交通警察行政权失范与规制

旦增平措

摘 要：交通警察（以下简称交警）行政诉讼是法院公开审理和裁决交警行政争议来监督交警行政权的制度。裁判文书在互联网上予以公布，对实证法学研究提供前所未有的契机。以此为契机通过交警行政诉讼败诉案例来研究交警行政权失范是一种特殊的视角。文章以中国裁判文书网、威科先行法律信息库等平台为依托，对交警行政诉讼裁判文书数据进行整理，将交警行政诉讼败诉理由等内容归纳和分析，发现：交警行政诉讼案发量高，败诉率从2020年开始持续增长，同时呈现出原告撤诉率较高等现象。结合各相关因素，交警行政权失范受内部、外部和社会三个层面因素影响。基于问题导向，交警行政权失范规制可以采取加大法院对撤诉案件的审查力度、立法调控，绝对服从宪法法律保留原则、扩大程序的“能见度”、建立惩治机制和借鉴优质实践经验举措等措施。

关键词：交警行政权 交警行政诉讼 失范与规制 实证法学分析

1 调查样本选择

2016年7月25日，最高人民法院审判委员会第1689次会议通过《最高人法院发布在互联网公布裁判文书的规定》法释〔2016〕19号（以下简称规定，2016年10月1日施行）。规定要求所有一审生效的裁判文书，除了涉及国家机密、未成年人犯罪以及离婚案件等不宜在互联网上公布的情形外，其他都应当在中国裁判文书网予以公布。此制度确立和实施，不仅对落实审判公开原则和提高司法公信力提供了遵循和保障，更对以裁判文书作为研究对象的实证法学研究提供前所未有契机。截至2023年中国裁判文书网裁判文书数据承载量居高不下，为每一个研究方向提供足够的案例数据支撑，因此，本文以中国裁判文书网和威科先行法律信息库为依托，借助检索分析工具，对交警行政诉讼案例和败诉案例分类检索，人工从样本中获取相关信息，实现以裁判文书作为研究对象的实证分析。

1.1 样本时间选择

由于威科先行法律信息库只有2018年之后的裁判文书能够按年检索，之前的裁判文书数据只能笼统地进行统计，未按对应年份裁判文书数据进行公布。因此，本文所采集的时间段为2018—2022年期间的裁判文书数据。

在威科先行法律信息库中直接操作后检索分类，设定裁判文书为条件，以行政、行政管理、公安行政管理、道路交通管理四个关键词进行检索，共搜集到27529份裁判文书（表1）。

1.2 样本分析

研究交警行政权失范无外乎从交警行政诉讼发案量、交警行政诉讼败诉率、交警行政诉讼败诉理由以及原告撤诉四个层面进行，这四个层面都能反映交警行政权失范的状况。“发案”量能反映交警行政诉讼在公安行政诉讼中的比重；交警行政诉讼败诉率部分揭示了交警在行政诉讼当中败诉的比率；交警行政诉讼败诉理由能够揭示行政权失范的因素；原告撤诉这一部分虽然不能准确反映行政权失范问题，但是有些交警行政行为失范的问题可能存在被原告撤诉所掩盖的情况。

1.2.1 发案量部分

在威科先行法律信息库当中的过滤条件一栏，选择行政案由再选择公安行政管理二级子项目，可以发现公安行政管理二级子项目当中道路交通管理行政案例发案量比值较高（表2）。从表2可以发现，其他项目的科目在整个表中当中占比最高，但是此项目当中包含几种警种，若把此比例分担至包含的几种警种，各警种发案量也寥寥无几，因此，相较而言，道路交通管理行政案例发案量仍居高位。

1.2.2 交警行政诉讼败诉率部分

交警行政诉讼败诉的裁判结果当中，往往以“驳回”作为原告败诉的表现形式，在威科先行法律信息库当中以“驳回”为关键词进行高级检索后得出2018年至2022年各年份原告败诉判决数量，交警行政诉讼败诉一般以“判决”作为败诉的表现形式，因此二者之差为败诉判决数量，从而得出交警行政诉讼当中的败诉率（表3）。

1.2.3 交警行政诉讼败诉理由部分

交警行政诉讼是行政权运用过程中具有争议的行政权通过法院公开审理和裁决，交警行政诉讼败诉则是实践中交警行政权失范的典例。每一次交警行政诉讼败诉无疑都能够体现交警行政权的失范。因此在威科先行法律信息库下载了2022年12月31日之前公布的100份交警行政诉讼败诉判决书，对法院判决败诉的理由进行统计后得出（表4），由于行政诉讼败诉案例理由当中某些案例当中存在多种失范行为，为了准确反映失范因素，因此将多种违法行为统计在其中，故败诉理由之和实际超过100。

1.2.4 原告撤诉部分

在威科先行法律信息库道路交通管理类裁判结果中以“撤回起诉”为关键词执行高级检索得出表5。原告撤诉这一部分虽然不能准确反映行政权失范问题，但是有些交警行政行为失范的问题可能存在被原告撤诉案件所掩盖的情况。例如：被告作出改变原行政行为，原告申请撤诉的案例。这类案件中的交警行政行为本身属于失范的行政行为，但是在表3中却无法统计在交警行政诉讼败诉数据之中，因此，表3得出的败诉率低于实际败诉率。

2 结论分析

通过对交警行政权失范的四个方向的数据进行归纳和整理，可以得出以下几个层面的结论。

2.1 数据结论分析

2018—2022年，交警行政诉讼发案量，在威科先行法律信息库能够搜集的案件数量较多（20820件），在公安行政诉讼当中发案率在明确警种的情况中比重较高。二是交警行政诉讼败诉率在2018—2021年趋于稳定，各年份期间的败诉率相差不多，然而2022年其败诉率迅速上升，败诉率可达50%。三是从表3、表5可以获知，2022年总体数据呈现总量大幅度减少，究其原因可能与2022年的新冠疫情我国大幅度蔓延存在较强的联系。四是2018—2022年期间交警行政诉讼当中原告撤诉情况较多，五年期间原告撤诉率可达34.54%。五是在随机下载的100份交警行政诉讼败诉判决案例书的判决理由部分，显示针对交警方的败诉理由主要有7种，其中违反法定程序、适用法律法规错误、法律依据不足、职责行为违法占比较高，分别占（25%，33%，11%，14%）。

2.2 交警行政权失范因素分析

2.2.1 交警行政权失范内部因素

首先，非正常撤诉而引起的法律规避，使行政机关自身公信力受到严峻的挑战。2018—2022年近五年原告撤诉率可达34.54%，排除基于原告的自愿和符合法律规定的正常撤诉外，实践中，存在部分行政机关为了规避败诉风险，被告违心、违法改变行政行为，有意免除或减轻原告的行政法定义务，致使原告同意撤诉的；“民告官”之间地位不对等，即便存在被告实施的具体行政行为不合法、不合理，利用自身地位以变化方式对原告施压，致使原告或者上诉人屈服于被告的压力而撤诉的，因此，此类非正常撤诉是行政诉讼撤诉率居高不下的一个重要原因。其次，交警自身行使行政行为过程中证据意识不强。证据在整个诉讼当中处于核心地位，审判环节没有强有力的证据证明，空谈大论未能起到实质作用。在威科先行法律信息库的案例中，法院判决交警提供的证据不足以证明相对人有违法事实，导致交警败诉的案例常有出现。再次，交警行使权力程序能见度较低。交警行政诉讼败诉案例中因违反法定程序而败诉的比例稳居第二，占比可达25%，交警执法实践过程中，一线交警为了提高执法效率，严重存在重实体轻程序的思想，导致交警行政诉讼当中因程序违规而导致败诉的案例层出不穷。最后，交警自身法律素养偏低。我们从表4可以看出在交警行政诉讼败诉判决案例当中，适用法律法规错误占比33%、认定事实不清楚占比11%，交警行使权力过程中不能正确理解和适用法律法规，对案件事实和情节难以准确理解和把握，从而导致行政权失范行为的发生。

2.2.2 交警行政权失范外部因素

首先，法律对交警的自由裁量权给予极大的弹性空间，裁量结果往往受制于交警个人主观因素和情感因素。致使交警执法过程出现“顶格处罚”或过于“包容”或过于“一刀切”的偏向性裁决后果，此类“同案不同罚”的局面滋生了相对人的极度不满，得不到相对人的认同和接受，出现警民关系对立，执法公信力下滑等失范现象。其次，不同法律规范之间存在矛盾和冲突现象。例如：《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定和《机动车登记规定》第四十九条第二款规定之间的冲突和矛盾，《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条规定：对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。该条规定明确说明任何单位不得附加其他条件。然而《机动车登记规定》第四十九条第二款规定：申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。该条例表明公安机关交通管理部门发放检验合格标志应当以涉案车辆的道路交通安全违法行为处理完毕为前提，并且实践当中，交警基本按照该条例行使权力，忽视道路交通安全法与配套法规之间存在的冲突的问题。因此，在诉讼当中基本上以交警败诉而终结。最后，存在执法主体适格冲突和矛盾现象。根据《行政强制法》第18条规定和《道路交通安全违法行为处理程序规定》第23条之间的执法主体适格的冲突和对立。《行政强制法》第18条规定，行政机关实施行政强制措施需要由两名以上行政执法人员实施。而《道路交通安全违法行为处理程序规定》第23条“现场采取行政强制措施的，可以由一名交警实施”的规定，表明部分道路交通安全执法行为，可以由一名交警带一名或两名警务辅助人员开展执法活动。按照此规定执法人员达到数量要求，但是警务辅助人员并不是法律意义上的执法资格人员。因此，不符合《行政强制法》对行政强制措施主体适格的规定。

2.2.3 交警行政权失范社会因素

社会转型不断加剧，各种社会矛盾呈现出复杂化、多样化的特征。公民权利意识空前提高，对法制建设冲击迅速，立法、执法和司法无法跟进时代发展步伐，法制建设表现出滞后性现象，公民权利意识与法制建设滞后性现象之间冲突是交警行政权失范的不可忽视的因素。在归纳100份交警行政诉讼败诉案例理由的过程中发现，很多案例败诉原因与法律适用滞后性具有直接关系，然而此滞后性实质就是社会转型加剧期间，基于法制建设的滞后形成的。例如：网约车革命的兴起，公民从事网约车经营活动，此背后引起执法与公民权利之间冲突，由于法制建设未能跟进时代发展之趋势，此冲突最终以管理部门败诉而归的案例时有出现，其原因就与法律的滞后性具有直接的关系。

3 交警行政权规制路径

通过对交警行政诉讼发案量、交警行政诉讼败诉率、交警行政诉讼败诉理由以及原告撤诉四个层面来审视交警行政权失范，基本囊括了交警行政权失范的主要因素。交警行政权失范的情况一定程度代表公安机关的形象，同时能反映整个社会政府的公信力高低情况。因此，有效避免交警行政权失范问题已刻不容缓，应从以下几个层面着手。

3.1 加大法院对撤诉案件的审查力度

为妥善化解行政争议，依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为，最高人民法院发布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，此规定发布为非正常撤诉审查提供了指南和遵循，但是实践中法院基于自身的人、财、物的权衡和顾忌，致使对于非正常撤诉案件给予“宽容”的态度，降低准予撤诉的门槛。要遏制非正常撤诉案例的发生，主要依赖于人民法院自身的权威性和主动性，法院作为整个行政诉讼当中的最后一道防线，对内要做到刀刃向内，人民法院必须摆脱自身的顾忌和利益的平衡，加大审查非正常撤诉案件的力度，对外要主动打击妨害诉讼的各种行为，对于非正常撤诉给予坚决制裁，使司法成为审查行政诉讼案例当中最佳的抉择和武器，进一步树立司法的权威性和独立性，最终实现被诉行政机关和原告行政相对人在诉讼中法律地位平等的局面。

3.2 立法调控，绝对服从宪法法律保留原则

从立法层面制约交警行政权存在两个突出的问题，一是法律法规之间存在矛盾、对立和冲突现象。二是立法体系本身存在模糊性和不明性，使交警自身权力给予极大的弹性空间，导致出现交警行使权力随意扩张和滥用现象，显然，制约交警行政权很大程度上依赖于立法权的积极介入，毕竟“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。也只有立法来界定行政权的框架和边界，才能确保交警行政权成为令人信服的权能。因此，除了实践当中存在巨大争议尚需进一步验证的权能，立法者给予原则性的设定之外，其余通过立法来实现细化交警行政权规制效果，应该遵循规则之治为主、原则之治为辅的原则。其次，权力机关立法和行政机关立法两层次的立法，应该是相互呼应，互相配合，优势互补，而不是两个主体之间的对峙和冲突，更不是两层次之间的互相抵触和逾越行为。最后，当前社会转型加剧，导致社会新问题、新矛盾层出不穷，在交通领域从初始步行交通到现在的智能交通实现空前的发展，在这背后法制建设是无法回避的现实问题，上文实证案例当中，交警败诉风险与立法的滞后性具有直接的关系，比较典型的是公民从事网约车经营活动这一行为，部门的立法、地方的立法缺少回应上级权力机关的立法活动，导致出现公民的权利意识与一线执法人员按老规矩办事的权力之间的冲突，致使出现交警败诉案例急剧增长的风险。因此，立法机关需要通过加强法制建设积极回应社会新问题、新矛盾，紧跟时代的步伐加快完善立法，减少由于法律法规的滞后性而引起的执法与公民权利之间的冲突，减少交警行使行政权力的失范行为。此外，交警行政权运行必须服从宪法法律保留原则和法律保留原则，立法和有关交警行政权力改革要无条件服从宪法的规制，保障有关法律、法规、规章、办法和规则的制定在宪法框架范围之内。

3.3 扩大行政权运行的程序“能见度”

上文实证分析可以获得，违反“法定程序”是行政诉讼当中败诉的最普遍原因。究其原因可以从多方因素寻求答案，一是我国历来存在着重实体轻程序的固化传统，二是国家到地方缺少统一性的行政程序法典，行政程序散见于行政管理的法律法规之中，行政程序规定的条款比重较低。三是公安机关长期存在对程序重视程度过于偏低的现象。四是即便存在行政程序违法，行政主体亦基本不会因此而被追究责任。致使出现行政诉讼当中交警因违反程序而败诉的案例层出不穷。因此，有必要从国家到组织到社会各个层面协同治理行政权运行当中的程序违规现象，从国家层面积极探索和尝试出台行政程序法，尚未出台之前加强单项行政权实施的法律当中对程序规范的立法工作。从组织层面重视程序正义的重要性和必要性，加强行政执法程序的执法监督力度，及时纠正执法程序违法行为，并建立相应的违法行为主体惩戒机制。从社会层面发挥当代自媒体应有的价值功能，在正当情况之下允许公民记录、拍照和录音录像行政执法全过程，主动让交警适应“镜头”下执法，倒逼交警自身在执法过程中依法、严格和规范地执法。

3.4 建立惩治机制和借鉴优质实践经验

上文已分析，交通管理组织和交警（协管员）是行政权失范中的重要主体，通过实证分析，交警个体层面而言，行政权失范无非是证据意识不强和法律素养偏低两种情况。首先从证据层面而言，证据在审判环节中起到核心作用，但是行政诉讼案例当中很多案例缺少强有力的证据，证据不足以判定其行为。追其原因，交警本身接触的案例绝大部分是行政案件为主，行政案件的办理没有刑事案件那样对证据保存、收集等做出严格的规定，行政案件给予比较宽松的环境，导致从交通管理组织到一线交警存在证据意识不强的现象。因此，以典型的行政诉讼败诉案例为引导，从组织到个人层层追究，对于组织层面刀刃向内，成立行政诉讼败诉案例的监督小组，建立内部监督机制和考评机制。对于个体而言，不利的败诉后果通过组织的惩治机制最终落实于个人，倒逼交警个人强化证据意识。其次从法律素养层面而言，实践执法当中无外乎把“一法、二条例、五部令、五规范、一规定、一规程”作为执法依据，作为一名交警强调提高法律素养，实际上是从上述法律、条例、规章制度以及规范进行融会贯通和耳熟能详。对此做到心领神会，面对各种复杂的执法环境基本能够做到得心应手。然而现实当中，通过实证分析可知，交警在执法过程中存在适用法律法规错误、法律依据不足、职责行为违法等执法问题，致使出现行政诉讼败诉案例层出不穷。诸如此类现象归根到底就是交警自身法律素养的问题。可以从以下层面坚持和学习，首先是参考借鉴全国各地市优质的举措，例如，四川省推出教学团队与实战专家对接。公安院校形成与公安实战单位人才双向交流机制，建立教师教官双向互派制度。对此间接提供了理论联系实践的平台，教学团队掌握实战本领，实战专家弥补理论素养，实战专家把前沿理论东西带到一线，最终实现提高一线执法人员法律意识和法律素养的目标。其次完善公安部启动的全国公安院校与公安业务部门人员互派的“双千计划”长效机制。最后，法律素养提高终归是落实于个人头上，除了主动学法外，加强被动检查，以最高人民法院审判委员会第1689次会议通过的《最高人法院发布在互联网公布裁判文书的规定》法释〔2016〕19号作为参考，把交警办案文书向社会公布，倒逼交警自身主动去学法，规范地执法。

参考文献：

[1]喻海燕.行政诉讼自认规则之理论、立法与实践——基于107份裁判文书的统计分析[J].社会科学动态，2021：9.

[2]于中慧.行政诉讼中滥用职权裁判标准的实证研究——以最高法院裁判文书为视角[J].肇庆学院学报，2021：9.

[3]刘启川，刘超.论我国交通警察权力模型[J].中国法学：英文版，2020：25.

[4]邓晓韵.行政诉讼被告举证期限制度之司法实践现状研究——以135份裁判文书为中心[J].南海法学，2020：11.

[5]袁钢.行政执法文书中的瑕疵问题研究——基于468份律师行政处罚决定书的分析[J].行政法学研究，2022：15.

[6]马得华.我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题[J].政治与法律，2017：77-91.