省际交界地区协同立法案例分析及启示

袁政

党的十八大以来，我国相继部署了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，区域协调发展取得历史性成就。其中省际交界地区处于协同发展最前沿，其协同发展模式、遇到的障碍、采取的措施有代表性、典型性、示范性。在推动区域协调发展过程中，涉及对原有属地法规、政策、习惯做法的调整较多，通过立法手段对调整事项进行约定或确定是保障区域协调发展行稳致远的重要支撑。本文选取长三角生态绿色一体化示范区、横琴粤澳深度合作区、大熊猫国家公园等省际交界地区协同立法案例进行分析，以期总结出一些经验做法，并探讨加强区域协同立法的有效途径。

一、跨区域协同立法的法律依据

关于跨区域协同立法，我国已有不少地区进行了实践，但长期以来缺乏明确支持性的法律依据。该情况在2022年有了改变。2022年3月修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十条、第四十九条规定，省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。2023年3月修正的《中华人民共和国立法法》第八十三条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施。以上条款均是根据实际需求和实践经验新增内容，为区域协同立法提供了明确的支持性法律依据，这正是落实立法法第九条关于“坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”的体现。

二、省际交界地区协同立法案例分析

省际交界地区是区域协同发展的最前沿，该类地区的协同立法更具有典型意义和示范价值，本文选取长三角生态绿色一体化发展示范区、横琴粤澳深度合作区的协同立法案例进行重点分析。考虑到大熊猫国家公园的协同立法也有代表性，故将其一并纳入案例进行分析。

（一）长三角生态绿色一体化发展示范区。2019年10月25日，经国务院批复，国家发改委印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2413平方公里（目前实施的先行启动区面积约660平方公里），区域定位为一体化制度创新试验田，具体任务包括加强地方立法研究，为一体化示范区改革创新探索实践提供法制保障。

为了促进和保障示范区建设，实现共商、共建、共管、共享、共赢，沪苏浙三省市人大常委会共同研究，起草了关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定，于2020年9月由各自人大常委会表决通过。随后，三省市人大常委会再次共同研究起草促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例，于2024年3月底分别表决通过。这部条例对相关方面的协同合作方式、管理职责权限、建设发展要求等进行了全面系统的约定。

（二）横琴粤澳深度合作区。横琴合作区位于广东省珠海市与澳门特别行政区毗邻区域，为一海岛，总面积约106平方公里。2021年9月5日，中共中央、国务院正式公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，明确横琴合作区实施范围、战略定位，并提出研究制定合作区条例，为合作区长远发展提供制度保障。

由于横琴合作区范围均在广东省境内，所以涉及横琴合作区的地方立法由广东省人大开展。广东省人大常委会分别于2021年9月16日、2023年2月8日通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》和《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，为跨行政区、跨社会制度协同发展体制机制、产业促进、社会治理提供了法制基础。

（三）大熊猫国家公园。2016年12月5日，中央全面深化改革领导小组审议通过《大熊猫国家公园体制试点方案》。2021年9月30日，国务院印发《关于同意设立大熊猫国家公园的批复》，大熊猫国家公园正式设立，地跨四川、陕西、甘肃三省，总面积21978.44平方公里。2023年7月31日，川陕甘三省人大常委会同日公布了关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定，四川省人大常委会还公布了《四川省大熊猫国家公园管理条例》，由此形成三省决定+四川条例的地方立法体系。

三、省际交界地区协同立法的特征

分析横琴、长三角一体化示范区、大熊猫国家公园及其他协同立法案例可发现，在工作组织、文本内容等方面具有诸多特征。

（一）建立跨省协同工作机制。在长三角区域，沪苏浙皖四地人大常委会于2018年签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，建立了立法协同机制，为区域协同立法起到了很好的统筹协调作用。在京津冀地区，三地人大常委会在2015年分别通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，建立了法制工作机构联席会议机制和立法协同工作会议机制，从2015年至2023年已召开十次京津冀人大立法协同工作机制会议，以高质量协同立法有力推动了京津冀协同发展走深走实。基于实践经验总结，2023年修改的立法法增加第八十三条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。

（二）省级人大常委会为立法主体。在实践案例中，跨省协同立法的主体均为所涉省级人大常委会。从设立的法律文件所涉及的区域看，横琴、长三角一体化示范区、大熊猫国家公园均只涉及省、直辖市内部分市县区，从空间范围看，似乎不必由省级人大常委会出面立法，只在市县层面即可解决，而且立法法第八十三条已明确设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要可以协同制定地方性法规。针对这一问题，分析认为：一是立法内容涉及省级层面事项，超出市县权限，需要获得省级认可；二是跨省协同，更多的是体现省际之间协作，由省级层面办理更合适；三是体现省级层面对合作的重视，除了由省级人大常委会立法，一般还会建立省级层面的协调机制。

（三）工作同步、流程同时的工作推进机制。各地协同立法均采取了“共同工作、分别审议、同步推进”的工作机制。以《关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》为例，最初由四川省启动大熊猫国家公园立法工作，调研中发现存在三省保护措施、标准不一致的问题，于是四川省人大常委会向甘肃省、陕西省人大常委会提议协同立法。三省人大常委会于2022年底商定开展大熊猫国家公园保护管理协同立法，后召开多次协调会，于2023年7月在成都召开座谈会，统一了“三省决定”名称，议定了“三同步”工作机制：即三省同步审议、同步公布、同步实施。随后，2023年7月下旬，三省人大常委会分别按照法定程序审议决定草案，7月31日同日公布了各省制定决定，10月1日起同步施行。

上海、江苏、浙江三省市人大常委会制定《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》和《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》的过程同样按照共同起草、共同调研、共同修改的工作机制，和同步审议、同步通过、同步实施推进机制。

（四）先决定、后条例的实施步骤。跨区域协同发展地区协同立法，一般是先有国家级文件，再有关于管理体制机制的条例，再有涉及多方面内容的条例。跨省级行政区的功能区域，由国家层面进行设立，因此需要由国家层面出台指导性文件。国家文件，体现的是国家战略、国家意志，一般要确定区域的范围、定位、建设内容、发展原则、目标等大方向内容。为落实国家文件，地方出台更具操作性的实施性文件。跨省协同，首先要解决体制机制问题，所以一般先有关于管理体制机制的决定。其他事项面广、内容多、细节庞杂，且需要一段时间的摸索试验，所以条例出台时间最晚。

（五）以管理体制机制为重点的决定。现有的省际交界地区的决定，一般仅就区域范围、定位、管理体制机制进行规定，内容较简单。如《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，共7条，包括区域范围、建设原则、管理体制、协调机制等内容；《关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》共5条，包括区域范围、管理体制、赋权方式等内容；《关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》因后续没有三省市协同出台的条例，所以内容多一些，共19条，包括目标、原则、协调机制及关于信息共享、规划建设、文化推广、监督检查等方面的原则性要求。

（六）以区域治理为重点的条例。条例内容较丰富，对区域发展涉及的重要事项进行较全面的规定。如《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》共九章66条，包括治理体制、规划建设、生态环境、创新发展、江南水乡文化、公共服务、法治保障等内容；《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》共八章66条，包括治理体制、规划建设与管理、促进产业发展、便利澳门居民生活就业、推动琴澳一体化发展、法治保障等内容。分析长三角一体化示范区和横琴两个条例可发现，条例具有以下特征：一是落实国家战略，将落实长三角一体化发展和粤港澳大湾区发展国家战略作为立法目的，将《长三角一体化发展规划纲要》《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》作为立法依据，对总体方案确定的目标任务、重点工作等内容进行法律约定；二是着力于破解区域协同发展体制机制障碍，设立多方参与的决策机构和独立运行的执行机构并赋予相应职责权限，通过政府间协议、委托授权、跨区域许可、共同管理等方式对区域发展规划、空间规划、规划管理、项目建设、城市管理、生态环境保护等工作做出安排；三是注重推动发展，对重点产业准入、产业聚集、技术创新、金融支持、知识产权保护等方面提出要求；四是注重保障和改善民生，围绕居民生活需求，支持打造水乡文化带和江南水乡文化品牌，便利澳门居民生活就业，推动教育、医疗、养老、公共数据、人才服务等公共服务共建共享，提高居民对协同发展的获得感、认同感；五是注重法制保障，从立法、执法、司法、行政、标准化、法律服务等方面提出原则性要求，形成全流程、全方位的法制保障体系。

四、启示

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出健全区域协调发展体制机制，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。为区域协同发展地区进行立法保障是推动区域协同发展的重要举措，预计未来会有更多的跨区域协同立法实践。通过前文的分析，总结出一些省际交界地区协同立法经验，并就加强区域协同立法进行分析和探讨，供其他协同发展区域决策参考。

（一）建立协同机制是关键。跨省协同立法，需要相关省份在立法目的、文本内容、工作时序等方面保持高度的一致性，需要统筹多地人大、政府等部门，建立高效沟通协调机制是必然要求。如京津冀三地共同研究出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》《京津冀人大立法项目协同实施细则》四个协同立法制度文件，建立了法制工作机构联席会议机制和立法协同工作会议机制，从2015年至2023年已召开十次京津冀人大立法协同工作机制会议，以高质量协同立法有力推动了京津冀协同发展走深走实。在长三角区域，沪苏浙皖四地人大常委会于2018年签署了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，建立了立法协同机制，同样为区域协同立法起到了很好的统筹协调作用。总结实践经验，2023年修改的立法法增加第八十三条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。

（二）同步共同开展立法工作是有效做法。从已经开展的跨省协同立法案例看，均采取了工作上共同开展、流程上同步推进、审议分别进行的工作推进机制。该模式为保障协同立法内容的一致、进度的统一、宣传普法效果起到了很好的作用。

（三）先决定、后条例，分步推进。横琴粤澳深度合作区、长三角一体化示范区在立法保障实施步骤上均采取了先决定、后条例逐步推进的方式，先解决短期急需的理顺管理体制问题，再深入谋划全面发展。建议省际交界地区在立法步骤上，先制定以管理体制机制为重点的决定，对区域范围、定位、管理体制机制进行规定，再制定以区域治理为重点的条例，对治理体系、规划建设、产业发展、公共服务、法治保障等内容进行全面规定。

（四）切实体现区域发展诉求。推动协同发展，协同是手段，发展是目的，最终目的是以协同促进区域的发展。作为协调举措之一的地方立法保障，其核心目标应当是推动区域发展。需要通过协同立法，在高端要素聚集、产业发展等方面获得国家及所在地区的大力支持，在公共服务、人才引进等方面补足短板，在政策跨省共享、人员车辆跨省流动等方面消除障碍。同时，省际交界地区作为改革的探路者，在摸着石头过河的过程中难免因认知的局限性、时代背景等原因而走弯路，希望能以立法形式切实建立容错纠错机制。