“一带一路”背景下中缅边境县域经济发展路径

“一带一路”倡议为边境经济贸易发展带来新的机遇，中缅边境地区经济繁荣对于边境治理意义非凡，长时间以来该区域县域经济总量小、人均占有量低、产业结构不够合理，制约中缅边境县域经济发展的主要因素是交通、人口和营商环境。提升中缅边境县域经济发展的当务之急是加强交通体系建设，提升人口素质和营商环境质量，以边境贸易为突破口发展口岸经济，促进边民贸易，深化对缅经贸合作，带动中缅边境经济高质量发展。

中缅边境地区是指云南三州三市的边境，分别是怒江傈僳族自治州、德宏傣族景颇族自治州、保山市、临沧市、普洱市、西双版纳傣族自治州的边境一线，包括17个边境县、73个沿边乡镇、277个行政村、1878个自然村、64.57万人，覆盖16个民族。中缅边境地区地域跨度大，自然地理条件复杂多样，生态条件相对恶劣。所在区域多位于高寒深山区、石山区、干热河谷地区，有澜沧江、怒江穿流而过。除了德宏州外，其他州市边境地区的山地面积比例都在90%以上。由于边境县地处自然条件较差的自然环境，生态环境脆弱，丘壑纵横、平地少，土地资源有限，加上中缅边境地形复杂，铁路和高速建设滞后，出行成本和物流成本相对较高，交通不便，发展困难，长期处于欠发达状态，边民的生活、生存成本较高。随着国家实施乡村振兴战略，“兴边富民工程”“边境小康村建设”等系列项目的推进，地方政府针对边民及边民守边固边出台专门的政策支持，中缅边境地区获得持续的发展，人民的获得感和幸福感不断增强。但是由于自然条件、历史因素、民族自身因素等影响，中缅边境地域经济整体发展依然滞后。

中缅边境县域经济发展总体特征

县域经济总量小。近年来，中缅边境县域经济总体呈上升趋势，由于边境县远离国内市场中心，受自然环境、交通基础设施的影响，市场经济长期发展不均衡，产业结构单一，县域经济发展呈现区域差异性，经济总体呈现小、散、弱的特点。从生产总值上看，2022年腾冲市和景洪市GDP分别为347.97亿元、373.89亿元，这两个县拥有国家级的口岸，位于市政府所在地，好的区位优势和旅游资源吸引了国内外人口、资本、技术等要素的集聚，县域经济实现较快发展，属于中缅边境发展较好的地区；其次龙陵县、澜沧县、耿马县、勐海县、瑞丽市、盈江县、芒市位于中间梯度；边境县中县域经济GDP100亿元以下的有8个，分别是普洱市的孟连县、西盟县，临沧市的镇康县、沧源县，德宏州的陇川县，怒江州的泸水市、福贡县、贡山县，排在末位的贡山县GDP仅22.24亿元，说明其经济发展面临困境，需要转变发展方式。

人均占有量低。中缅边境县人均GDP总量偏低。2018—2022年17个边境县人均GDP持续增长，人民生活水平不断提升。2022年国家人均GDP为85698元，云南省人均GDP为61716元，但是从中缅边境县的数据来看，均低于全国水平。17个边境县中只有瑞丽市人均GDP为66935元，超过云南省平均水平，瑞丽享有国家重点开发开放试验区政策，近年来随着交通条件的改善，经济增速加快。2022年其他县域人均GDP均低于云南省的平均水平，低于5万元的边境县有10个，最低的是福贡县，人均GDP仅26339元。中缅边境县经济规模小、人均占有量低，导致区域内群众收入与消费水平低下，生活水平提升缓慢，用于生产投资的资本较少，致使县域经济市场规模小、内生资源不足；而落后地区的人力和资本偏向于流动到相对发达的地区，外部的资本、技术等要素却难以引进，从而区域内经济发展滞后加剧，经济总量不足，很容易陷入发展怪圈。

产业结构不合理。边境县域经济GDP构成中第一产业投入产出低、产值低，没有形成规模效益，畜牧业规模较小产值低；种植业以粮食、经济作物为主，农产品深度加工能力差，区域内农业同质化严重，大多是橡胶、坚果、茶叶、甘蔗、烟草、特色果蔬、蜂蜜、养殖等业态。第二产业产值占比小、产值低，第二产业产值超过100亿元的只有腾冲和景洪市，50亿—100亿元的只有龙陵县和勐海县，其他13县工业产值均在50亿元以下，显示其工业基础非常薄弱，从事制造的企业较少，工业产品种类少，主要是水电、水泥、糖和啤酒；工业产业规模和总量小、技术质量不高、产业链条较短，吸纳就业人口较少。第三产业占比较大但产值不高。边境县域拥有丰富的旅游资源，但是除了景洪之外其他各县的旅游产值都很少，旅游开发广度、深度不够，且旅游服务质量不高，存在很大提升的空间；此外各边境县之间的旅游资源和线路没有效整合，县域之间旅游合作力度不够，与缅甸的跨境旅游合作乏力。

中缅边境县域经济发展的制约因素

综合看来，制约中缅边境县经济发展的因素很复杂，但众多因素当中，交通是县域经济发展的基础，人是区域经济发展的关键，良好的营商环境是区域经济发展的保障。在中缅边境县域经济发展中，正是由于这三大因素存在不足导致经济发展缓慢。

交通因素。近年来，中缅边境地区的交通条件极大改善，各州市政府驻地主要城市先后建设了机场、多数地方修建了铁路和高速公路，但是中缅边境县域交通条件还存在很多问题和差距，多数区域公路等级低、路况差，运输能力不足，且与边境口岸连接不通畅，严重制约边境县域跨境贸易和产业合作。怒江州由于自然环境恶劣，至今没有铁路，普洱市政府所在地思茅至今未通铁路。大多数边境县与州市政府所在市没有高速公路，边境县到州市政府所在地客车需要3—5小时。边境县内部交通更差，县—乡镇—村之间山路蜿蜒，落石滑坡阻断交通情况在雨季时有发生。各州市之间的铁路交通连接也不顺畅，导致省内物流速度缓慢，物流成本和时间成本较大。交通不畅不仅制约工业的发展，也制约旅游服务业的发展，边境县远离国内市场中心，发展市场经济的物流、客流成本过高，在市场竞争中处于劣势地位。

人口因素。中缅边境县域人口规模小且外流。滇缅地区17个边境县2015年人口共465.54万，2022年统计为472.35万人，7年来增加6.81万人，最近两年总体人口呈现下降趋势，2022年比上年减少0.54万人，比2020年减少1.96万人。17个边境县中，龙陵、腾冲、西盟、镇康、耿马、沧源、贡山等7县相比2015年人口在减少。此外，区域发展的差异及区域内产业发展吸纳就业人数有限，每年大量劳动力外出跨省务工。2022年龙陵县总人口26.6万，外出务工达122758人，占总人口的46%，2022年西盟县人口为8.7万人，外出务工人口为22336人，占总人口的26%；2023年沧源县出省务工农村劳动力达到6.7万人，占沧源县总人口的42%。边境农村人口的外流直接导致边境村的空心化问题、边境内生力量戍边乏力问题、留守儿童问题、养老问题，也使边境村经济发展失去内生原动力。更严峻的是由于地理位置偏远，高端人才缺乏，不仅难以吸引外地人才进入，本地人才也难以留住。边境县域的文化教育、医疗卫生、产业发展、生态环境保护等各领域人才匮乏的情况日益凸显。

营商环境因素。营商环境是区域发展的体制性、制度性措施，其优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。根据2021年度“万家民营企业评营商环境”问卷调查，云南得分69.47，全国排第21位，省—州（市）—县—乡镇的营商环境评价满意度逐级下降。具体表现为政策宣传落实不到位、惠企政策层层打折扣；重招商、轻落实，拖欠企业款项，投资审批监管多、程序多、管理部门多；基层政府诚信不足，企业缺乏投资信心；在金融支持方面，企业获取银行贷款和政府资金支持仍然很难，尤其是中小企业存在融资难、融资贵问题。边境贸易营商环境的跨境物流、冷链物流、现代物流的基础不强，口岸管理部门融合度不够，出入境程序繁多、时间成本较大。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡、区域内企业经营状况的好坏，最终对经济发展、财税收入、社会就业等产生重要影响。

促进中缅边境县域经济发展的可行性路径

强化境内外基础设施建设，打造高效快捷的物流通道。交通制约区域的物流成本，影响当地物价和消费，是企业投资首要考虑的因素，中缅边境县域交通体系的短板依靠县域自身短期内难以改观，需要国家和社会的资金投入。边境是国家的窗口，边境交通设施升级是国家形象的外观展示，也是边境发展的必备条件。着眼于未来的区域发展，必须加强那些可以带动周边国家的主要省份的政策支持，对于边境区域的政策支持，提高边境基础设施建设的重视程度。要对内打通州（市）—县—乡镇—村交通要道，提升高速通车里程，做到县域间互联互通；对外加强对缅合作，加快中缅铁路、高速公路建设，做到边境县与缅甸重要城市的互联互通。

优化营商环境。优化营商环境，激发市场活力是推动县域经济高质量发展的重要保障。进一步加快政府职能转变，从管理型政府向服务型政府转变，简政放权，扎实推进放管服工作，减少政府对生产要素的直接配置，切实让市场在资源配置中发挥决定性作用，创造公平的制度环境，维护公平正义的法治环境。加强对基层政府政策执行的指导和监督，防止政策执行打折扣。建立新型政商关系，划清政府、市场和社会的治理边界，厘清“亲”“清”界限，明确政商交往规矩。创新融资平台，整合银行、保险公司、证券公司和担保机构等金融资源，拓宽企业融资渠道，确保及时为企业注入“金融活水”。在边境贸易中，优化进出口货物通关流程，简化通关程序，提升通关效率；提供人民币跨境电子结算等金融服务，促进跨境电子商务发展；提升边境县域基础教育、卫生医疗、社会保障等公共服务水平，增强外来投资者对未来的综合性预期。

提升人口素质，吸引外来人才。加大对教育的投资，除了提升基础教育质量外，边境县政府应强化职业技术培训，全面提升边民科学文化素养，积极培育本土人才，服务经济发展的需要。在人才不足方面，政府应制定相关边境服务激励政策，让大学毕业生到边境扎根，服务边境社会经济发展。近年来大学毕业生数量不断攀升，本科、硕士、博士等各层级大学生就业难的问题形势严峻，大学毕业在城市送外卖、摆小摊的人很多，造成知识和人才的大量浪费。在此背景下，激励各地大学生到边境工作，能够激发边境县域创新创业，增强边境社会经济活力，能够有效解决两难问题。

引导边境贸易，带动区域经济发展。“一带一路”倡议使边境地区由封闭区域转为开放前沿地带，成为国内国际双循环相互促进的重要窗口。2023年前11个月沿边地区进出口总值3649.5亿美元，增长1.0%，高于全国整体增速6.5个百分点。其中，全国边境小额贸易进出口增长33.6%。新疆企业以边境小额贸易方式进出口285.4亿美元，排名第一，占新疆进出口总值的62.0%；广西、内蒙古分列第二、第三位。新疆、内蒙古和广西的实践证明，沿边地区发展边境贸易是振兴区域经济的有效途径。

中缅边境线长2185公里，其中滇缅段为1997公里。中缅边境县位于我国对东盟开放的陆路最前沿，中缅边境地区的边境县有5个一类口岸，6个二类口岸，其中瑞丽市拥有最大的对缅贸易口岸，耿马县的清水河是对缅贸易的第二大口岸，该区域也是孟中印缅经济走廊穿过的区域，是“一带一路”有效衔接的重要门户，是我国推窗走向印度洋的重要开放地区，具有发展对外贸易不可取代的优势。但是该区域基础设施发展落后致使口岸运营能力不足，通关效率不高。此外，该区域实体经济发展滞后，口岸出口商品来源于内地和沿海地区，边境贸易效益不高。

中缅边境地区应该利用沿边开放的优势，利用好国内国外两个市场优势，两种资源优势，发展加工业，国内资源加工出口满足国外消费需求，国外资源进口加工满足国内消费需求。缅甸经济基础薄弱，生产和生活消费依赖我国，对我国的日用产品、药品、工业产品和机电产品需求强烈，同时缅北资源丰富，原生态的大米、豆类等农产品以及木材、石材和矿产资源，和我国的经济互补性很强。因此，中缅边境县应充分利用区位优势，加强边境贸易，在边境沿线设立工业园区，充分利用中缅两国低成本的用工优势，结合资源优势，积极招商引资，利用国内外社会资本优先发展实体经济和边境贸易。促进实体经济和边境贸易协调发展，同时在保证国家权益的前提下优化简化通关、报关手续，提升东南亚、南亚跨境贸易由云南口岸通关的数量和比例，充分发挥边贸与口岸红利效应。

调整产业结构，深化对缅经贸合作。没有产业的口岸，其经济发展不可持续。中缅边境地区需要统筹县域产业发展规划，坚持发展实体产业，根据边境县域资源优势，找准区域内市场空间大的优势产业，集中精力做大做强，根据缅甸国内需求不断调整补充完善产业链条，与缅甸产业进行有效对接，在中缅边境区域逐渐形成产业集群。让边境成为国内外投资热点，促进边境产业振兴，吸纳更多边民就地就业，以产聚人。

中缅边境地区边境县基于民族文化风情浓郁、自然风光旖旎的资源优势，打造边境旅游精品线和跨境旅游带，对现有景点深度开发建设，突出民族特色，围绕方便游客的“吃—住—行—游—娱—购—养”等环节强化并带动关联服务行业的发展。缅甸拥有丰富的旅游资源，如极具异域风情的莱茵湖、大金塔、蒲甘等对国人都有吸引力，国家应支持边境县与缅甸合作，共同开发发展跨境旅游业。

总之，中缅边境县域经济发展对于边境稳定和边民安居乐业意义重大，提升中缅边境交通条件和营商环境质量有利于吸引外界企业家和社会资本、技术、人才的汇聚，有利于中缅边境产业结构的优化，只有边境产业振兴、经济繁荣，方能吸纳边民就近务工就业，解决边境村空心化等诸多问题，增强稳边戍边内生力量。

[本文作者张妙丽系滇西科技师范学院副教授。基金项目：国家社会科学基金一般项目“中缅边境抵边村寨共同体构建研究”（20BZZ027）]