英国十分重视数字平台企业自律以及行业协会的治理参与，这为治理结果提供了一定的合法性。②" ②吕鹏、周旅军、范晓光：《平台治理场域与社会学参与》，《社会学研究》2022年第3期，第68-91页。

（四）美国、欧盟、英国的治理模式对比

美国、欧盟以及英国在数字平台治理模式上的差异是显著的。这种差异从何而来？有研究认为，治理主体所采纳的治理手段和机制往往是由于它们的社会合法性更高，与所处的文化环境更契合，而非这些手段和机制的效率更高。③" ③李由君、韩卓希、乔天宇等：《数字化转型中的国家治理变化》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2022年第3期，第51-60页。

由此，我们首先从价值观维度进行审视。重市场、鼓励竞争的治理路径可以看作是对美国宪法自由主义传统的承袭。美国的数字平台治理实践更多是基于“市场本位”的观念，平台用户也主要是被视作“消费者”，由此产生的政策惯性便将维护市场秩序和发展经济作为了第一要务。欧盟与美国在价值观上是存在分歧的，其治理模式扎根于“权利本位”的观念，作为平台使用主体的用户被置于首要位置。所以欧盟在监管数字平台时往往秉持高标准、低信任的审慎原则。另外，欧盟对立法治理的重视与长期以来的欧洲市场竞争史不无关系。大萧条时期，欧洲各国以邻为壑，贸易保护主义盛行。二战后，为重振经济、保障欧洲内部的均衡稳定发展，欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体相继成立。至此，欧洲也逐渐确立了预先界定竞争规则、注重事前监管的惯习。上文已经谈到，英国的治理模式与欧盟是异曲同工的。自《大宪章》确立法治原则以来，英国长期将法律视为规范社会行为的核心，数字平台治理政策的制定和执行也受到法治原则的引导，结合议会民主和公众参与的传统，英国政府更强调通过立法与执法手段来规范数字平台的行为。

从更现实的角度看，相较于海外市场，美国国内市场规模有限，以数据自由流动为代表的外向型数字平台发展战略，显然能帮助美国数字平台企业获得更为广阔的国际市场空间。而欧盟没有本土的超级平台企业，大量收益被跨国平台企业占据，无论是税收抑或是就业机会欧盟所获都相对更少。因此分级治理的规则设置，就体现出了欧盟自主发展数字平台的意愿，如《数字市场法》的“守门人”认定以及《数字服务法》的“阶梯式”监管，主要针对的都是来自美国的数字平台巨头，而相对宽松的监管环境则能在一定程度上扶持本土中小数字平台。此外，欧盟还意图通过单边立法的法律效力域外适用规则来实现“布鲁塞尔效应”的扩散，倒逼欧盟规则的全球渗透。脱欧对英国经济产生了深远影响，也包括对数字经济和数字平台的影响。作为一个独立的数字经济体，英国需要通过有效的治理手段来增强其国内数字平台的竞争力。2023年，英国GDP持续不景气状态，在经济下行的危机下，英国严格立法与强力执法结合的治理模式展现了英国努力平衡用户权利保护与营造良好商业环境的意愿。

不过，随着全球数字链接日渐密切，各种治理模式也呈现出差异减弱的趋势，不同价值文化背景的经济体采用类似的治理手段的现象愈发普遍，比如优先企业效率的美国治理模式也开始严格反垄断立法，限制数字平台企业力量。我国的数字平台治理应当关注到这一现象，顺应全球治理模式的演变趋势，灵活借鉴并组合运用各种治理手段，构建适合中国国情的数字平台治理模式。

四、迈向智慧监管：中国数字平台治理的逻辑建构

中国数字平台治理的逻辑和方式经历了一个变迁、完善的过程。④" ④姜莱：《全球数字经济监管新动向与政策启示》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2023年第3期，第58-65页。直到2020年年底，我国对数字平台长期秉持“包容审慎”治理理念，这段时期也被学界看作是“弱监管”时期。①" ①王先林：《论常态化监管下平台经济领域反垄断的定位和举措》，《江淮论坛》2023年第4期同，第100-108页；韦倩、宋传弘：《平台经济演化与反垄断监管创新》，《贵州社会科学》2022年第10期，第134-143页；卓丽洪：《发展平台经济与监管有效性研究——平台经济实现从专项整改向常态化监管转变》，《价格理论与实践》2023年第3期，第191-197页。2020年12月，中共中央政治局会议和中央经济工作会议相继召开，两次会议均明确提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，拉开了我国数字平台“强监管”的序幕。②" ②黄益平、邓峰、沈艳等：《超越“强监管”——对平台经济治理政策的反思》，《文化纵横》2022年第2期，第64-73页。在经历全面整顿治理后，数字平台领域的行业秩序日益向好。2022年以来，我国步入数字平台常态化治理阶段。

2023年政府工作报告重点提出：大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展。2023年4月28日召开的中共中央政治局会议进一步指出，要推动平台企业规范健康发展，鼓励头部平台企业探索创新。在此阶段，治理参与主体愈发多元，治理工具创新和协调配合进一步加强。这种“在规范中发展，在发展中规范”的渐进式治理实践也与监管理论界不断适应发展现实、探索更优监管策略的思路相一致。本文试图通过智慧监管理论的视角，分析中国数字平台治理的发展历程和背后的逻辑建构。

（一）智慧监管理论的基本内涵

智慧监管理论最早由尼尔·甘宁汉姆（Neil Gunningham）等学者在《智慧监管：设计环境政策》一书中提出，其核心理念是构建一种综合、灵活且适合多元治理环境的监管方式，倡导多元主体参与以及多种治理工具的组合。③" ③科林·斯科特：《监管、治理与法律：前沿问题研究》，安永康译，清华大学出版社2018年版，第204-207页。智慧监管理论的主要原则包括：采用多样的治理工具；制定包含多机构的政策；灵活采用新的治理工具；采用激励工具与信息工具；减少直接干预；追求共赢结果；等等。④" ④Van Gossum P，Arts B，Verheyen K.From “smart regulation” to “regulatory arrangements”.Policy Sciences，2010（3），pp.245-261.

智慧监管理论是对命令-控制型监管和放松监管的整合与创新，也是对回应型监管理论的改良。20世纪上半叶的经济危机爆发后，以美国为代表的资本主义国家采取了强有力的国家干预政策，以应对市场失灵问题，在这一时期，命令-控制型监管成为主流。然而，这一监管方式逐渐暴露出繁琐、僵化的弊端，导致了过度监管的问题。随着新自由主义思潮的冲击，英国等国家试图以放松监管来取代命令-控制型监管，更多依靠市场机制进行调节。但放松监管仍难以应对复杂的现实挑战。⑤" ⑤吴易风、王晗霞：《国际金融危机和经济危机背景下西方国家干预主义和新自由主义的论争》，《政治经济学评论》2011年第4期，第16-42页。

20世纪90年代，伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）等提出了回应型监管理论。回应型监管理论吸收了“回应性法”、博弈论等理念，假定监管对象具有美德并持合作态度，当有迹象表明监管在低干预的情况下失效时，监管者将采取更为严苛的执法行为，从劝说、警告等措施逐渐升级到停业、吊销执照等制裁，从而实现有效监管。然而，这是一个较为理想化的理论，比如过度强调非政府组织的作用，并假定非政府组织能够行使好监管职能，这是不大现实的；监管者与被监管者的互信关系也并不容易达成。⑥" ⑥杨炳霖：《回应性监管理论述评：精髓与问题》，《中国行政管理》2017年第4期，第131-136页。

智慧监管理论在回应型监管理论的基础上进一步发展，主张综合使用命令-控制型监管、经济工具、自我监管以及信息战略等治理工具。智慧监管理论的提出对治理体系的演进和优化起到了积极的推动作用，使治理更符合实际需要，更具灵活性和操作性。智慧监管理论的内涵主要涉及治理理念、治理主体与治理工具三个维度⑦" ⑦郭雳：《精巧规制理论及其在数据要素治理中的应用》，《行政法学研究》2023年第5期，第26-39页。，本文尝试从上述三个维度分析中国数字平台的治理发展脉络。

（二）治理理念：营造健康市场环境，追求共赢

在智慧监管理论体系中，“共赢”是一个非常关键的理念，政府需要在多种价值追求之间取得平衡。

在“弱监管”时期，我国政府在数字平台治理中的约束条件并不多，治理理念较为单一，主要是培植数字平台企业的商业潜能，激励其快速发展。这一理念有着历史的合理性，因为在这一时期，数字平台还是一个十分新鲜的商业形式。在彼时的治理框架下，作为治理主体的政府不易直接获取有关数字平台企业的有效信息，更无法从已有的治理模式中寻找到匹配的规制手段。随着我国平台经济的体量越来越大，在对平台商业模式把握尚不通透的情况下介入治理，将会带来高昂的治理成本。并且，前期的放松监管不仅能带来数字平台企业的快速扩张，更能为部分平台企业暴露弊端与不良意图提供契机。一项基于2011—2020年间232家第三方支付平台数据的研究表明，国内第三方支付平台的市场风险与寡头企业的市场份额占比密切相关。①" ①宋继伟、陈胜利：《我国第三方支付平台金融风险测度及实证分析》，《财务与金融》2022年第6期，第45-51页。当弊端日益显现时，放松监管的单一化治理理念就需要进行调整了。

2020年12月后，我国开始了数字平台领域的“强监管”，从规制理论出发，这一阶段也可看作是命令-控制型监管主导的治理阶段。2021年2月，《平台经济领域的反垄断指南》印发，国家反垄断局随后挂牌成立。2021年全年，市场监督管理总局分批次共公布了88起数字平台违法案件，涉事平台企业均受到罚款50万元的顶格处罚。可以看出，这一阶段的主要治理理念是整肃市场纪律、应对化解平台风险，快速发展平台经济的目标则被后置。在这一理念的指导下，数字平台的不当行为被有效矫正，但临时性的高强度监管也带来了一些负面效应，如平台企业规模化裁员，平台经济的投资规模萎缩。补全治理理念拼图，兼顾多方利益的智慧监管模式呼之欲出。

智慧监管在理念上追求平等、高效和自主，它的运行框架并不主要依靠外在的强力控制，而是更强调与治理对象的协调对话以及利益诱导机制，由此形成双赢格局。智慧监管的理论特征与我国数字平台常态化监管的需要不谋而合，在当前中国的数字平台治理场域中，智慧监管模式所主张的共赢理念意味着构建有利于创新的制度环境，防范与化解平台风险，保护平台用户权益与隐私，由此促进数字平台规范健康持续发展。这一理念可以在国家发展改革委等9部门联合印发的《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》中窥见，其中列举了包含“完善治理规则”“降低平台经济参与者经营成本”“探索数据和算法安全监管”“加强新就业形态劳动者权益保障”在内的19项意见举措，合理平衡多方利益诉求，这种合作共赢的治理理念更有助于构建一个开放、透明、稳健的数字平台治理环境，为数字平台的健康发展提供有力支撑。

（三）治理主体：引入多元主体参与，协同治理

党的二十大报告指出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，这一要求与智慧监管理论中引入多主体共治的原则相契合。智慧监管理论意在引导政府越过直接干预，更多为第二方（治理对象）或第三方创造必要的治理前提，以分担治理任务。政府主要扮演的是催化剂或推动者的角色，这相比回应型监管有了质的飞跃。但需强调的是，在中国的政治与行政框架内，社会共治是由政府主导的，协同治理的核心仍然是国家权力，国家保留着关键控制权，只要新的治理参与者有利于治理且具备稳定性，协同治理的机制便可以积极地运作起来。

具体到数字平台治理领域，《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》也明确提到了协同治理：强化部门协同，推动行业自律，督促平台企业依法合规经营，鼓励行业协会牵头制定团体标准、行业自律公约；加强社会监督，探索公众和第三方专业机构共同参与的监督机制。从这一意见中可以归纳出，当前我国数字平台多元治理的主体是政府部门、数字平台和社会力量。

政府部门是治理的最关键主体。由于数字平台治理涉及教育、金融、医疗、电商、媒体等多个方面，所以明确主体责任实现各部门之间的协同配合至关重要。在数字平台反垄断方面，国务院反垄断委员会负责指导、组织、协调反垄断工作。根据《禁止滥用市场支配地位行为规定》，国家市场监督管理总局以及各省级市场监管部门负责滥用市场支配地位行为的反垄断执法工作。在个人信息保护方面，2021年通过的《个人信息保护法》第60条规定，网信部门负责统筹协调个人信息保护工作和相关监督管理工作。而在算法治理领域，《互联网信息服务算法推荐管理规定》明确：国家网信部门负责统筹协调全国算法推荐服务治理和相关监督管理工作。

在当今中国的社会治理实践中，平台的参与程度越来越高。首先，数字平台逐渐完善了用户协议、交易条款、隐私保护政策等规则体系。如2023年10月生效的《淘宝网隐私政策》表示，淘宝已成立了个人信息保护专职部门，并指定了专人负责儿童个人信息保护。其次，各平台也加大了对UGC的审核。例如抖音平台设置了“机器检测、人工检测、用户反馈、叠加推荐”等多重内容把关机制。此外，数字平台行业内也积极合作，签署了多个自律公约，包括《互联网平台经营者反垄断自律公约》《加强互联网平台规则透明度自律公约》等。

社会力量也是我国数字平台治理的重要参与主体。法律法规颁发过程中的意见征求是个人参与治理的重要方式。譬如《个人信息保护法》（草案二次审议稿）征求意见过程中，就有239人参与，共收集意见776条。数字平台领域的第三方中介同样在兴起，“数据经纪人”企业纷纷创立，“数据经纪人”可以在数据流通交易过程中起到中介担保作用，成为交易公平的保障者、交易主体权益的维护者。

（四）治理工具：多种手段搭配组合，因时制宜

智慧监管的“智慧”来源于其理论设计与实际操作层面的灵活性和多样性，强调多种治理手段的组合和协调。在对数字平台实现智慧监管的过程中，中国已完成了部分治理工具的组合布局，并呈现出日臻完善的趋势。

在法规政策的制定上，中国吸收了欧盟数字平台治理的经验，愈发重视事前监管。分级治理和“守门人”制度正在被引入我国数字平台治理的体系，这一取向在两份指南的征求意见稿中可以体现。《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》根据数字平台的定位和主要功能将平台区分为网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台等6类，又根据用户规模、业务种类和限制能力，将平台分为超级平台、大型平台和中小平台三级，通过分类分级提升监管的灵活性与有效性。而《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》的第一条就提到“超大型平台经营者具有规模、数据、技术等优势，应当发挥公平竞争示范引领作用”，体现出面向超大型数字平台监管的针对性。

在司法上，2022年发布的《最高人民法院关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》，明确了将加强反垄断与反不正当竞争案件的审理力度，严惩强制“二选一”、强制搭售、屏蔽封锁等违法行为。2023年，最高人民检察院印发《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》，着眼于服务数字经济健康发展，强调依法保护和规范数字技术、数字产业和数字市场。

行政手段的使用是对立法、司法的重要补充。2021年，美团因违反《中华人民共和国反垄断法》，被责令停止违法行为并被处以34.42亿元罚款。此类处罚有效惩治了数字平台的违法行为，也起到了较好的震慑效果，但以罚款为主的事后监管措施难以实现平台运行过程中的纠偏。对此，我国政府使用了反垄断“三书一函”制度以及“约谈”作为事中监管的手段，这也是智慧监管的回应性举措。例如，2023年7月，交通运输新业态协同监管部际联席会议办公室就曾对部分网约车平台、聚合平台公司进行约谈，要求立即组织排查整改，维护行业安全稳定。

此外，技术手段的应用也使治理精准度进一步提升。“大数据+算法”可以结合多部门监管数据，对需要重点关注的数字平台进行实时信息监测与违法行为综合研判。如“浙江公平在线”系统实现了数据抓取、模型运算、智能分析、综合研判等流程的自动化，可对“二选一”“大数据杀熟”“低于成本价销售”“纵向垄断协议”“违法实施经营者集中”等五类行为实施监测。

五、结论与展望

数字平台是互联网社会发展的必然产物。技术与资本的深度参与使数字平台蓬勃发展，同时也滋生出了众多问题。市场垄断、用户隐私泄露、“算法黑箱”等问题纷繁复杂，治理也面临诸多挑战。这不仅是中国，也是全世界数字平台发展过程中所面临的问题。由于各个国家和地区的历史渊源、制度传统以及数字平台发展水平存在不同，各自的治理逻辑与战略模式也呈现出差异。

美国主要奉行自由放任的治理策略，但为了维护市场竞争环境，近年来也开始大力打击垄断行为；欧盟注重以立法形式实现事前监管，注重用户隐私保护和数据安全，同时引入“守门人”制度，重点监管超大型数字平台；英国在立法监管的同时，注重赋予执法机构较强执法权。尽管世界主要的数字平台治理模式各具特色，但底层逻辑均立足于自身实际情况和制度、文化渊源，通过完善法律体系，健全治理规则，多措并举。

中国的数字平台治理经历了由“弱监管”到“强监管”再到“常态化监管”的过程。在治理经验逐渐丰富、数字平台市场日趋成熟的“常态化监管”阶段，中国的治理实践呈现出“智慧监管”的一些特征。在治理理念上，我国的数字平台治理旨在营造一个健康的市场环境，实现国家、平台与用户等多方共赢。在治理主体上，我国根据治理细分领域的不同，明确了各部门主体责任，同时平台自治和社会力量参与并行，三方共治体系逐渐成形。在治理工具上，我国数字平台治理的手段日臻多元，立法、司法、行政以及技术等治理举措并行。

推动我国数字平台企业规范健康发展，鼓励头部平台企业探索创新，中国的数字平台治理体现了对社会主义市场经济规律的尊重和健全共建共治共享的社会治理制度的决心。未来的数字平台治理仍将面临层出不穷的问题，但借鉴先进治理经验，完善科学治理体系，保障平台和企业合法权益，必将进一步激发数字平台市场活力，赋能上下游产业，实现数字平台高质量发展。此外，由于数字平台的跨国属性，加强国际合作、共同解决分歧、倡导中国模式、构建全球数字平台治理共同体，是我国未来数字平台治理的重要战略布局。

[责任编辑：其 时]

The Logical Construction and Paths of Digital Platform Governance in China

ZHANG Hua-bing LEI Jin-hao

（Institute of Media Research，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100021，China）

Abstract：Digital platform governance is an emerging field in contemporary social governance.Market monopoly，information gatekeeping，and digital ethics are common challenges faced by countries around the world.Different countries and regions have developed different governance models based on their unique historical contexts and institutional traditions.In general，the United States emphasizes market competition，the European Union focuses on legislative regulation，and the United Kingdom balances legislation and enforcement.China’s digital platform development is rapid，and the corresponding governance model is in a phase of transition and exploration.This paper analyzes the governance concepts，governing bodies，and tools for digital platforms under normalized regulation in China from the perspective of smart regulation theory.At present，a tripartite co-governance system involving government departments，platform companies，and social forces is gradually taking shape.Governance methods，including legislative，judicial，and administrative powers，as well as technical filtering，are becoming increasingly flexible.

Key words：digital platform;platform economy;global digital governance;platform governance;smart regulation