商洛市应急广播长效运行机制思考

巩文超 许华卿 肖晓

应急广播体系是国家社会治理的重要基础设施，是打通应急信息发布“最后一公里”、实现精准动员的重要渠道，对于最大限度预防和减少突发事件发生及其造成的危害，保障人民群众生命财产安全具有重要意义。基于此，我们把“应急广播体系建设调研”作为调研课题。本次调研采取“四不两直”方式进行，深入基层开展实地调研，通过与干部群众和管理人员交流、召开座谈会等形式，详细了解县区、镇办平台运行情况和在线率，以及村（社区）、景区等终端使用情况，明确应急广播建设使用现状和对策。

一、商洛市应急广播体系建设过程及现状

商洛市位于陕西东南部，秦岭南麓，属于“八山一水一分田”的土石山区，是我国南北气候过渡带。新世纪以来，发生过数次暴雨灾害以及由此引发的重大自然灾害。对商洛而言，防灾减灾和应急救援任务较重。

（一）建设过程

2018年，国家广电总局、财政部联合发文，在深度贫困县实施应急广播体系建设工程。2019年、2020年国家与省上共下达3512万元支持商洛县级应急广播体系建设。项目下达后，市、县区文旅局邀请国家广电总局科学研究院进行项目设计，委托政府采购中心组织招标采购，聘请北京中广电工程监理有限公司进行项目全程监理。陕西广电网络传媒（集团）股份有限公司为中标单位，按期完成县区、镇办和村（社区）平台、分平台及终端设备的安装和调试。其中，丹凤、商南、山阳、镇安、柞水五个县委托市局在市政府采购中心主持下统一招标采购，2020年12底前完成建设任务；商州区、洛南县由县区文旅局在县区政府采购中心主持下招标采购，2021年1月底完成建设任务。

工程建设完成后，各县区文旅局参照《广播电影电视工程建设项目竣工验收工作规程》逐镇逐村进行验收，形成初验报告，对存在问题整改到位后提请市局验收。市局成立验收组，根据国家应急广播标准体系中的有关规范、项目招标方案、合同内容以及省局对招标技术文件批复中的有关要求，通过现场检查、入户询问、查阅台账资料等方式进行验收。2021年，在国家广电总局科学研究院组织的测试中，各县区应急广播平台显示设备上线率均达到90%以上，其中上线率最高的商南县达到98%。商洛在全省率先完成应急广播体系全覆盖。

（二）覆盖情况

1951年，商洛建首个收音站。1999年，新建1000个村广播室。2008年，完成农村中央广播电视节目覆盖建设任务。2010年以来，国家投资4400多万元先后对商州松道山、洛南兑山、丹凤凤冠山、商南青山、山阳馒头山、镇安忠良寨、柞水东坡梁等七座高山无线转播台设施进行完善，修建公路、机房和职工宿舍，新建和维修铁塔，更换调频广播发射机，使七县区城区及周边镇村能收听到24套中央数字及中央和省市县台4套调频广播节目。2017年，国家与省上给予扶贫资金936万元，完成洛南、丹凤、商南、山阳、镇安、柞水县广播电视台制播能力提升改造工程，基本实现采、编、播高清化制作和播出。目前，全市有市县级广播电视台（站）8个、调频广播电视台（站）8个，无线地面数字电视转播台7个。截至2022年底，广播、电视人口综合覆盖率分别达98.81%和99.71%。

信号传输覆盖网以现有广播电视信号传输覆盖网络为基础，由调频、地面数字电视等多种类型的发射台站、节目传送站点、信号传输干线、运营商有线IP网络组成，建立了通达镇办、村（社区）和部分景区的应急广播大喇叭传输覆盖系统，形成全面综合信号覆盖网络。终端信号接收模式采用有线双向网络和无线调频相结合的方式综合覆盖，有以下几种终端部署形式：一是升级原有“百县万村”大喇叭系统和设备。二是在每个乡镇办人口密集地区部署多模音柱1套，在每个行政村采用1套多模收扩机带2个50W大喇叭加2套多模音柱的方式。三是洛南县在太白岔村探索应急广播“户户响”试点，实现消息播发覆盖范围从自然村到户的延伸。四是柞水县牛背梁景区探索建设太阳能应急广播无线系统。五是镇安县探索应急广播系统与雪亮工程相结合，实现“音箱+社会监控”模式。六是在广播电视接收终端增加北斗定位广播电视户户通和八木天线设备，具备了接收卫星和高山台通过调频广播及无线地面数字广播播发预警信息的功能。

应急广播系统分县、镇办、村（社区）三级，主要以县为基本运行单位，实现了县级应急广播平台与融媒体中心（广播电视台）、调频发射台、地面无线数字电视发射台、有线电视设备的对接，实现了对98个镇办分平台、1265个行政村（社区）、7234个应急广播终端（大喇叭）的联动互通、播出内容可管可控目标。同时预留新媒体应急发布通道，以及与公共广播、户外大屏等系统的对接接口，为形成省市县乡村统筹规划、统一标准、分级负责、上下贯通、安全可靠、精准高效的应急广播体系打下了基础。

（三）发挥作用情况

应急广播体系建成后，能够发挥“战时应急、平时服务”的作用，成为基层指挥应急抢险和广播宣传的舆论工具。

1.在疫情防控中发挥重要作用。2020年1月26日，我局依据市政府关于启动突发公共卫生事件l级应急响应的决定，紧急通知各县区迅速组织村级应急广播实时发布疫情信息，广泛宣传防控知识，有效消除群众恐慌情绪，在形成群防群治的强大合力中发挥了重要作用。调研中普遍反映，应急广播面对突发疫情可快速反应，提高了基层疫情防控效率，家门口的喇叭、音柱及时传达给被新兴互联网技术“边缘化”的老年人等群体，很大程度上改善了疫情防控宣传服务在行政村的滞后情况。商洛的做法得到了时任陕西省委常委、宣传部部长牛一兵的充分肯定。

2.在防灾救灾中发挥重要作用。应急广播具有覆盖面广、方便快捷等优势，在加强灾害预警、发布权威信息、协调救援指挥、灾后重建、社会稳定、心理疏导等方面有着不可替代的作用。2021年7月23日，洛南县发生特大暴雨，多个乡镇受灾、道路被损坏、房屋被冲垮，洛南县利用应急广播播报气象预报信息和洪水、泥石流避险常识，引导灾区群众向安置点转移，最大化减少了财产损失和人员伤亡。特别是石门镇留题村、太白岔村属重灾区，灾情前采取不间断地广播预警宣传，使广大群众第一时间知晓了政府部署，沿河道群众在大暴雨到来前及时撤离到了安全位置。

3.基层宣传思想文化阵地作用。应急广播是党的基层宣传思想文化重要阵地，因其点多面广且大都在农村，符合商洛特点，在第一时间把党的声音传到千家万户、丰富群众精神文化生活等方面发挥了重要作用。调研反映，“大喇叭”节目是应急广播的重要节目内容，对于有效传播中央和省上声音以及各地区新闻、加强理论宣传等方面作出了努力。各县区结合自身实际，不断加强应急广播内容建设，在新闻报道、政策宣传、普法教育、乡村振兴、基层社会治理、精神文明建设中发挥了积极作用。山阳县累计播放相关内容1.3万条，丹凤县累计播放1.8万条，洛南等县播发纾解民困、提升民智、“三农”热点，解读“三农”政策，推广致富经验、惠农信息，解决就业、销售滞销农产品等信息。

二、管理使用中存在的问题

我市应急广播体系初步建成，因建成时间较短，在运行维护中还存在不少亟待解决的突出问题。

（一）终端“在线率”不够稳定

终端“在线率”是衡量应急广播终端是否正常工作的关键指标，也是应急广播发挥作用的关键因素。通过线上查看和实地调研发现，各县区终端在线率大都在80%左右，最高在87%，低的在60%以下。主要原因有：一是因终端“大喇叭”安装在户外易受天气影响被损坏，造成部分终端设备运行不正常；也存在4G卡欠费、太阳能蓄电池老化等问题，造成终端不在线。二是因需要保持24小时开机，运行时间过长出现死机或运行缓慢等故障。三是终端设备布点变更未恢复。如G345国道镇安界河至铁厂公路改建工程造成有的村终端不在线，商州区江山村因办公室改建降低了发射天线高度，造成移民搬迁点终端接收不到信号。四是由于“扰民”等原因存在人为破坏终端设备问题。五是管理方面存在漏洞。如村（社区）大都难以落实专人专职负责，缺少懂技术的工作人员，有的村工作人员误插拔电源插头或为节约电费有意拔掉电源，导致设备离线。

（二）部分终端布点不太合理

在镇办按照人口密集地区部署多模音柱和大喇叭设备的要求进行点位部署，在行政村接收终端大都安装在村委会或组长家房顶上，未充分考虑到每个点位周边的实际情况，有的存在“近的嫌太吵，远的听不到”的“缺位”现象，有的存在“想听的听不到，不想听的嫌扰民”的“错位”问题。主要有以下几类：一是城乡群众的需求存在差异，根据人口密度布点，城镇居民反映扰民的多，有的村则反映终端不够的问题。二是山区地貌造成自然村和村民居住比较分散，大都与终端布点隔沟隔梁，造成“近的嫌太吵，远的听不到”的问题。三是有的移民搬迁小区的接收终端设备安装在住户阳台外，离村民家太近出现扰民情况。四是有的终端布置离学校很近，影响学生上学和休息。五是受众需求存在差异。中青年人信息来源渠道多，对应急广播内容需求不大，认为是“扰民”；居住在深山中的老年人则认为应急广播是陪伴和信息来源，有的老年人因耳背嫌广播声音太小。六是有的没有充分考虑地域特点，对灾害易发地区布点相对较少。

（三）节目内容供给和受众需求有差距

调研发现，群众普遍反映对党和国家的时事新闻、法律政策、突发事件和脱贫致富信息能及时了解，也丰富了群众的精神文化生活。但因为受众差异性较大，内容供给的“最大公约数”较难把握，防汛、防火、宣传、预警、应急救灾等信息受众认可度高，有些时事新闻内容存在“过时”问题，有的理论宣讲内容缺少老百姓喜闻乐听的形式。调研反映，广播内容照本宣科的强“灌输”多，缺少针对农村留守儿童和老人居多这“一老一小”受众的广播节目，广大群众迫切需求的乡村振兴、惠民政策、市场动态、务工信息、农技知识等内容有效性不足。

（四）运行维护资金短缺

我们调研发现，应急广播系统的网络使用费、电费、维修维护费等资金是一个突出问题，导致一些损坏的设备无法及时维修，有的县区广电网络公司维修人员因为自己垫付路费等不愿意去维修，设备运行维护困难较多，无法保证应急广播服务的良性发展。

（五）管理方面存在的问题

目前，除商州区外，各县均以县政府办文件出台了《应急广播系统管理办法（试行）》。普遍成立了县区应急广播管理工作领导小组，指定了镇办、村（社区）管理人员。但调研发现，管理方面主要问题是各部门、各层级权责不够明确，没有形成相对稳定和行之有效的体制机制。

从市级层面看。没有全市统一的应急广播系统调动控制平台；气象、资源、卫健、防汛减灾、森林防火等提供预警消息源的部门没有实现信息资源的有效整合和共享。调研发现，提供预警消息源的部门在部分镇办、村（社区）安装的终端大喇叭2-8个不等，不仅造成公共资源的重复设置及浪费，而且给基层特别是给村（社区）的使用管理带来麻烦。

从县区层面看。县区文旅局行使应急广播行政管理职能，而乡村广播和应急广播的节目制作播放在县区融媒体中心（县广播电视台），播放器和日常运行维护在县区广电网络公司，形成了“局、台、网”三驾马车共拉应急广播的局面，协调存在困难。

从镇办层面看。有的镇办主要领导反映应急广播在手机上没法操作，使用起来不方便，存在“想用的人不会用、不能用”的问题。大部分乡镇很难配备专职管理人员，基本是身兼多个岗位，且缺乏专业技能。

从村（社区）层面看。调研发现，存在问题表现为：一是终端没有专人管理，有的反映建成之初配备的设备管理员频繁变动，随着时间推移，有的广播设备无人管理，个别村的设备成了摆设，出现无人会操作、长期断电无人管、插板甚至UPS电源丢失等现象。二是对兼职管理人员的培训少，很多管理人员不会日常操作和设备维护。三是应急广播的使用主要以县为单位、县级层面为主导，镇办特别是村（社区）使用的主动性不够。

三、切实发挥应急广播作用的路径

商洛市应急广播经过四年多的建设运营，已经解决了“有没有”的问题，下一步应围绕解决“好不好”的问题，进一步落实好国家和省市相关规定，使应急广播切实发挥好作用。

（一）加强顶层设计和体制机制建设

建议国家和省上出台应急广播整体规划，做好顶层设计，明确应急广播使用和运维主体，安排预算资金，制定相应的法律法规。自上而下建立部门协作的应急系统网络，明确各层级、各部门职责，增强全过程监督。建议建立广电部门建设运维、应急管理部门应用的应急广播协作分工机制，会同本地资源、水务、气象、地震等部门，按照突发事件类别、影响范围、应对措施、发布内容和渠道等，制定本行政区域应急信息发布制度，实现分类型、分级别、分区域、分群体的有效精准传播。出台制度规定，协调好气象、应急、林业、卫健、水务、资源、地震等预警消息源，统一由各融媒体中心（广播电视台）的应急广播平台发布。建议将应急广播长效后续服务纳入政府公共文化服务购买目录，列入公共基础设施建设项目，保障良性发展。

（二）探索多种播出体系和模式

按照战时应急、平时服务的要求，整合城乡公共设施资源开展应急广播服务。鼓励各地结合应急管理工作特点、信息发布需求、地理人文环境等，创新运行模式，促进信息共享，培育新应用场景。建议将有线广播、无线调频广播和5G结合起来，在行政村级设立无人值守工作站，部分条件好的村、镇实现“户户通”“户户响”，做到科学选址，既充分发挥广播覆盖广的功能，又做到不扰民，更能用有限的投资实现应急广播快、广、用等功能。

（三）加强内容生产供给侧改革

建议以农村受众特别是以“一老一小”留守人员为主，加强内容生产的供给侧改革。一方面，加大播放“三农”节目比重，更好地服务新农村建设、农民生活、农技知识、天气预报、安全管理、文化教育等方面，让应急广播成为农民了解政策法规的“信息站”、密切干群关系的“连心桥”、传播党“好声音”的“扩音器”；另一方面，根据各类人群所处的不同地域空间特点，制定精细化信息发布策略，提供有针对性的应急信息指导，提高信息推送精度，使农村应急广播真正成为“政府的嘴、乡村干部的腿、农民朋友的知心人”。建议探索建设适合城市环境的应急广播体系，特别是提供适合城镇、社区受众的内容，拓展信息服务方向，提高内容供给质量。

（四）加强队伍建设和业务培训

将应急广播作为基层党组织和村委会建设内容，纳入对组织和个人的考核之中，打通预警信息发布“最后一公里”，更好服务党委和政府工作大局，提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。建立终端系统管理队伍特别是村（社区）管理队伍，明确兼职管理人员权限和职责任务，加强操作技能演练，提高基层工作人员的操作使用能力。发挥广电、应急管理部门的教育培训资源优势，组建应急广播专家库，加强对镇村级应急广播管理员培训，建立简便易行的设备维护操作流程和日常维护规则，提高应急广播管理整体水平。

（商洛市文化旅游广电局调研组组长：巩文超；副组长：许华卿张飞产；成员：胡周焕郭华肖晓王小卫胡鸶田）

[责任编辑：武典]