项目预算绩效管理存在的问题及解决方案

叶小敏

国家对预算绩效管理尤为重视

在2018年，我国针对各个单位的全面预算管理工作开展情况提出了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，该意见要求各个单位要构建全方位、全覆盖的预算绩效管理体系。从政策上来全面推进预算绩效管理，并做好结果导向和责任约束，最终满足我国治理体系和治理能力现代化的本质要求，也是科学配置财政资源、提高社会公共服务质量、推动我国政策体系全面落地的重要保障。然而，各个地区各单位和部门还没有严格根据国家提出的要求开展预算绩效管理工作，没有树立预算绩效管理理念，存在预算绩效管理水平低下、评价机制不完善等问题。对此需要各部门和单位加强重视，明确自身的问题，做好预算绩效管理工作，并将其作为创新预算管理的重要手段。

项目预算管理的作用

各级部门和单位在项目预算管理中要科学配置国家公共财政资金，明确自身的职责，完善自身的功能，在项目开展过程中要做好事前评估，明确项目推进各个环节、阶段存在的风险点，论证项目推进的必然性、可行性及推进过程中存在的问题等。根据最终的考核结果科学编制预算方案和报告，加大资金拨付力度，确保项目顺利推进，并加强推进过程中的监督和管理，及时发现存在的问题，及时解决，在项目完成后也需要做好总结和评估，及时整改，确保单位项目推进更加规范化、专业化，最终提高单位和部门的整体业务水平和效率。

现有项目预算绩效管理模式存在的问题

预算绩效管理理念不够深入人心 各个单位和部门当前对自身承担的职责和任务不明确，不重视项目预算绩效管理，没有及时落实国家财政部门提出的要求，导致项目预算绩效管理处于一种被动状态，积极性不高、效率不高、质量低下，还没有形成科学、现代化的预算绩效管理理念。这种情况具体表现在以下两个方面：第一，存在走形式的现象。现有的预算绩效管理缺乏规划，内容简单，没有明确的执行举措。一些单位对预算绩效管理认识不清，没有科学规划，导致预算绩效资金覆盖全过程的实践中存在较大的问题，内容和细节不明确，无法深入推进。第二，缺乏中长期规划目标，只关注短期目标。当前单位年度目标任务考核只注重当前的短期目标任务，不注重中长期年度目标，比如科研项目、生态项目、基础设施项目等大型的跨年度项目，对项目后期的阶段性效果没有进行追踪、评估和分析，对项目整体情况把握不到位，导致项目整体效益不佳。

绩效管理基础不牢靠 当前很多单位和部门都缺乏专门的绩效管理部门，整个绩效管理工作直接由财务部门负责。在财务部门内部，预算绩效管理职责划分不明确，范围和部门不清晰，因为财务部门人员整体工作量大、人员数量少，加之人员配置不科学，绩效管理效果不佳，无法实现规范化、专业化、精细化管理目标。另外一些部门和单位一般会通过第三方机构来审核和验收项目绩效管理结果，或者进行自主评价、部门评价，但是对于第三方机构还没有制定统一规范的绩效管理实施办法。对于单位自身而言，现有的预算绩效管理体制和体系不完善，内容不详细，无法进行系统化的操作和运行，严重影响了绩效管理效果。

绩效指标不规范 当前，一些单位或部门的预算绩效评价机制还不完善，主要是绩效自我评价和第三方评价的模式，一般情况下在项目年度预算报告完成后各个预算部门就需要根据上级要求系统化地进行预算绩效自我评价。在自主评价结束后就需要进行分阶段的评价，可以委托具有一定资质和信誉度的第三方机构进行评价。这种评价方法独立性强，结果准确、可靠，但是很多单位在实际制定中还存在较大问题，例如对指标量的多少、成本指标和数量指标不明确，没有针对性，只根据项目某个阶段的资金支出制定指标，指标不具备代表性，无法为后期绩效预算运行提供依据，无法有针对性地开展预算指标评价工作等。

绩效评价机制不完善 很多单位在实际的工作中都会选择绩效评价和自我评价，由自身的评价部门负责实施。在此情况下因为自身评价部门既需要负责项目实施，也需要负责绩效评价，会出现力不从心的情况，无法保障评价项目的独立性，影响评价结果的准确性、客观性，无法真实地把握项目绩效情况。

人才队伍建设水平有待提高 当前各个基层单位和部门还没有设置独立的绩效管理部门，整个绩效管理工作由财务部门全权负责，因为财务部门还有其他财务工作和业务工作，日常工作量大，人员负担重，无力安排专门的预算绩效管理人员。同时，单位也不重视预算绩效管理，没有加强对内部人员的培训和教育，严重影响了预算绩效管理工作的进行。

针对绩效管理现存问题的解决对策

加强重视 科学安排 项目绩效管理覆盖范围广，包括财务和业务两个方面，具体涉及项目开始前的绩效评估、绩效方案申请、绩效目标确定和审核、绩效监控、绩效整体评价、绩效效果反馈和评价结果应用等，以上各个环节都需要财务部门和业务部门的配合才可以完成。可见绩效管理综合性、系统性要求高，对此各个单位和部门要加强重视，充分意识到预算绩效管理是一项系统化的工程，需要长期推进，做好规划和设计，设立专门的预算绩效管理部门，科学配置人员，明确人员的职责。对于领导部门和各级管理人员、员工都需要加强重视，形成全方位、全过程、全员参与的三位一体预算绩效管理体系，由财务部门和业务部门配合完成，形成相互协同、重点推进、主动进行的绩效管理运行体系。此外，单位还需要将现代化的预算管理理念融入其中，选择科学有效的预算管理方法，并做好全过程的追踪、监管、评估和评价，形成事前评估、事中监管、事后反思的预算绩效管理系统，确保预算绩效管理高效进行。

完善制度 奠定基础 各单位部门要意识到预算绩效管理的进行需要有一整套完善、可行的预算绩效管理制度作为支撑，确保预算绩效管理有章可循、有法可依，更加规范和专业，确保整个过程有条不紊地进行。对此，单位要制定科学、可行、完善的预算绩效管理制度和体系，对于其内容也需要明确，比如目标和指标、范围和细则都要到位，将预算绩效管理融入内部控制体系中，编制预算绩效管理流程图、方案和报告，明确各个环节、细节的工作，为预算绩效管理的推进奠定基础，便于单位在后期不断优化制度体系，做好事前评估、绩效目标管理、运行监管、评价管理、结果反馈和应用管理等工作。比如单位可以制定绩效管理实施办法和细则、专家咨询制度、监管制度，邀请第三方也加入预算绩效管理中，制定关于第三方的预算绩效管理办法，从制度层面入手保障各级部门和人员都明确自身的职责和使命，做好本职工作，明确问责机制、奖惩机制等。

加强管理 规范细节 项目单位要构建预算编制目标、预算执行过程监管、预算结果评价、预算反馈结果应用的闭环预算管理系统，对于内容包括目标管理、运行监管、结果评估和应用等，考虑到单位性质不同、项目内容不同、地区情况不同，项目预算绩效管理也需要多个单位和专家、服务对象、机构的参与，对此需要进行统一规范、系统化的管理，制定各个环节的绩效管理实施细则，最终提高预算管理水平。对于环节和流程要清晰、可操作，明确风险点、加强控制，优化流程，操作规程行进确保各个环节都有资料清单和内容、考核标准、执行方案。另外，单位还需要构建以结果为导向的管理机制，在构建预算绩效管理评分体系时引入投入和产出、过程、效益和满意度等各级指标的分值权重。在2013年，我国财政部门针对各个基层单位存在的问题制定了《预算绩效评价指标体系框架》，要求各个单位依规设置绩效管理目标和内容、要点，确保单位预算绩效更加规范和专业，且我国财政部门和一些主管部门还制定了分行业的绩效指标体系，重点指导各个单位制定产出类和效果类、满意度类的绩效指标体系。对此，各个单位也需要构建指标体系，要加大产出类指标占比权重，并重点彰显产出类指标下层的数量指标、质量指标、成本质量、时效性指标等，通过各级指标来评估项目的资金使用情况，以及最终的经济效益。

严肃问责 提高管理实施效果 项目单位要遵循无效和低效问责的原则，在建立预算绩效报告制度和绩效反馈制度、预算结果评价制度后还需要创建绩效问责机制，明确问责范围，科学选择问责方法和内容，深入推进问责公正。通过问责机制确保预算绩效管理科学进行，加大监管力度，做到绩效公开、专业、透明。在项目预算绩效完成后需要进行评价，根据评价结果做好项目立项、实施、结果等方面的专项检查，对存在违规、乱纪、亵渎行为影响项目效果，对绩效监管中弄虚作假的都需要进行问责、惩处、追究。对评价结果较好的需要给予奖励和表扬，对于评价处于中间的要进行谈话，最终提高项目绩效预算执行效果和水平。

加强培训 完善队伍 各单位要积极参与国家财政部门组织的预算绩效管理培训会议，明确基本要求，更新理念，掌握方法后要加大内部预算绩效管理培训和教育力度，在预算管理部门内部开展专项培训，组织开展培训班和学会活动、现场观摩和体验。动员财务管理人员和业务主管积极参与其中，掌握先进的预算管理方法和技术，积累经验，相互学习，提高人才队伍的专业素质和职业能力，系统化地建设人才队伍。创建符合预算管理部门的预算绩效管理专家库、数据库，确保人才队伍更加完善，并完善考核、评价、奖惩机制，做好人员的奖惩工作，调动人员工作积极性，在单位内部形成一种主动参与、相互配合、和谐一致、责任担当的氛围，有效提高预算绩效管理队伍的整体素质和水平。另外，单位还需要加强内部人员考核和监管，将绩效评价结果随着部门决策向全社会公开，提高预算绩效管理信息透明度，确保预期目标的顺利实现，最终提高人才竞争力。

作者单位：济南市美术馆（济南画院）