自主增能：经济开发区治理主体发展势能的生成逻辑

摘 要：设立经济技术开发区是中国各级地方政府推动经济发展、探索制度创新的重要举措。既有研究充分讨论了开发区治理主体间权力关系，但较少关注开发区治理主体如何生成发展势能。本文基于政治经济学视角，构建“权力—要素—能动”解释框架，以C开发区长时段发展历程为例，探究开发区治理主体发展势能的生成逻辑。研究表明，开发区发展势能是空间权力结构、资源禀赋、组织能动性三元要素复合赋能的结果。空间权力配置、资源要素结构转型和组织能动性结构转换决定了开发区治理主体能动性。开发区治理主体采用混合治理权力与资源要素的结构增能、融合纵向分权与横向分责的制度增能、优化组织位阶与激励的人事增能策略，为开发区高水平制度创新和高质量经济发展塑造持续性动力。

关键词：开发区；自主增能；发展势能；高质量发展

作者简介：高恩新，华东师范大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事行政体制改革研究；刘静，华东师范大学公共管理学院博士研究生，主要从事行政体制改革研究。

中图分类号：D035 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）04-0019-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.04.003

一、问题提出与文献回顾

设立经济技术开发区（以下简称“开发区”）是中国深化改革和扩大开放的重要战略。截至目前，全国各级各类开发区总计2 543家，包括229家国家级经济技术开发区、178家国家级高新技术产业开发区、171家海关特殊监管区、21家边/跨境合作区、22家国家级自贸区、19家国家级新区、23家国家级自创区、34家其他国家级开发区以及1 850家省级开发区。①" ①国家发改委：《中国开发区审核公告目录》（2018版），中国开发区网，https：//www.cadz.org.cn/index.php/Develop/index.html.经过40年的发展，开发区已经成为各级地方政府推动经济发展和探索制度创新的重要空间载体。

作为一种独特的功能区实践，开发区改变了由市、县、乡镇等正式行政等级所决定的尺度关系和地域边界。②" ②吴金群、廖超超：《尺度重组与地域重构：中国城市行政区划调整40年》，上海交通大学出版社2018年版。在开发区域内，多层级多任务的委托代理结构决定了多元治理主体形成了合作、竞争和冲突的复杂治权关系。③" ③吴金群：《网络抑或统合：开发区管委会体制下的府际关系研究》，《政治学研究》2019年第5期，第97-108页。在纵向层面，设立开发区的一级人民政府与开发区管理主体、开发区所在地的基层政府之间形成了多重委托-代理关系；在横向层面，开发公司、派出机构与属地政府之间形成了基于利益主导的博弈运作格局。④" ④黄建洪：《转型升级期的SEZ治理：体制本质、运行逻辑及面临挑战》，《上海行政学院学报》2010年第6期，第47-64页。多元治理主体间协作与冲突关系深刻影响区域开发效能，那么开发区又是如何克服多元治理主体间权力冲突、形成持续性发展势能的呢？

要回答“开发区内多元治理主体如何形成发展势能”这一问题，需要进一步明确开发区域内治理主体角色与功能的历时性变迁。现有研究大多讨论空间治理主体间的治权配置和关系调适，关注开发区与属地政府间权力、利益和责任的关系。⑤" ⑤毕铁居：《分立、融合抑或独立：开发区与行政区关系优化选择》，《现代经济探讨》2021年第1期，第16-21页。设立开发区的一级人民政府通过授权或委托的方式赋权开发区管理主体以区域管理权力。在开发区建设初期，设立开发区的一级人民政府需要通过权力下放对开发公司“赋权增能”；在建设后期，则通过实施权力下放、功能分化和政企脱钩等措施，完成过渡性开发区管理主体的功能蜕变。⑥" ⑥⑨高恩新：《事权分化、尺度重构与权威嵌入：开发区管理体制变迁的三重逻辑》，《行政论坛》2021年第3期，第51-58页。在等级化的政府管理体系中，开发区治理主体以权力、级别为基础衡量自身以及所在部门、其他主体及其所在部门的“组织位阶”，进而采取与之相适宜的权力关系调整策略。⑦" ⑦陈晔、张劲：《跨单位行政组织的行政位阶逻辑》，《求索》2018年第3期，第105-111页。尺度重构理论认为，行动者在行政空间中的权力关系调整策略包括尺度上推、尺度下推和尺度更替。⑧" ⑧杨雪锋：《跨域性环境邻避风险：尺度政治与多层治理》，《探索》2020年第5期，第26-40页。在开发区管理体制变革过程中，设立开发区的一级人民政府运用尺度下推和尺度上推策略提升开发区管理主体组织位阶，赋权开发区管理主体履行职能。⑨

然而，管理主体法律地位不明可能导致治理主体间治权冲突问题。⑩" ⑩钟芳：《开发区管理委员会的主体地位研究》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2007年第4期，第386-392页。针对治理主体间治权冲突，现有研究提出了三种改革路径：一是区政合一路径，即将开发区管委会转为一级人民政府，与原有属地基层政府合并或形成上下级关系，这种路径折射出开发区事权超载、功能扩展后“全能化”的趋势，并通过“体制复归”化解社会管理和公共服务压力。B11" B11张俊：《改革创新行政体制机制 再造开发区发展新优势》，《中国行政管理》2016年第1期，第150-152页。二是行政托管路径，即在不改变行政区划的前提下将开发区涉及的一个或几个行政区域的经济社会管理权限委托给某一个开发区管委会来行使，推动乡镇土地资源与开发区经济要素有机融合。B12" B12庞明礼、徐干：《开发区扩张、行政托管与治权调适——以H市经济技术开发区为例》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期，第66-70页。三是去行政化、市场化转型路径，即按照“政府的归政府、市场的归市场”原则，推动开发区管理主体市场化转型。①" ①张晨、李梦艺：《治理现代化中开发区“去行政化”改革的需求、动力与向度》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2022年第6期，第38-48页；高恩新：《城市开发区治权冲突与关系调适：以S开发区为例》，《甘肃行政学院学报》2020年第4期，第46-56页。通过理清政府与市场、政府与社会边界，动态调整组织间关系，满足开发区社会治理内生需求。②" ②黄建洪：《国家级开发区转型升级中的治理体制机制创新：向度与题域》，《中国行政管理》2019年第5期，第52-59页。

治权配置法定化和关系调适规范化为开发区多元治理主体赋权增能，实现开发区与行政区功能分化与互补。③" ③高恩新：《跨层级事权约束下自贸区政府管理体制调适逻辑——以21个自贸区为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第30-37页。但是现有研究存在局限性。一是主要聚焦治权配置调整优化开发区治理效能，缺少对治理主体自主性、能动性的关注，尤其是对于治理主体如何形成自主发展势能，尚未有深入探讨。在科层体制中，组织位阶赋予的政治势能是政策有效执行的保障④" ④贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期，第4-25页。，挖掘治理主体如何形成自身发展势能对于促进开发区协同治理至关重要。二是现有研究大多从行政体制改革的角度探究开发区不同治理主体间的权力、利益和责任配置关系，无法全面揭示政治与经济相互作用下的治理主体自主行为。因此，有必要综合政治和经济的研究视角，探究开发区治理主体如何生成自身发展势能。本文以C开发区30多年演化过程为研究对象，采用政治经济学视角，构建“权力—要素—能动”分析框架，分析开发区治理主体建构自身发展势能的路径与逻辑，以期增进对开发区空间治理变革的理解。

二、理论基础与分析框架

开发区在制度转型、市场培育、产业结构升级和带动地区经济增长等方面发挥着引领示范作用⑤" ⑤杨朝远、张学良、杨羊：《双循环发展的改革开放空间试验场——我国开发区的缘起、演进和趋势》，《重庆大学学报（社会科学版）》2021年第4期，第171-183页。，但开发区治理结构在长时段演化进程中深受行政与经济体制改革的影响。一方面，开发区治理主体经历着简政放权、体制调整和流程优化的行政体制改革历程；另一方面，开发区经历扩大开放、市场化改革和国企改革等社会主义市场经济体制改革历程。在行政体制改革和经济体制改革叠加背景下，开发区域内治理主体的发展势能是权力配置、要素整合和能动性叠加激励的结果。

（一）多任务委托-代理下的权力配置

在“权力”维度，开发区作为与传统城市治理、农村治理不同的“第三域”，其管理体制突破了传统政府行政层级尺度关系和治权边界，通过优惠政策、要素集聚、试点先行的优势推动区域经济的快速发展和行政管理体制的持续优化。⑥" ⑥綦好东、郭骏超、朱炜：《国有企业混合所有制改革：动力、阻力与实现路径》，《管理世界》2017年第10期，第18-19页。开发区作为一种“任务型空间”，受益于我国中央与地方政府之间、上下级政府之间的权力下放，其权力层级打破了我国传统的条块关系。设立开发区的一级人民政府通过授权或者委托的方式赋权开发区管理主体享有区域管理权力，其简政放权程度深刻影响着开发区管理主体在经济发展与社会治理上的权力边界。简政放权使得开发区管理主体获得一定的行政审批权，从而使得其在业务办理等方面得以简化程序、提高效率。⑦" ⑦吴金群、廖超超：《尺度重组与地域重构：中国城市行政区划调整40年》，上海交通大学出版社2018年版。简政放权程度和业务流程便捷力度深刻影响着开发区管理体制变革，使其摆脱传统“条块”约束，获得更大的自主性空间。

（二）多向度发展需求下的资源要素整合

在“要素”维度，开发区一般会优先选择在与已有城区保持一定距离、土地资源比较丰富的区域作为资本与土地有机结合、产业集聚与空间开发并重的特殊功能区域。⑧" ⑧黄煌：《国家高新技术产业开发区高质量发展评价分析》，《调研世界》2020年第2期，第44-49页。在开发区建设初期，开发主体往往拥有土地资源优势，通过土地使用权的转让获取早期建设资本，推动土地资源与市场要素的有机融合，从而推动开发区生产功能的开发与市场主体的入驻。而随着开发区的开发建设，传统的土地要素投入已经不能满足开发区的发展需求，作为开发公司的国有企业开始谋取多元化发展，通过建立合资公司、子公司等形式积极进入要素市场，涉足金融产业，通过金融服务等获得持续性发展动力。随着经济总量持续增加，开发区扩张速度持续加快，开发区内产业呈现出集聚效应，形成完整的上下游产业链，产业配套和服务能力持续优化。在国家创新战略的影响下，开发区发展成为应对经济发展进入新常态的重要平台，新旧动能转换、提质增效、实现创新发展成为开发区发展的主要方式。①" ①高恩新：《城市开发区治权冲突与关系调适：以S开发区为例》，《甘肃行政学院学报》2020年第4期，第46-56页。

（三）多目标引领下的能动性激发

在“能动”维度，开发区作为制度改革的“创新实验区”，机构设置和人事管理统筹集中性与灵活性。在集中性上，开发区人事任免权完全决定于设立开发区的地方党委，开发区管委会、开发公司等在组织层面均接受设立开发区的地方党委的领导。在灵活性上，开发区推动权力的持续下放、提升管理主体位阶，以优化治理效能。通过下放权力、兼任更高级职务或者实行职级高配来调动开发区管理主体的积极性，形成强有力的激励措施。同时，开发区管理主体面临新的发展机遇，全面提升自主创新能力、提升优势产业集群水平、大力建设高标准市场体系、深化管理体制改革成为开发区的引领性目标并持续为其增能。②" ②郭健：《开发区高质量发展：机遇、挑战与建议——以福州经济技术开发区为例》，《发展研究》2022年第12期，第59-94页。

三、研究设计

（一）研究方法

研究方法的选择很大程度上取决于研究问题的属性，案例研究适合于回答“为什么”（Why）和“怎么样”（How）的问题。③" ③罗伯特·K．殷：《案例研究：设计与方法》，周海涛、史少杰译，重庆大学出版社2018年版。本文的研究问题是开发区治理主体如何生成自身发展势能，属于“怎么样”（How）问题范畴。案例研究在解答此类问题时具有明显的优势，尤其是探索性案例研究方法可以较好地挖掘现象背后的理论逻辑和规律。④" ④黄江明、李亮、王伟：《案例研究：从好的故事到好的理论——中国企业管理案例与理论构建研究论坛（2010）综述》，《管理世界》2011年第2期，第118-126页。作为案例研究的主流，个案研究可以让研究深入案例情境，充分挖掘案例信息，进行深入的剖析与详尽的说明。⑤" ⑤于文轩：《中国公共行政学案例研究：问题与挑战》，《中国行政管理》2020年第6期，第105-112页。基于此，本文运用个案研究对开发区内治理主体生成自身发展势能的过程进行追踪研究，探究治理主体生成发展势能的路径和机制。

（二）案例选取

本文选取C开发区作为研究案例，理由如下。一是C开发区具有典型性。一方面，C开发区属于国家最早设立的一批开发区，纵向分析C开发区内治理主体的发展势能生成逻辑，一定程度上能够体现我国开发区四十多年发展历程中治理主体角色变化和功能变迁的共性特征。另一方面，C开发区经济建设和社会治理成效显著。发展至今，C开发区累计实现了工业总产值3.46万亿元，贡献了B区四分之一、A市十五分之一的工业经济规模，累计获得10多项国家级荣誉。二是资料的可得性。本研究团队自2022年底以来多次开展实地调研，得到了C开发区管委会、C集团和C股份有限公司的支持，获得了大量一手和二手资料，为开展深度的纵向追踪案例研究提供了基础。

（三）资料收集与分析

本文选取了位于A市B区的C开发区作为研究对象，访谈全面覆盖C开发区管委会、C集团、C股份有限公司等主体，通过深挖C开发区管理体制的权力配置、开发空间要素配置的结构转型、区域发展能动性的结构转换过程，试图探寻C开发区管理主体发展势能的形成机理。本文综合运用实地调查、深度访谈、检索公开文本等多种途径收集资料，研究资料既包括访谈资料、会议讲话等一手资料，也包括政府政策文件、政府部门内部资料、公开新闻报道和宣传材料等二手资料。多样化的资料类型既能交叉验证，又可以相互补充，在一定程度上保障了研究的信度和效度。

（四）案例简介

C开发区坐落于A市B区，是国务院于1990年4月批准设立的以“出口加工区”命名的第一家国家级开发区，规划面积27.38平方公里。经历4次产业升级，C开发区目前已形成以“新能源汽车产业”“智能装备产业”和“移动视讯产业”主导的新型产业结构，累计实现3.46万亿元工业总产值，先后获得“中国人居环境范例奖”“2023园区高质量发展百强”等国家级荣誉称号。

四、C开发区的权力、要素与能动性动态配置

（一）开发区空间治理主体的权力配置

1.政企合一阶段（1990—2003年）：行政授权与委托代理

C出口加工区成立之初，A市政府通过自上而下的行政授权和委托代理，确定C开发公司的园区开发责任和一定的政府管理职能。在开发区成立初期，A市政府并没有设立派出机构负责园区的行政事务和管理事务，而是通过行政授权的方式，将C开发公司发展为集投融资、土地开发、招商引资、产业培育与升级、园区基础设施建设、公共事业管理等职能于一体的“政企合一”型管理组织，并通过委托-代理，将开发区的经济开发与管理权、市政投资与建设权以及部分社会事务管理权授予C开发公司，C开发公司履行市政府授权的开发与管理责任。

1992年，为进一步强化开发区的统筹推进能力，A市委、市政府成立B新区，设立B新区党工委、B新区管委会作为市委、市政府派出机构，统筹协调全区开发与管理工作，履行地方行政管理职能。同年，C开发公司注册成立C股份，行政审批权的授权范围进一步扩大。1996年，C出口加工区成立管委会负责开发区域内社会经济事务管理，C开发公司转为市场主体承担投融资与基础设施建设工作。但由于管委会的事权配置与C开发区属地政府之间关系较为模糊，C开发公司仍然承担着一定的行政职能。

2000年，A市市委、市政府撤销B区工作委员会、管委会，正式成立B区人民政府。B区区委、区政府成立城市工作委员会、农村工作委员会，分别负责城市化地区（街道）和农村地区（镇）的管理协调工作。街镇与开发区管委会、开发公司平行，对B区区委、区政府负责，城工委、农工委分别对城市化地区的街道、尚未城镇化的农村地区（乡镇）的党建、经济发展、社会稳定等工作有决策权，开发区管委会、街镇政府分别负责执行。

2.政企分离阶段（2004—2009年）：职能划归下的功能分化

2000年B区政府成立后，区委、区政府、城工委、农工委、区一级职能部门与C出口加工区管委会、C镇形成了“多对一”的委托代理关系。“多对一”委托代理关系导致基层代理人面临来自不同管理条线甚至相互冲突的任务要求，严重影响了开发区域及周边区域的开发和治理效能。2004年，B区政府决定调整开发区管理体制，实行大区域管理模式，将C出口加工区改名为C功能区，设立C功能区管委会作为区级政府的派出机构。随着市政府、区政府加大向C功能区管委会放权力度，C集团原来承担的经济管理、社会管理和公共服务职能划归功能区管委会。开发区内固定资产投资项目审批和备案、建设项目“一书两证”审批、区域规划编制、外商投资项目审批等职能均由C功能区管委会承接，C集团的主要任务是负责区域内开发建设、招商引资和国有资产保值增值。通过功能分化与权力下放，C功能区管委会成为“准一级政府”，并成为C功能区内唯一管理主体，而C集团的区域管理职能不断削弱。

作为“准一级政府”，C功能区管委会通过机构设立、职能整合，呈现出“体制复归”的特征，削弱了开发区的制度创新优势。2009年，按照“稳住两头、调整中间”原则，A区政府决定取消区政府与街镇之间的功能区管理层级，恢复C出口加工区管理委员会为区政府派出机构，重新确立街镇在政府层级中的法定地位和空间治权。通过授权和重心下放，C出口加工区管委会成为企业办事和政府服务的综合集成平台，其事权范围包括产业发展、规划建设、投资促进等方面。通过事权下放和权力重心下移，C出口加工区管委会既拥有行政审批权，也承担批后管理和服务责任。

3.混合管理阶段（2010年至今）：去行政化下的治权分工

2010年以来，B区政府坚持“强镇优街”战略，持续调整街道事权并向街镇放权，强化街镇服务开发区的能力，形成“管镇联动”的管理体制。2012年，C出口加工区更名为“C经济技术开发区”，并成立C开发区管委会作为区域经济发展和企业事务管理服务平台。2016年，B区政府决定在C开发区进行“管镇联动”试点改革，将C镇的经济发展职能向C开发区管委会转移、C开发区的社会管理功能向C镇集中，C开发区管委会与C镇政府之间形成了职能分化、联动发展的新体制。“管镇联动”体制遵循“政府的归政府、市场的归市场”的去行政化改革逻辑，强化经济开发与投资、经济管理与企业服务、社会事务管理与综合治理之间的治权分工。在这一阶段，虽然C集团和C股份两家开发公司持续推进市场化转型，但两家开发公司在C开发区产业投资、区域开发和城市运营管理等环节，仍发挥着至关重要的作用。

（二）开发空间要素配置的结构转型

1.土地资源滚动开发（1990—2004年）

中国开发区建设是全球产业结构调整、廉价劳动力、土地资源优势和外资优惠政策等要素的简单组合。①" ①孔翔、顾子恒：《国家级经济技术开发区发展绩效区位因素研究》，《科技进步与对策》2017年第8期，第45-51页。劳动力和土地等要素禀赋和优惠政策是早期招商引资的主要引力源。在开发区建设初期，开发区往往建立在远离市中心且土地资源比较丰富的区域，土地资源优势明显，能否实现土地集约利用、提高土地利用效率是开发区可持续发展能力提升的关键。②" ②孔翔、刘晓艺、李昶嵘等：《上海市开发区可持续发展系统的时空协同演化及影响因素研究》，《地理科学》2023年第9期，第1586-1597页。推动土地资源与市场要素有机融合，实现生产功能开发、市场主体培育、产业特色凝聚成为开发区建设根本目标。C开发公司成立初期，除拥有少量的注册资本金和启动资金外，主要是以土地（使用权）资产为基础，通过财政的贴息和担保，由C开发公司通过借贷进行市政基础设施开发，快速招商，引进项目，完成早期的产业培育工作。

2.金融资源要素集聚（2005—2016年）

2005年，B区政府按照“政企分离”的原则，将C集团的经济管理、社会管理等职能划归给功能区管委会，C集团逐渐成为独立的市场主体。而随着开发区开发建设的深入推进，金融贸易产业开始蓬勃发展，并逐渐成为建设高新技术产业开发区的重要支撑，早期的土地资源已经不能支撑C集团的继续发展。为了获取发展资源、壮大自身发展空间，C集团和C股份一方面扩展业务范围，相继成立计划发展部、投资部和投资规划部等部门，开拓招商和投融资业务，引导产业发展。在调研过程中，相关负责人介绍道：“D领导多次在不同场合强调不做投资的平台公司是没有发展潜力的，开发公司要靠投资、要借助产业发展，获得公司发展的红利，实现公司转型。在D领导的支持下，C股份成立了投资发展部。”（20230531LM）另一方面，C集团和C股份还成立物流、环保、物业、建设和养老等专业性子公司，统一承担开发区域内指挥、协调和开发功能。2015年，B区国企改革，C集团和C股份两家公司分体运作，各自拥有独立的财务、行政、人事、投资和办公地点。截至2016年底，C集团和C股份两家公司已经从单一的经济开发公司成长为融房地产开发、政府功能性项目开发、商业服务、战略投资为一体的综合性开发公司。

3.战略性产业资源整合（2017年至今）

全球产业革命和科技革命深入发展催生的一大批新技术、新产业、新模式和新业态，日益成为区域经济的新增长点，为各类开发区产业转型升级提供了新机遇，一些新兴产业如数字经济，对于C开发区所在区域的发展，具有了越来越大的战略意义。①" ①徐康宁：《数字经济时代转型的理论逻辑与长三角地区的发展策略重点》，《南通大学学报（社会科学版）2022年第2期，第34-43页。对于C开发区来说，早期的白色家电等传统技术产业已经不能满足发展需要。C开发公司通过“腾笼换鸟”，着力推进未来车、智能造和大视讯等重点产业间的融合协同发展，着力打造以先进制造业、高端生产性服务业、战略信息产业相融合的新型工业生产园区。2021年，“城市副中心”战略的提出为C集团和C股份带来新的发展机遇，C集团通过聚焦“七朵金花”建设，加快推动发展动能转换，着力发展信息服务业和科技服务业等重点产业，围绕全产业链开展战略招商、精准招商，集聚了包括阿里云、特斯拉、华为等一批科技企业，形成一批适应C开发区优势和城市形态的特色产业集群，推动产城融合发展。C股份则借助“碧云产投、碧云产促、碧云开发、碧云生活和碧云置业”五大事业集群，提供产业投资和城市开发运营服务。

（三）区域发展能动性的结构转换

1.持续性赋能，优化放权空间

在30多年的发展历程中，C开发区的放权空间得到持续性优化。在开发区建设初期，设立开发区的一级人民政府通过权力下放“赋权增能”开发公司，通过授权或委托赋予市场主体行政权和经营权，建成融合行政与市场职能的高效开发主体。②" ②高恩新：《事权分化、尺度重构与权威嵌入：开发区管理体制变迁的三重逻辑》，《行政论坛》2021年第3期，第51-58页。在开发建设过程中，为消解“多对一”与多重委托-代理结构对代理人的束缚与负激励效应，B区政府开始探索大区域管理模式，提升管理效能。2004年，C出口加工区改为C功能区，B区成立C功能区管委会，通过委托方式将开发区固定资产投资项目审批和备案、建设项目“一书两证”审批、区域规划编制、外商投资项目审批、经贸管理、建设工程许可审核、国有土地出让租赁审核、污染物排放许可证审核、建设项目“三同时”竣工验收及试生产审批等环境保护和城市管理职能、财政管理职能下放至C功能区管委会。通过自下而上转移、自上而下放权，使得C功能区管委会成为开发区内唯一的治权主体，C功能区管委会逐渐演化成一个具有“块”特征的“准政府”，形成了“区委、区政府—功能区管委会—镇政府、开发公司”的三级权力格局。

在开发区建设后期，存量型社会管理服务需求快速增长，开发主体与基层政府间治权冲突频现，亟待剥离开发主体社会事务管理责任，强化属地基层政府公共服务责任。2009年，B区政府取消区政府与街镇之间的功能区管理层级，恢复开发区管理委员会为区政府派出机构，重新确立街镇在政府层级中的法定地位和空间治权，使开发区管委会成为企业办事和政府服务的综合集成平台，突出街镇社会综合治理责任。

2.间断性赋能，优化人事配置

组织位阶决定组织的政治势能和行动能力，高位阶人事配置能够充分传达上级政治信号，确保各项政策得到执行。①" ①高恩新：《跨层级事权约束下自贸区政府管理体制调适逻辑——以21个自贸区为例》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第30-37页。在C开发区成立初期，C开发公司领导人是正局级干部，C开发区管委会成立之初是处级机构。两个管理主体行政级别错位使得C开发公司成为实际的区域管理主体。从权力空间分布范围来看，作为派出机构的C开发区管委会和作为开发建设主体的C开发公司间存在治权配置冲突，限制了开发区制度创新空间。2014年，区委区政府对C集团与C管委会的行政级别进行调整，将C管委会升级为副局级、C集团降为正处级国有企业。行政级别调整提升了管委会的统筹协调能力，有利于管委会更好地推动C集团服务于区域开发和建设工作。此外，C开发区人员混岗使用、交叉任职，C集团与C管委会之间的人事流动频繁，使得组织之间的沟通交流更加便捷高效。

3.引领性赋能，配置产业政策

产业政策是政府通过改变资源在不同产业之间的配置对经济活动所施加的干预。②" ②顾昕：《产业政策治理模式创新的政治经济学》，《中共浙江省委党校学报》2017年第1期，第5-14页。政府通过产业政策对经济实施积极干预是发展型政府的主要特征。③" ③Amsden A H.Asia’s Next Giant：South Korea and Late Industrialization.New York：Oxford University Press，1992.在成立早期，C开发区主要通过各种税费减免和出口优惠政策形成配套政策集群，助力开发区的招商引资和开发建设。在出口加工型政策导引下，C开发区早期的产业定位是中高档产品的进口替代、中档产品的出口导向，逐步形成了以白色家电、纺织、食品等为支柱产业架构。1998年以来，随着跨国公司的集聚，C开发区通过产业政策引领，推动形成以汽车制造、电子信息、家用电器、生物医药等四大产业为主导的产业格局。2008年金融危机使得C开发区与C开发公司转变产业发展战略，从生产制造向生产服务转型，随之配置一系列的生产性服务政策。近年来，随着“C城市副中心”战略的提出，产城融合的政策配置成为主导区域发展的支柱性政策。

五、开发区自主性发展势能的生成逻辑

（一）结构增能：开发区空间治理权力与资源要素融合

从要素来看，开发区长时段空间治理变革呈现出权力和资源双向融合的特征。在开发区建设初期，开发管理主体的主要任务是将土地资源要素转为市场要素，通过出让土地使用权完成招商引资和生产性基础设施建设。开发区往往设立在土地资源较为丰富、远离市区的城郊区域，以获得更大的土地资源禀赋，为市场要素的生产和流动提供基础性支撑。为了推进区域开发建设，开发区管理体制必须满足经济发展和产业配套的效率需求。开发区的开发建设效率取决于其管理主体治权的完整性、自主性和回应性，通过向开发区管理主体的向下授权推动治权体制优化成为空间治理体制改革的必由之路。设立开发区的一级政府往往赋予开发公司一定的行政权和经营权，使其成为集市场职能和行政职能于一体的融合型开发主体。“体制化”与“市场化”的叠加效应使得开发公司将行政权力与市场要素融为一体，治理权力和资源要素的双向融合使得开发公司能够超越层级化行政体系，更加高效地回应市场主体的需要，通过治理结构优化持续赋能治理主体，提升开发区空间治理效率。

（二）制度增能：纵向分权与横向分责协同治理结构

作为特殊经济功能区的开发区，空间治理体制具有“过渡性”特征。在长时段历史演化过程中，开发区管理体制优化呈现出纵向分权与区域制度创新叠加赋能的逻辑。随着开发区经济治理、社会治理规模持续扩大，区域内社会事务管理职能日趋重要，开发区通过权力下放、功能分化、政企脱钩等改革措施，打破“政企合一”型管理体制带来的“体制复归”倾向。在开发区治理结构长时段演化过程中，改革核心是动态调整开发区管理主体与属地基层政府之间的权责关系，通过权责清单制度创新消解开发区混合治理体系的内在张力。在明确治理主体权责划分的基础上，中央部委、设立开发区的地方政府对开发区管理主体简政放权、依法赋权，为治理主体自主创新提供制度支持。纵向分权和横向职能分化重塑了空间治理体系中的主体功能，开发公司由建设主体和管理主体转为功能性市场主体，专注区域开发建设的经济职能；开发区管委会逐步转化为集成式企业审批和服务平台，提升了区域行政效率；属地基层政府逐渐弱化招商职能，成为承担社会管理、公共服务和社会安全的责任主体，以社会事务的“治权下移”提升空间治理效能。纵向分权改革与横向职责分化推动开发区域迈向协同治理的分权结构，提高了开发区制度创新的自主性和灵活性，逐渐达成事权优化、多元协同、治理高效的目标。

（三）人事增能：职位高配与晋升激励叠加驱动治理能动性

开发区作为悬浮于基层政府之上的“柔性空间”，组织位阶影响治理主体的能动性，进而决定了空间治理效能。开发区治理主体在行政组织层级结构中位阶不同，制度创新的自主性、获取资源的能动性以及组织变革中的话语权存在巨大的差异。为了赋予开发区治理主体管理自主性，开发区空间管理机构行政级别“高配”，即高于所在基层政府和设立开发区政府职能部门的行政级别，成为普遍创新策略。开发区治理主体行政位阶提升、负责人兼任更高级职务或者职级高配策略，显著增强了治理主体决策能力、协调能力、整合能力以及创新能力。职位高配带来的治理能动性为开发区领导人带来更显著的政绩，为其在“晋升锦标赛”中获胜提供支撑。人事任用“高配”策略一定程度上弥补了开发区治理主体的合法性缺陷，激发了开发区治理主体的内生动力。在“职位高配”与“晋升锦标赛”的双重激励下，开发区的经济治理、社会治理呈现出显著的效率优势。

六、结论与讨论

开发区建设是中国深化改革和扩大开放的关键举措，也是推动中国经济高质量发展的空间战略载体。在多任务委托-代理结构下，开发区多元治理主体间形成了复杂的竞争、合作与冲突关系，而地方政府创新是促进开发区转型升级、可持续发展不可忽视的重要因素。①" ①李慧凤：《地方政府主动创新如何促进城市可持续发展》，载钱振明主编：《中国城镇化研究》第二辑，中国社会科学出版社2024年版，第199页。已有研究充分关注了开发区治理主体在纵向条块与横向块块间的治权配置、关系调适，但对于开发区治理主体如何形成自身发展势能关注不够。本文基于政治经济学研究视角，构建“权力—要素—能力”分析框架，以C开发区30多年的发展演变历程为研究对象，深入剖析开发区治理主体发展势能生成逻辑。

第一，权力配置结构和资源要素融合激发治理能动性。在权力配置方面，C开发区从“政企合一”阶段的行政授权与委托代理，逐步过渡为“政企分离”阶段的功能分化，并最终进入“混合管理”阶段的治权分工，区域事权、财权和治权不断明晰优化、权责利不断走向平衡。在发展资源要素整合方面，C开发区借助整合土地资源、金融资源和行业资源，实现开发空间发展要素配置的结构转型。在能动性方面，C开发区通过优化放权空间、提升人事配置位阶、配套产业政策，实现对治理主体的持续性、间断性和引领性赋能。在C开发区的转型升级和创新发展历程中，权力配置结构、人事配置位阶、产业政策升级持续为空间治理主体赋能。

第二，开发区结构增能、制度增能和人事增能形塑自主性发展势能。对C开发区30多年发展历程的案例追踪研究发现，结构增能以权力和要素双向融合为主要特征，“体制化”和“市场化”的双重效应使得开发区治理主体可以将政治权力与市场经济要素融为一体。制度增能以纵向分权和横向分责为特征，借助权力重心下移、功能分化和政企脱钩等改革举措，优化开发区治理主体间的治权结构。人事增能以职位高配和晋升激励为特征，通过提高组织位阶、职级高配和人事跨层级任用等策略强化开发区治理主体的政治势能。在结构、制度和人事赋能叠加效应下，开发区治理主体实现了多维要素的动态匹配，形成了持续性发展势能。

本研究的贡献在于：首先，既有研究关注开发区多元治理主体协同共治问题①" ①钱振明：《城镇化发展过程中的开发区管理体制改革：问题与对策》，《中国行政管理》2016年第6期，第11-15页；杨龙、胡慧旋：《中国区域发展战略的调整及对府际关系的影响》，《南开学报（哲学社会科学版）》2012年第2期，第35-47页。，但少有研究关注治理主体如何生成自身发展势能，本文提出结构增能、制度增能和人事增能有助于为开发区治理的能动性提供一个系统性解释，可以更加动态理解空间治理创新的逻辑；其次，既有研究要么探究开发区治理主体间的分立、融合或独立②" ②毕铁居：《分立、融合抑或独立：开发区与行政区关系优化选择》，《现代经济探讨》2021年第1期，第16-21页。，要么分析主体职能与组织的动态平衡③" ③翟磊：《开发区管委会职能与组织的动态平衡研究——以天津经济技术开发区为例》，《南开学报（哲学社会科学版）》2015年第6期，第57-66页。，本研究从政治经济学角度，系统性探究开发区治理主体的发展势能生成逻辑，丰富了关于开发区治理主体行为的研究视角。

[责任编辑：倚 楼]

Autonomous Empowerment—The Logic of Generating Development Potential Energy of Economic Development Zones’ Governance Entities：A Longitudinal Case Study Based on Development Zone C

GAO En-xin LIU Jing

（School of Public Administration，East China Normal University，Shanghai 200062，China）

Abstract：The establishment of economic and technological development zones （ETDZs） is an important initiative of local governments at all levels in China to promote economic development and explore institutional innovation.Some studies have extensively discussed the power relations among government entities，but less attention has been paid to how government entities generate development potential energy.Based on the political economy perspective，this study constructs a “power-factor-initiative” framework and takes the long-term development history of development zone C as an example to explore the logic of development potential energy generation of development zone governance units.The study shows that development potential energy is the result of the combined empowerment of spatial power structure，resource endowment and organizational initiative.Spatial power allocation，structural transformation of resource elements and organizational initiative determine the energy of governance entities.Governance entities adopt the structural empowerment strategy of mixing governance power and resources，the institutional empowerment strategy of integrating vertical decentralization and horizontal division of responsibilities，and the personnel empowerment strategy of optimizing organizational hierarchy and incentives，so as to create a sustainable impetus for the development zone’s high level of institutional innovation and high-quality economic development.

Key words：Development Zone;Autonomous Empowerment;Development Potential Energy;High-Quality Development