组织化调适：开发区治理中的职责配置变迁及其效应

摘 要：在“情景—行动—评价”的分析框架中，开发区治理正在经历持续的组织化调适，即在治理宏观框架基本稳定的情况下，通过调适政府内部的权能结构并选择合理的实现方式，以此来达成治理愿景的一种组织行为。这种以调节政府与市场、政府与社会关系为中心、以界分治理为主线、以政府职责配置的权变性引致其运行的精准化为主要内容的调整和适配努力，带来了积极且复杂的治理效应。在理论上，组织化调适是利用制度弹性更新政府权能实现方式的组织化努力，本质上是一种能动性调适，它对既有“渐弱式市场替代体制”构成渐进改造，从而引发了开发区治理的深度转型。开发区治理中政府角色厘定、职能配置、责任履行、工具选择及其绩效呈现，反映出地方政府治理中的问题回应性、行动理性化及其效应评价多元化，已然呈现出治理自主性的制度化倾向，同时也为持续的“圈层式创新”提出了进一步发展的新议题。

关键词：地方政府；基层治理；组织化调适；开发区治理；职责配置

作者简介：黄建洪，苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州大学东吴智库、中国特色城镇化研究中心研究员，主要从事政府职责体系改革与开发区治理研究。

基金项目：国家社会科学基金重点项目“新时代中国政府职责体系优化研究”（项目编号：20AZD031）和江苏高校优秀创新团队建设项目“地方政府与社会治理”（项目编号：NH33710921）的阶段性成果。

中图分类号：D035 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）04-0029-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.04.004

一、问题呈现与分析框架

开发区是负有经济开发和发展功能的区域，从治理属性上讲属于“渐弱式市场替代体制”，即政府导引下的行政性经济治理，政府用政治与行政的方式来发展经济、培育市场，从而最终依据市场力量的成长而逐渐地退出直接市场介入。①" ①黄建洪：《中国开发区治理与地方政府体制改革研究》，广东人民出版社2014年版，第70页。该体制具有超自主性结构②" ②闫国庆、仲鸿生：《我国开发区治理模式探索》，《管理世界》2006年第1期，第147-148页。、多重委托-代理关系③" ③翟磊：《开发区管委会职能与组织的动态平衡研究》，《南开学报（哲学社会科学版）》2015年第6期，第57-66页。、利益主导的博弈运作以及行政性经济治理等特征。然而，在新近的开发区治理调研中发现，“渐弱式市场替代体制”正在出现变化。以苏州工业园区（以下简称“SIP”）为例，从1994年经国务院批准设立至今，该园区作为中国和新加坡两国政府间的重要合作项目，发展绩效显著，已被誉为“中国改革开放的重要窗口”和“国际合作的成功范例”。那么SIP的治理绩效从何而来？“渐弱式市场替代体制”正在经历的经济事务与社会事务“界分治理”意味着什么？在此变迁过程中，政府的职责配置有何变化？这种配置变化的实践效应如何？在治理逻辑上反映出怎样的发展趋势？

上述问题可以在组织化调适中政府职责配置论域得到学理解释。所谓组织化调适，即在治理宏观框架基本稳定的情况下，通过调适政府内部的权能结构并选择合理的实现方式，以此来达成治理愿景的一种微观调适。这种调适含义有四。其一，组织化调适是对既有治理框架的——地方政府的有为和能动设置——一种持续微改造。开发区面临的市场环境和社会环境已然出现了重大变化，但其极为重要的组织中枢并未发生根本改变。开发区的生存土壤和组织环境依旧需要地方政府对工业化进程、现代化进程做出强力推动，承担积极的引领者、组织者和监督者等多重角色；当前出现的改变主要是政府与市场的交互边界和交互方式，因而开发区总体上仍然处于市场化改革发展的大进程之中。其二，组织化调适的内容在于政府职责配置回应治理需要的弹性和精准性。治理弹性是指开发区总体治理框架面临治理的新变量，诸如新的探索任务叠加、新的发展竞争态势、新的考核评价导向等因素，引发了开发区治理的新布局。治理精准性，即在持续强化市场的自主性过程中，强化政府在其核心职能方面发挥更为准确、精细和有效的作用。其三，组织调适中政府职责配置变迁需要坚持务实策略。当治理绩效转向包括经济、社会、生态等多个维度的时候，开发区治理中的各类主体需要有“意愿投榫”的利益相容和目标整合，方可达成治理改革或调整的现实行动。同时，克服治理资源的分散性以及运营的碎片化，就需要对资源的激活与整合拿出有可操作性的方案。其四，组织化调适中职责配置变迁需要有全程的风险控制。这既是出于个体化主政官员职业安全和职务晋升的现实考量，也是对国家、省市对于地方经济高质量发展和社会长期和谐稳定的目标的回应。

政府职责配置是一个动态的持续过程。根据政府权能理论，在一定阶段地方政府所获得的权力、职能与责任是同其自身任务环境、角色预设紧密相关的①" ①施雪华：《“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件》，《社会科学》2010年第2期，第3-11、187页。，其治理绩效则取决于行为的适应性及策略展开等多种因素。与此同时，尺度重构理论告诉我们，特定空间的变化会引发新的社会关系的构建，导致不同地理空间和不同层级权力的重新划分和组合，从而促进包括权力、制度、关系、边界等治理要素的再结构化，即权力与控制力的再建构。以行动者关系与行动策略为关注点的尺度重构理论，则关注行动者在纵向与横向两个维度互动中围绕尺度重构的政治博弈和活动策略②" ②殷洁：《大都市区行政区划调整：地域重组与尺度重组》，中国建筑工业出版社2018年版，第1-2页。，是一种再调适的尺度政治。为此，开发区治理的组织化调适论域，通过构建“情景—行动—评价”分析框架（图1），可以得到较好的讨论。

其一，情景即场域，是指行动主体展开实践的具体背景、现实需求以及实现条件等各种因素的总和。实践中的情景具有三重规定性：一是基础限定性，即任何改革创新都是在既定的情景之中展开的，受既定情景的现实条件所约束，也为现实条件所提出的问题所指引。二是问题指向性，即情景是一种实践实在性与发展应然性的复杂耦合，既有着实践沉淀的经验、价值和模式，也包含着实践发展中的困扰问题和迷思，并构成进一步发展的基础和条件。三是情景资源性，即情景不仅仅是一种基础、一种条件或一系列问题，更为重要的是，它是融合体制机制、制度政策、信息交互的社会网络，意味着各种显在和潜在的资源汇聚，是一种能量场。

其二，行动即实践，是指在特定场域之中的行动者群体根据情景所释放出来的需求信息而展开的一系列探索，即一种融合实践逻辑和策略组合的多类型行为。它一是行动者根据情景做出的回应性或应变

性行为。行动者从情境中读取明晰行动方向和厘定行动重难点的基础信息，从而以变应变；二是行动者之间建立交互网络、展开多阶段多层次博弈合作的交互行为。①" ①谭宏泽：《社会治理视域下的行动者网络理论再审视》，《南开学报（哲学社会科学版）》2023年第3期，第126-134页。在情景所提供的需求变化和资源变更过程中，行动网络的结构形态及其运行方式、交互机制也会相应出现一系列的变化，进而对组织化调适的侧重厘定和过程展开也会产生重要影响；三是行动者根据场域所做出的务实性和策略性行为。经济社会的发展受制于各种复杂的变量，这就需要行动者在整合行动资源、控制行动风险、提升行动绩效等方面，具有高度的务实精神，对行动的可操作性和风险可控性有着理性判断。

其三，评价即反馈，是指对特定情景中的持续行动及其后果进行评估和价值分析。其中既包括对行动类型及其展开过程的事实判断，也包括对这些行动实践影响及其长期效应的价值分析。评价既是对情境中行动的总结，更是对改造情景、优化行动的前置性输入，循环往复进而形成一个场域行动体系。因此，这种评价需要有客观性、价值性和开放性，同时需要在动态过程形成对“事实—价值”分析的引导力，进而引发后续的组织化调适进阶。

二、组织化调适中政府职责配置变迁的情景：缘起与预期

SIP的组织化调适，与其自身建立之初的背景条件和初始愿景紧密相连。1994年2月，国务院下发《关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》，同意苏州同新加坡合作开发建设SIP。随即，中新双方签署《合作协议》《经验借鉴》和《商务合作》等三个协议文件。这些批复函文和双边协议，奠定了SIP作为国家级开发区的治理雏形，即开发逻辑下的“区镇合一”体制，实行市级派出、管派分离、管理开发分离的管理体制。这实际上是为了提高开发运行效率和质量而赋予了开发区相对独立的管理权限和职责。SIP设置了清晰的开发逻辑，即遵循发展经济学的原理，创设有利条件推进开发区的资源集聚和高速发展，具体表现为项目制运行与镇区承载。

SIP初期的开发体制是奠基在如下基础之上的。（1）合作机制——中新联合协调理事会。其沟通合作有三个层次②" ②吴庆文：《迈向社会主义现代化——苏州工业园区的实践与探索》，上海人民出版社2021年版，第7页。：国家层次，由双方副总理年度会晤机制予以实施；中新双边工作委员会层次，由苏州市政府与新加坡方的贸易与工业部对等谈判合作；SIP管委会层次，由SIP借鉴新加坡经验办公室，汇同新加坡贸易与工业部软件项目办公室展开实际互动工作。（2）开发模式——富开发模式。即开发初期资金投入充足、土地成片开发。开发初期，新加坡方面提供数亿美金，这使得负责开发的开发公司中新苏州开发集团（CSSD）能够做实，与管理主体管委会相分离。这有助于政府基于连片开发做好开发区的总体规划并经年严格遵守，实现“一张蓝图绘到底”。（3）管理架构——政企分开。管理与开发、政府与企业的双重分离，促进了政府职能的转变。①" ①朱永新、刘伯高：《苏州工业园区政府组织的机制与特色》，《中国行政管理》1999年第10期，第15-18页。作为管理主体，管委会行使主权和行政管理职能，为客商提供从企业设立、工厂建设、员工招聘到企业运行等各个阶段的行政管理和服务；作为开发主体，开发公司负责园区成片土地开发与经营、物业管理、项目管理、咨询服务、产业与基础设施建设、招商引资等。这样，实际形成了“小政府，大社会”的扁平化管理模式。（4）政策优惠——“不特有特、比特更特”。SIP享受副省级外事和经济审批权限，以及部分省级外事和经济审批权限，并同时纳入国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区的建设序列，享受其相应优惠政策。此外，国务院还专门赋予SIP在财政税收、金融债券、公积金制度、外事管理、海关监管、保税物流、政策共享以及合作区域扩大等方面的“先行先试权”。

在“区镇合一”体制下，SIP经历了奠定基础（1994—2000年）、跨越发展（2001—2005年）和转型升级（2006—2011年）三个重要的发展阶段，分别集中于基础设施、经济规模和提质增效的开发内容②" ②赵大生：《苏州工业园区深度解读》（上），苏州大学出版社2012年版，第10-13页。。其中，2001年中方财团调整股比至65%而成为开发公司的大股东并进入大动迁、大开发、大建设、大招商、大发展阶段，2006年中新合作区扩容10平方公里等成为标志性事件。至2003年，SIP主要经济指标达到苏州市1993年水平，相当于十年再造了一个新苏州；2009年开发建设十五周年的时候，SIP取得了“四个超千亿”的发展成就，即地区生产总值、累计上交各种税收、实际利用外资折合人民币和注册内资超千亿。

迈入了快车道的SIP，各种问题也接踵而至，这为开发区的治理发展设置了新情景：

其一，开发区面临深度转型的挑战。作为一个具有生命周期的组织载体，开发区在经历了创建期、成长期之后，会迈入一个复杂的转换期，即更进一步进入成熟的发展阶段，抑或是陷入非正常回归甚至衰退乃至消亡，分化开始出现。经过多年快速发展之后，SIP走到了一个新的“十字路口”。既有的区位优势弱化甚至不复存在，曾经有效的发展模式也将趋于饱和而出现功能衰竭甚至有“触顶”之忧，“前有标兵、后有追兵”紧逼态势已然形成。在生命的新周期阶段，如何深度做好转型升级、向改革创新要效益，需要高度关注。

其二，开发区面临多重治理任务叠加的挑战。党的十八大以来，对标新发展理念，SIP发展迎来了新一轮的历史性契机。2014年11月，SIP获批建设苏南国家自主创新示范区，目标直指创新驱动、科技体制改革、区域创新一体化等建设；2015年9月，SIP开展国家开放创新综合试验区建设，旨在探索建立开放型经济新体制，构建创新驱动发展新模式；2019年8月，中国（江苏）自由贸易试验区设立，苏州片区全部位于SIP。这些新任务与国家沿海开发、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展等战略叠加，高质量发展重任在肩。

其三，开发区面临综合新城化重大变化带来的挑战。此挑战与开发区的开发功能逐步叠加建设功能关系很大。进入新阶段之后，人口大量集聚所引发的住房保障、教育文体、医疗卫生、环境保护（即经济效应与环境效应的异质性问题③" ③陈诗一、马倩倩：《经济增长与环境公平——基于中国开发区政策的研究》，《学术月刊》2023年第7期，第31-45页。）等公共管理和公共服务保障的议题海量增长，SIP正在向以产城融合为特征的综合新城转型，即从“工业空间”转向“综合性新城区空间”④" ④杨朝钦、宋琴等：《基于空间生产理论视角的中国开发区转型困境分析》，《发展研究》2023年第12期，第29-34页。。据统计，在创建初期的1994年，SIP常住人口为16.53万人（基本为户籍人口），到2014年则高达100.95万人（户籍人口43.54万人），截至2024年2月初，更是高达123万人（户籍人口61.09万人）。人口集聚对开发区升级、进而促进消费具有显著作用①" ①孙伟增、吴建峰：《区位导向性产业政策的消费带动效应——以开发区政策为例的实证研究》，《中国社会科学》2018年第12期，第48-68、200页。，但这也对政府治理的尺度重构和职权实现提出了更高的要求。

情境变化吁求嵌入行动的实践理性②" ②李慧凤：《情境嵌入的实践理性：中国方案的理论解释——苏州工业园区创新的历史考察》，《公共管理学报》2021年第4期，第152-164、176页。，上述挑战促成了SIP逐步由开发逻辑向建设逻辑的转变。所谓建设逻辑，就是要以逐步改造优化和迭代升级既有经济议程为最高议程的思路，强调经济发展的集约化与绿色化，与此同时更加强调回应制度型开放的需要、专业化建设的需要和社会建设内涵发展的需要，实现高质量发展。显然，这与既往以经济增长为主业主责的努力、以期实现开发区经济开发功能和发展引擎作用的设置颇为不同。在此情势下，开发区治理中的组织调适新需求和新行动出场。

三、组织化调适中政府职责配置变迁的行动：方式与题域

在建设逻辑下，SIP的组织化调适采用了“界分治理”的模式。所谓界分治理，是指回应性地以经济功能区服务于市场、以街道服务于市民，从而形成经济发展、城市治理的双线治理架构，本质上是对开发区既有治理体制的延伸、叠加和嵌套。③" ③黄建洪、冒慧娴：《界分治理：开发区政经双线治理模式研究——基于苏州工业园区（SIP）改革案例》，《复旦城市治理评论》2022年第2期，第81-108页。

作为对正处于转型升级阶段开发区分领域治理的简约概括，界分治理需要直面三个重要问题。一是政府经济职责配置对新发展的有效性问题。如何解决好促进经济快速“隆起”问题的政府权责配置，是开发区治理初期和中期的首要考虑。在2012年之前，SIP主要设置经济发展、投资促进、科技创新、规划建设等4个委员会，人力资源和社会保障、行政审批、市场监督管理、综合行政执法和生态环境等局办。这样的构架虽简约高效，但难以应对经济转型升级的集约发展需求。二是政府对于开发区新增治理事务的难以覆盖问题。大规模人口集聚态势下的综合性新城治理，需要面对爆发式增长的社会治理诸多事务，对政府职责配置也提出了新要求。三是政府职责多领域配置之后的精细化实现问题。既要保持探路者的进取意识和革新能力，又要承载国家多项战略叠加的任务，需要开发区政府扮演新角色、承担新职能、创造新业绩。

组织化调适开始之后，SIP选取的界分治理行动是这样展开的：一是2012年年末起，开始探索撤销乡镇、设立街道，试图以“政经双线”高水平推进区域一体化发展；二是2017年底，SIP启动实施内部管理体制优化，形成在SIP党工委统一领导下，功能区负责经济发展，街道、社工委负责社会治理的新型管理架构；三是至2021年年末，SIP完成娄葑、斜塘、唯亭、胜浦、金鸡湖5个街道的设立，相继设立阳澄湖旅游度假区、金鸡湖商务区、独墅湖科创教育区以及高端制造和国际贸易区4个功能区。在“功能区管委会—市场”脉络中，SIP四大功能区服务于市场，是经济工作的一线指挥者、特色产业发展的组织者、企业亲商服务的落实者，为法人提供优质管理服务。在“街道—社区”思路里，SIP五个街道主要承担辖区内行政管理、社会管理、城市管理等职能，以管理自然人为主，服务民生和社会建设。

在组织化调适的过程中，SIP治理中的政府职责配置出现四大方面的显著变化（图2）：

一是由纵向配置向基于治理有效性衡量的横向配置转变。处理好政府职责的内部划分与外部划分、横向划分与纵向划分的关系，极为重要。④" ④朱光磊：《转变政府职能 优化政府职责体系》，《探索》2021年第1期，第49-76、2页。在组织化调适以前，政府职责配置主要是一种纵向权能配置。一是模式A：高放低（纵向），即经济管理权限由在政府层级间由高向低纵向下放，SIP获得了投资项目上不封顶的自行审批权即属此例。二是模式B：普变特（纵向），譬如以自由贸易试验区苏州片区的方式展开

探索，新一轮的“先行先试权”被表述为“大胆试、大胆闯、自主改”。这两种类型的职责配置均属于“赋权—承载”纵向配置，适合于在开发区开发初期“区镇合一”格局下的治理展开。面向更多维度、更广领域的高质量发展趋势，基于治理有效性衡量，政府职责进入了向横向配置转变的轨道，即由“赋权增能”转向内部事权分化。①" ①高恩新：《事权分化、尺度重构与权威嵌入：开发区管理体制变迁的三重逻辑》，《行政论坛》2021年第3期，第51-58页。这时候，出现了新的三种职责配置。一是模式C：趋高（域内的“高原”与“高峰”）。通过持续强化招商引资、产业布局和尖端产业发展等方面的职能职责，引导产业基础的高级化，打造千亿和万亿能级的产业集群，形成新的增长极。二是模式D：趋新（“1+10”联动创新）。以自贸区苏州片区为中心，推动其与苏州十大板块深度合作，实现区域的全面覆盖。②" ②黄建洪：《注意力分配视域下自贸区制度创新机理研究——基于自贸区苏州片区若干典型案例的分析》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第46-55页。三是模式E：融合（市域社会治理一体化）。SIP在其辖区内的各街道展开区域联动社会治理创新探索，以推进市域社会治理现代化的创新发展。可见，走向“区镇分开”是一种治理精细化的务实选择，它改变了政府与市场、社会的接触界面并试图构筑起基于新的关联关系和组织形态的治理能力。

二是由行政性配置向基于治理专属性的市场化和社会化配置转变。通过政府授权或赋权的行政性职责配置方式，在SIP设立初期尤为凸显。譬如，在酝酿启动、基础开发、加速发展和转型升级等各阶段，SIP的职责主要还是从国家和上级政府获得授权，集中于经济方面，目标是形成撬动开发功能并迅速实现极化示范效应。这种直接授权赋能具有迅捷高效的显著优点，但是如何供给，更为有效的产业创新升级和回应大规模人口集聚下综合性新城社会治理所需的政府权能，既有模式就不敷为用了。在开发逻辑下，权力“集中—分散”框架中职责同构的改革思路，逐步由权力集中、分散向“确权”转变，以及对职责同构的重构，这就需要瓦解旧的共生关系，逐步建立新的治理能量平衡。③" ③赵志远：《政府职责体系构建中的权责清单制度：结构、过程与机制》，《政治学研究》2021年第5期，第89-98、158页。面向经济发展的政府职责，更多地呈现出引导市场、管理市场和服务市场的态势，以构筑市场化、法治化和国际化的一流营商环境为使命，从而在促进市场主体发展、壮大经济规模并提高经济发展绩效方面重点着力。这在功能区管委会的职能设置及其运行中，就可以得到清晰的印证。与此同时，面对日益繁重的社会治理问题，随着开发区的发展，越发需要政府拥有治理权能。在此过程中，整合了原社工委和剥离经济功能后的街道的职责，便形成了社会治理的回应性职责供给，其目标在于理顺管理体制机制、加强社会治理创新、构建区域一体格局和完善公共服务体系。

三是由统合性配置向基于界分治理的分散性职责配置转变。在“区镇合一”的格局下，开发区的招商引资、经济建设居于龙头地位，产业发展则落在乡镇区域内。综合性新城的快速出现以及国家多战略叠加下的繁重任务，使得开发区与乡镇之间出现分离趋势，即“区镇分开”。从转向综合性新城发展阶段，经济区的内涵升级以及社会建设的重要性越发凸显，由SIP管委会统一领导下的涉经“功能区管委会—市场”与涉民“街道—社区”道路，引发了从统合性到分散性的政府职责配置。在涉经线，面向高质量发展而服务于法人、服务于市场，需要强化政府的经济职能和责任配置。SIP管委会分批次下放与经济建设、企业服务相关的权限，功能区管委会承接经济发展层面的权限，为区域内经济发展环境和秩序构建提供宏观指导，统筹区域资源为企业法人和部分个体户等市场主体提供服务。在涉民线，“街道-社会”社会治理机制的构建使得街道日常事务的聚焦点发生了变化，聚焦于公众服务、民生底线等基础工作，其所承接的SIP管委会赋予的社会管理职能更为清晰。

四是量性配置向基于高质量发展的质效配置转变。政府职责配置中治理责任的到位至关重要。授权赋权是让开发区具有治理发展的一种可能性，是资源性获得，即势能，让这种储存性的能量运转起来以实现其应有的功能目标，使之成为建设性的力量，是效能性获得，即动能。从势能到动能的转变，是开发区治理中政府职责配置变迁中的重要变化。为充分发挥考核的引导、激励、约束作用，为建设“一流的创新园区、一流的中心城区”提供坚强支撑，SIP制定了“政经双线”后功能区与街道的分类考核办法①" ①苏州工业园区考核工作委员会办公室：《苏州工业园区2022年度综合考核实施办法》，2022年第1期，第 页。。譬如，对功能区的考核主要围绕经济发展高质量成效开展，其中占据年度综合考核得分85%的内容中，企业服务、安商稳商、用地保障、安全生产的主责主业为38分，地区生产总值、一般公共预算收入、进出口总额、项目投资促进、科技攻坚、人才集聚、特色业态发展的绩效则高达52分。与此同时，街道年度综合考核则侧重于城市管理、社会治理、民生服务和社会遗留问题处理等重点工作和常规工作。这强化了政府治理职能与治理责任的对应性，也为进一步调适二者之间的匹配性提供了依据。

与完整政府层级之间纵向职责配置呈现出的从条块分散到“同构分责”特点，即“省—市—区”主管机构同构化、职责差异化②" ②吴晓林、邢羿飞：《同构分责：数字政府建设中的纵向间政府职责配置——对广东“省—市—区”三级的调查研究》，《中国行政管理》2023年第4期，第14-21页。不同的是，近些年开发区如SIP组织化调适中政府的职责配置，更多地体现为从纵向“赋权—承载”到横向“强能—实责”的变化，分领域精细化治理与精准履职问责成为主线。譬如，通过经济上创造超强绩效获得经济发展、行政上持续创新塑造社会安全和谐的方式，把统筹发展与安全两个大局做了更为“平铺式”的专门化处理，从而使其治理结构和过程都出现了控制性变化。实际上，这也在一定程度上反映出基于政府“职责同构”模式发展“职责序构”的尝试，即着重于确定职责的承担主体是政府抑或是社会、市场，职责究竟归属于单一层级政府还是若干层级的政府或政府工作机构的持续努力。③" ③朱光磊、杨智雄：《职责序构：中国政府职责体系的一种演进形态》，《学术界》2020年第5期，第14-23页。

结构调适和过程优化是政府职责体系绩效生成的主要手段。④" ④王学军、于均环：《政府职责体系的绩效生成：兼论“高效办成一件事”的绩效治理》，《中国行政管理》2024年第2期，第22-33页。经过组织调适，SIP治理的新格局为：直接经济管理部门包括投资促进委、科技创新委、规划建设委员会以及行政审批局、财政审计局、人力资源和社会保障局、金融发展局和合作发展局，直接领导四个以经济发展为核心功能的功能区；直接社会管理部门则为教育、社会事业、综合执法、生态环境、应急管理、综合协调以及制度创新等局办，领导下辖五个街道履职社会治理。结构性与过程性的变化已然呈现出来，其效应也在实践运行中得以逐步显现。

四、组织化调适中政府职责配置变迁的效应：创新应用及成效

进入新的发展阶段，组织化调适成为开发区治理的新常态。功能单一的工业园区，逐步演变为多功能的综合性城市新区，需要对管理职能和机构重新定位以及对运行机制进一步优化。①" ①钱振明：《城镇化发展过程中的开发区管理体制改革：问题与对策》，《中国行政管理》2016年第6期，第11-15页。SIP从“区镇合一”到“区镇分开”，政府职责配置变迁之后的开发区治理，在创新应用的维度呈现出三种趋势性的样态。

一是联动创新，即在SIP内联动创新区的建设是放大自贸区苏州片区溢出效应、统筹市域协调发展的重要举措。联动创新区设立以来，积极协同创新探索，取得一批建设成果：累计形成190项全国全省领先的制度创新案例，具体包括贸易投资40项、产业创新26项、金融科技32项、社会治理24项以及营商环境68项；15家开放载体被认定为省联动创新发展区，复制落地江苏自贸区和苏州片区112项制度创新经验。

二是圈层创新，即在SIP内，圈层创新是以多元行动者间的圈层互动和关系调适为中轴的创新行为的组织化与策略化。以片区管委会为核心、相关政府部门和市场主体等行动者共同参与的创新网络，构成了圈层式创新的行动结构；创新过程可划分为问题具体化、利益相关化等转译阶段，核心行动者的主导性策略则是推进创新的关键；在多元行动者间非均衡互动关系的作用下，圈层创新遵循关系选择性调适的实践逻辑，会形成授权型和合作型等多种创新类型。

三是集成创新，即将政府治理的权能和资源，围绕中心任务，以新的生产要素组合方式，多主体充分协作来突破既有政府与企业、企业与企业之间的区隔壁垒，构筑多元合作的创新网络，从而实现全要素生产力显著提高的创新。以“生物医药全产业链制度集成创新”为例，在领导小组办公室的协调下，工信局、卫健委等多个职能部门的支持对苏州片区的创新活动起到了关键作用。在多部门协同下，如在“审管执信”和“政策计算器”等创新中，这样的例子屡见不鲜。

从SIP功能区中政府经济职责的运行实践看，创新发展效果极为明显。譬如，在配置优化的过程中，四大功能板块所扮演的经济工作一线指挥者、特色产业发展组织者、企业亲商服务落实者、属地管理责任承担者角色更加清晰有力，新质生产力发展也更具有质量内涵。②" ②苏州工业园区管委会：《苏州工业园区印发实施优化内部管理体制的方案》，2018年第1期，第 页。政府职责的市场化配置，带来了一系列的创新努力和成效：制度创新如首个空陆联程快速通关的“SZV”虚拟空港模式，科技创新如国家首批“新型工业化示范基地”，金融创新如国家首个中外合作非法人制股权投资基金英菲尼迪-中新创业投资基金，以及生态文明创新如SIP获评国家首批生态工业示范园区。经过努力，截至2023年6月，SIP已然形成了包括新一代信息技术、高端装备制造两个万亿能级，生物医药、纳米技术应用和人工智能三个千亿能级，以及千亿能级的现代服务在内的“2+3+1”特色产业体系，科技创新型企业超万家。

在社会治理领域，SIP各街道进一步推动管理重心下沉，不断提高社会治理有效性。以邻里中心建设为例，SIP以“社区商业”发展为核心，通过构建集商业服务、公共事务、文体活动和医疗卫生等功能于一体的社区商业平台，为居民提供综合性的社区配套服务。这既是公共空间的优化升级，更是涉民管理服务的创新发展，具有多方面的治理创新价值。新配置之后的SIP社会治理，创新效应迸发，中新社会治理合作首个试点单位、首批“智慧社区及社区公共服务综合信息平台”试点等创新成果，极具创新示范效应和改革服务价值。

政府职责的持续调整，正不断优化着SIP的治理绩效。2023年，SIP成为全国开放程度最高、发展质效最好、创新活力最强、营商环境最优的区域之一，在国家级经开区综合考评中实现八连冠（2016—2023年），跻身科技部建设世界一流高科技园区行列，并在2018年入选江苏省改革开放40周年先进集体，被誉为“中国改革开放的重要窗口”和“国际合作的成功范例”。

五、组织化调适中政府职责配置变迁的逻辑：阐释与讨论

开发区中的政府职能机构处于一种复杂的府际关系网络之中。①" ①吴金群：《网络抑或统合：开发区管委会体制下的府际关系研究》，《政治学研究》2019年第5期，第97-108、128页。在SIP的治理变迁中，组织化调适是利用制度弹性更新政府权能实现方式的组织化努力，本质上是一种能动性调适②" ②黄建洪、殷旺来：《“能动性调适”：乡镇政府职责动态配置的实践逻辑——基于广东省强镇扩权改革的分析》，《求实》2023年第6期，第33-49、108页。，它对既有“渐弱式市场替代体制”构成了渐进改造，从而引发了开发区治理的深度转型。组织调适所引发的治理模式变化，从“区镇合一”到“区镇分开”，将经济发展事务和社会民生事务治理做出相对清晰的界分，引发了政府治理职责从统合性向分散性、从纵向向横向、从行政性向市场化和社会化、从数量型向质效型配置的持续转变，因而也就从治理的底层逻辑上调整了政府与市场、政府与社会的边界，从而形成了更具有市场自主性、政府服务性和治理合作性的公共治理格局。

开发区治理中的组织化调适，是一个复杂的政府职能配置变迁过程，体现着中国独特的政治经济学逻辑。③" ③黄建洪：《国家级开发区转型升级中的治理体制机制创新：向度与题域》，《中国行政管理》2019年第5期，第52-59页。从初期和中期的开发逻辑向转型升级期的建设逻辑转变，开发区需要面对多主体组成的行动者网络、利益函数差异化格局下的策略选择和持续的风险管控。组织化调适是一个持续的过程。一定程度上，组织调适打破了“科层组织僵化综合症”，促进了政府横向组织结构的再组织化和纵向跨层级治理的激活。④" ④张明皓：《环保督察驱动地方政府组织调适的作用机理与实践逻辑》，《中国行政管理》2022年第5期，第128-135页。作为一种治理新布局，组织化调适是一种基于“情景刺激—职能重厘—责任调整—行为变更”的系统化策略行为。组织调适的治理新布局，通过重构发展“源代码”，正在塑造开发区治理改革中政府运作的整体面貌。

其一，从政府治理的角色看。开发区之中，政府依然是一个积极有为的能动者角色，对开发区的发展规划、产业布局、经济质量和发展特色依然发挥着至关重要的塑造作用。在政府与市场、政府与社会关系不断调整的过程中，地方政府更应具有规则制定者、秩序维护者、管理和服务协同供给者的内涵，因而也正在逐步实现对市场微观部分领域的渐次退出，进而强化其促进、规范和发展市场经济体制、发展优良营商环境的角色定位和功能实现。

其二，从政府治理的职能看。在开发区治理迭代的过程中，政府职能的确立和责任配置，不是一个纯粹的自变量，而是一个受制于市场机制成熟程度和社会自治承载程度的因变量，它们构成了政府治理角色确立和政府职能配置的基础。面对开发区发展的新阶段和新需求，地方政府职能的领域、重点厘定以及具体职能的强化、转化、弱化、优化等相关改革事项，就有了较为清晰的“靶向”。组织化调适正是寻靶、放矢的持续革新过程。

其三，从政府治理的责任看。组织化调适，有利于循序解决好治理中的大权小责、多权少责、无权有则等权责不对等、权责不清、权责不匹配和权责错配等病灶，建立责任权利之间的合理机制以解决激励失效与约束失范等问题。同时，还需要妥善处理好对职责存量的调整、转并、激活与对由新业态、新事务发展所衍生出来的职责增量的引导、调适与规范之间的关系，以迈出政府职能分配的精准化和治理问责的精细化的改革步伐。

其四，从政府治理的工具看。在经济领域的治理中，组织化调适之后的SIP，更多地使用市场化、工商化的政府治理工具，如PPP和政府规制等，并展开工具优化组合，极大提高了治理的有效性，促进了经济发展质量。与此同时，在社会治理领域，则以社区治理、志愿者服务和公众参与等社会化手段来达成治理。因此，组织调适之后的政府向功能区和街道重新配置，在精准性和有效性上都有所提高，从而塑造了经济发展和社会建设齐头并进的良好态势。

其五，从政府治理的绩效论。构建政府“角色—职能—工具”的合理关系，是一个复杂精巧的惯序性行为，但同时也是复杂的博弈和试错过程。组织化调适过程中，政府职责的重新配置及其实现，实则就是政府职责体系的优化构建，核心是实现作为组织化力量的政府的科学发展，关键是精准性的确权与履责。为此，政府治理绩效向效能化、法治化、服务化和绿色化转向，将有助于真正形成内涵充足和服务力强劲的开发区公共治理力量。

开发区综合化新城的建设发展，正以“历时性题域共时性题解的方式”推进着地方治理的现代化。①" ①黄建洪：《中国城镇化七十年与国家治理现代化》，载钱振明主编：《中国城镇化研究》第一辑，中国社会科学出版社2023年版，第106页。在新的发展阶段，建设高质量的公共服务型政府是助推实现经济社会高质量发展的重要动力。②" ②竺乾威：《进入调整和完善时期的机构改革：建构高质量的政府》，《行政论坛》2023年第3期，第64-71页。组织化调适之下，开发区治理中政府的职责配置变迁凸显了开发区的公共治理特性，即政府、市场和社会三者的联动协同与合作治理需求，尤其是强化在经济发展领域和社会治理领域的精准化治理的需求。这也反映出，开发区治理中的问题回应性、行动理性化及其效应评价多元化，已然逐步呈现出治理自主性的制度化倾向，同时也为进一步的“圈层创新”和集成创新，提出了持续降低交互中的交易成本、防止激励扭曲、构筑更强行动力和保障力等亟待深化拓展的新议题。

[责任编辑：倚 楼]

Organizational Adjustment—Study on the Changes in Responsibility Allocation and its Effects on the Governance of Development Zones：Based on the Reform Case of Suzhou Industrial Park （SIP）

HUANG Jian-hong

（School of Politics amp; Public Administration/Institute of Emergency Management，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215123，China）

Abstract：In the analysis framework of “scenario-action-evaluation”，the governance of development zones is under continuous organizational adjustment.That is，an organizational behavior to achieve the governance vision by adjusting the power structure within the government and selecting reasonable implementation methods，while the macro framework for governance remains basically stable.This kind of contingent change，which focuses on regulating the relationship between government and market，government and society，taking border governance as the main line，and taking government responsibility allocation as the main line，leads to the adjustment and adaptation efforts of the precision of its operation in the main content，which brings positive and complex governance effects.Theoretically，organizational adjustment is an organizational effort to update the way of realizing government power through institutional flexibility，in essence，it is a kind of dynamic adjustment.It is a gradual addition to the existing “Gradual Weakening Market Substitution System” （GWMSS）.The transformation has triggered the deep transformation of development zone governance.In the governance of development zone，the government’s role，function allocation，responsibility fulfillment，tool selection and so on performance presentation reflect the problem responsiveness，action rationalization and diversification of effect evaluation in local government governance，which has shown the system of governance autonomy.At the same time，it also puts forward a new issue for the further development of continuous “circular innovation”.

Key words：local government，grassroots governance;organizational adaptation;governance of development zones;responsibility allocation