档案馆突发事件应急管理机制研究

杨 悦

（漯河职业技术学院，河南 漯河 462000）

面对频繁发生的突发事故，建立健全档案应急管理体系显得尤为迫切。这不仅体现了“居安思危”的深刻智慧，更是对多次突发事故袭击所积累的经验教训的积极回应。档案，作为一种独特的文化载体，忠诚地记录着历史的点点滴滴，成为我们最可信赖的历史见证者［1］。除了日常的安保工作，突发事故引发的非常态性应急状态以及对增量档案的科学化管理，均带来了一系列复杂、随机、难以预测的问题。这些问题对档案工作提出了更高的要求，要求我们不断提升应对能力和管理水平，确保档案的安全与完整。

为了确保档案工作在面对突发事故时能够有效应对，及时收集和整理新增档案，实现档案的科学化、规范化管理，并为档案的精准利用提供坚实保障。传统的档案馆应急预案主要聚焦于保障馆藏档案的安全，以及在灾后进行抢救与重建工作，特别是针对地震、洪水等自然灾害的防范措施。然而，在数字时代背景下，信息和网络信息安全事故已成为不容忽视的威胁［2］。本文旨在进一步拓展档案应急预案的广度和深度，将突发事件增量档案和网络信息安全应急处置等内容纳入预案范畴，构建更为完善的档案应急管理理论框架，为档案工作提供科学指导。

一、相关概念阐述

（一）突发事件概述

突发事件是指突然发生，对社会公众安全、社会稳定和经济发展产生严重影响的非常事件。这些事件通常具有以下特点：一是突发性，指事件发生的时间、地点和规模通常是无法预测的；二是紧急性，指事件需要立即处理，以防止进一步的损失或伤害；三是破坏性，指事件可能对人的生命、财产和环境造成严重破坏；四是复杂性，指事件的处理通常涉及多个部门和机构，需要协调各方资源和力量。

（二）档案馆应急预案概述

档案馆应急预案是基于应急预案的基本概念，以档案馆为应急主体所制定的预案。需要明确应急预案的概念，即针对可能发生的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低人员伤亡和经济损失而预先制定的计划或方案［3］。档案馆应急预案是由档案馆为主导编制的，明确本馆为行动主体，以涉及档案工作的突发事件为处置情景。其目的是有效防范和预测突发事件的发生，并在事件发生时确保档案应急工作能够科学有序开展，及时响应和部署应急工作安排，以确保馆藏档案资源安全、减少档案系统损失、维护档案工作秩序，并收集和管理突发事件档案，必要时提供档案应急服务并及时处理和解决突发事件，同时指导善后工作。该预案贯穿于突发事件发生和处理的全部过程。

二、档案馆突发事件应急预案建设必要性

（一）应对突发事件的手段

联合国教科文组织发布的《失去的记忆——20世纪被毁的档案馆和档案》一文揭示了天灾人祸对档案资源的巨大破坏力。在我国，地震、洪水、大火等灾害也造成了不可估量的档案损失，凸显了档案在紧急情况下的极高风险性。据统计，截至2017年底，我国各级档案馆总数已达4237 个，公开档案总数更是高达13806万册［4］。因此，档案紧急预案成了档案工作者抵御风险的重要工具。面对突发情况，档案馆需坚持“防”与“救”并重的策略。正如危机处理专家罗伯特·希斯所言：“事先的防范胜过一切。”内部层面，“防”意味着加强档案保护，确保档案和资料的安全，减少潜在风险；外部层面，“防”则指强化对突发事件的监控和预防措施，以预防为主，防患于未然。而“救”则体现在预案中的应急处置程序，包括救援的优先顺序和方法，旨在最小化负面效应。构建“防”“救”结合的应急预案体系，是防范和应对各类突发事件、确保国家档案安全的必要途径。通过此体系，能够更有效地保障档案资源的安全与完整，为历史和文化的传承提供坚实保障。

（二）开展应急工作的行动指南

应急工作具有随机性、复杂性和时效性的显著特点，其涵盖范围广泛，要求妥善应对存量档案的保护、增量档案的收集、档案应急服务及受灾档案的修复等多项任务。鉴于应急工作的非常规性质，合理分配和调整工作资源显得尤为重要，这无疑是一项充满挑战的任务。为了有效应对这些挑战，突发事件档案应急方案应运而生。通过对各种突发事件的形成、发展及其对档案产生的全面影响进行深入分析，结合档案部门的工作经验，制定出一套科学有效的事前预防、事中反应和事后处置的管理流程与方法［5］。方案的细节设计十分周详，包括人员调动方案、档案抢救的优先顺序和具体存放地点，以及应急救援机构的联络电话等关键信息。一套完整的应急方案不仅能够规范档案工作，引导其在突发事件中发挥更大的作用，还能确保档案部门在面对突发状况时能够迅速、准确地做出响应，最大限度地减少损失，保障档案资源的完整与安全。通过这一方案，能够更加从容地应对各种突发事件，确保档案工作的顺利进行。

（三）突发事件档案收集的规范指引

突发事件档案是随着突发事件的发生和演进而形成的，它记录了事件的全过程，具有重要的历史价值。以成都市档案馆为例，2008年“5·12”大地震发生后，该馆迅速组建了抗震救灾档案材料征集工作小组，对地震进行了全方位记录，搜集了具有典型性和历史价值的历史文献，为后续的救援和重建工作提供了宝贵资料。同样，在2013 年青岛“11·22”重大地质灾害中，青岛市档案馆也迅速展开紧急救援行动，通过拍摄、记录、调查和搜救等方式，采集了大量现场照片和视频，构成了完备的视听材料，为事件的后续处理提供了重要依据［6］。这些突发事件档案以不同的载体和记录方式，详细记录了事件的监测预警、紧急处置和事后处理的整个过程。适时搜集和科学管理这些资料，对于充实我国档案资源具有重大意义。2020 年修订的《档案法》也强调要完善与应急处置相关的档案收集、整理、保护和利用工作机制。然而，由于突发事件具有突然性、来源广泛、形成主体多样和载体多样等特点，其收集工作面临很大挑战。因此，档案主体必须制定紧急预案，以便迅速成立工作团队，明确收集范围和标准，实现快速响应、及时收集、全面归档，从而避免收集不到位和不规范的问题。这对于确保突发事件档案的完整性和准确性至关重要。

（四）构建档案安全体系建设的重要一环

在2017 年的《全国档案安全制度》工作座谈会上，原档案局主任李明华发表了重要讲话。他强调：“档案的紧急处理是确保档案安全的终极防线，而拥有一份全面细致的应急方案则是成功执行这一工作的关键前提和根本依据。因此，各级档案馆必须精心制定针对档案工作紧急情况的应对方案，并根据方案进行相应的训练与演习，通过实践来验证其科学性和可行性。”会议还明确指出，在构建档案安全制度的过程中，必须深刻认识到档案突发事件的重要性和紧迫性，并强调要加强对此类事件的防范和应对措施［7］。档案应急方案作为档案应急管理系统的重要组成部分，对于保障国家档案资源的安全、提升档案应急保障能力、构建“档案安全保障体系”，以及推动档案事业的持续繁荣发展，都具有举足轻重的作用。

三、档案馆突发事件应急预案建设现状

（一）达成预案编制共识

在突发事件频发的背景下，这些事件对档案安全构成了严重威胁。为了应对这一挑战，国家档案局积极倡导并推动各级档案馆建立应对突发事件的档案应急方案。在此大背景下，各级档案馆纷纷响应，积极投身于预案的编写工作，形成了一股编制预案的热潮［8］。目前，已有上百个紧急预案在各级档案馆的官方网站上公布，显示出对档案安全的高度重视和积极行动。值得一提的是，汶川大地震和青岛“11·22”重大地质灾害档案收集工作中的实际应用，充分验证了这些预案的重要性和实用性。这些实际案例不仅展示了预案在紧急情况下的巨大作用，也为进一步完善和优化预案提供了宝贵的经验。近年来，专家们针对我国档案突发事件的准备工作进行了广泛而深入的讨论，涉及制定步骤、制定原则、优化策略、制度建设和管理等多个方面。这些讨论不仅丰富了档案应急方案的理论基础，也为实际操作提供了有力指导。这一系列行动和讨论表明，在政策层面、理论层面和实务层面，对突发事件档案应急计划的研究已经形成了广泛共识。这一共识不仅反映了档案工作者对风险意识的日益增强，也从认知层面确立了档案应急工作的重要地位。这种共识和重视进一步推动了应急预案的构建和完善，形成了一个良性的循环，为保障档案安全奠定了坚实基础。

（二）结构内容趋于完整

档案馆作为保存、提供和利用档案的重要基地，其安全稳定运行对于维护历史的连续性和文化的传承具有不可替代的作用。近年来，我国档案馆在突发事件应急预案建设方面取得了显著进展，结构内容趋于完整。具体表现在以下几个方面：一是预案体系的建立。档案馆普遍认识到应急预案的重要性，逐步建立起包括应急预案编制、应急演练、应急响应、应急评估等在内的完整预案体系［9］。这一体系的建立，为应对突发事件提供了有力的制度保障。二是预警机制的完善。通过与气象、地质、卫生等相关部门建立联动机制，档案馆能够及时获取预警信息，为应急响应争取宝贵时间。同时，档案馆还通过加强内部监测，及时发现并处理可能引发突发事件的安全隐患。三是应急资源的整合。档案馆在应急预案中明确了应急资源的种类、数量、存储地点及使用方式，确保在突发事件发生时能够迅速调动所需资源。此外，通过与周边单位、社区等建立互助机制，档案馆进一步拓展了应急资源的来源。四是应急队伍的建设。档案馆重视应急队伍的建设，通过定期培训、演练等方式提高应急人员的专业技能和处置能力。同时，档案馆还积极吸纳志愿者等社会力量，壮大应急队伍规模。

（三）覆盖网络初具雏形

在紧急情况下，档案部门迅速形成了纵向和横向两个方向的应急预案体系。以湖南省为例，省级层面制定了《湖南省档案局（馆）事故及灾害应急工作预案》，市级层面制定了《长沙市档案局（馆）突发事件应急预案》，而县级层面则制定了《开福区档案馆档案安全应急预案》。这些预案的建立，不仅覆盖了湖南省各级档案部门，还在全国范围内形成了各级档案资源共享、协同应对的格局。在横向方面，预案的建设对象不再局限于国家各级综合档案馆（局），而是扩展到了学校档案馆等单位［10］。例如，《安徽大学档案馆应急预案》《东华大学档案工作突发事件应急处置预案》《中南民族大学档案馆校史馆突发事件应急处置预案》等一系列应急预案的制定，显示了预案建设范围的扩大和深化。此外，针对具体情况，档案部门还制定了相应的专项预案。例如，《广东省档案馆网络安全事件应急预案》针对网络安全事件进行了详细规划；《北京平谷区档案馆档案信息系统应急预案》则专注于档案信息系统的应急处理；而《崇州市档案局消防应急预案》则针对消防安全进行了具体部署。这些专项预案的制定，进一步增强了应急预案的针对性和实用性。

四、档案馆突发事件应急预案建设存在的问题

（一）预案结构设计不当

从多个渠道，包括各个档案馆的官方网站和政务网络等，收集并整理了大量档案突发事件的应对方案［11］。然而，这些方案在构成形式上呈现出多样性，同时也暴露出一些问题。许多方案的结构相对简单，没有全面覆盖突发事件的整个处理流程，导致某些关键的应急环节缺失，如方案的启动和终止条件未明确界定等。此外，一些方案虽然对突发事件进行了分类，但分类方式并不统一，且往往缺乏针对不同类别事件的详细应对策略。奖惩制度在多数方案中也未得到充分体现，这可能会影响到应急响应的积极性和效率。例如，《黔西南州档案馆突发事件应急处置预案》中将收藏和钥匙管理放在一个小项目中，而另一个项目却命名为“收藏、仓库、钥匙、检索工具的位置”，这种命名方式容易造成混淆，不利于快速定位和取用。在另一些方案中，内容组织过于简单，缺乏明确的等级划分，使得在紧急情况下用户很难快速找到所需信息，也无法迅速把握应急方案的核心内容［12］。综上所述，虽然这些档案突发事件的应对方案在一定程度上为应急工作提供了指导，但由于其结构简单、分类不统一、奖惩制度缺失、内容组织混乱等问题，使得这些方案在实际应用中存在一定的困难和挑战。因此，有必要对这些方案进一步优化和完善，以提高其在紧急情况下的实用性和可操作性。

（二）预案内容空洞重复

主要问题在于这些档案应急方案过于注重形式而忽视了内容的重要性。在作者收集到的一些方案中，大部分内容以纲领性语言描述为主，对于突发事件的场景概括和具体的行动措施却往往只是用几句话简单概括，缺乏具体性、明确性和实操性。这种空洞笼统的表述方式大大降低了应急方案的可操作性，使得这些方案更像是为了完成制定工作而制定的，而不是真正为了应对紧急情况而设计的。还有许多方案与现实情况脱节，没有根据各自档案馆所面临的特定紧急事故风险进行针对性分析，导致预防措施不完善、不到位，或者档案抢救顺序与馆藏特征不相适应等问题［13］。有些方案甚至没有清晰区分馆藏抢救顺序，或者应急人员配备不符合本馆实际人员编制情况，未明确人员职责划分。更有甚者，一些预案没有随着本馆情况的变化及时调整和更新，导致其实用性大打折扣。另外，这些档案应急方案的内容重复率非常高。通过调研发现，各档案馆的应急方案之间存在大量重叠，有的甚至是直接抄袭上级档案局的方案。例如，某省份档案局的26个应急方案中，有19 个与上级档案局的方案完全相同，占比高达70%。同时，某省档案馆制定的两份分别应对洪水和暴风雪的应急预案，虽然控制目标不同，但内容却大同小异，这使得应急预案的功能无法得到充分发挥。综上所述，这些档案应急方案缺乏针对性和实用性，无法有效应对紧急情况。因此，有必要对这些方案进行全面优化和更新，以提高其可操作性和实用性。

（三）预案种类单一匮乏

为了全面预防和高效处置各类突发事件，当前“1+N”应急方案模型已受到广泛关注。该模型的核心思想是结合综合方案和专项方案，共同提升应急保障能力，从而克服单一方案的局限性。然而，目前该模型在实践中的应用仍然面临挑战，主要问题在于方案类型的相对单一性，这使得“1+N”的思路难以有效实现。通过调研发现，我国当前的档案应急方案在导向上主要聚焦于自然灾害，大部分以“紧急事件应对方案”为标题的方案实质上仍是“假综合方案”，其应用范围仍然局限于地震、洪水、火灾、盗窃等特定事件，并未涵盖所有类型的突发事件［14］。值得一提的是，尽管部分经济发展较快的地区，如《温州市档案局信息系统突发事件应急预案》和《成都市武侯区档案局（馆）信息安全应急预案》等，在预案制定上取得了一定进展，但整体来看，预案的制定仍然相对滞后。特别是在解决社会安全事件和公共卫生事件方面，相应的应急方案更是稀缺。目前，单个部门往往仅拥有一项综合方案或专项方案，这与“1+N”模型的要求相去甚远，无法满足各种突发事故的紧急处理需求。因此，为了全面提升应急保障水平，有必要加强“1+N”应急方案模型的构建和实施，确保各类突发事件都能得到及时、有效的应对。

（四）现代技术引入滞后

在21世纪，科技的飞速发展引领了各个行业的革新。虚拟技术、物联网技术、自动化技术等现代化产物的出现，为档案馆注入了新的活力。温湿度控制系统、防盗报警系统、视频监控系统及防病毒软件等先进技术的引入，为档案应急工作提供了强有力的技术支持［15］。从预案的格式上看，目前各部门所制定的方案多以文字形式呈现，缺乏视觉冲击力，若能将整个突发事件的过程通过动画和录像的形式生动展现，并将其作为预案的有效补充，将更有助于直观地引导工作人员理解和执行。在预案的内容方面，现有方案更多地侧重于对应急事件的预测和风险评估，却很少提及现代化技术的应用。例如，使用环境监控和数据分析等先进方法来判断事故发生概率、评估影响范围和损失程度，这样的做法在现有方案中并不多见，这无疑限制了我国在这些领域的技术提升和推广。综上所述，为了进一步提升档案应急工作的效率和质量，我们有必要加强现代化技术在预案制定中的应用，并充分借鉴国际先进经验，推动我国档案事业的持续健康发展。

五、档案馆突发事件应急预案建设的建议

（一）潜在风险预估预警

由于突发事件类型的多样性和复杂性，档案部门常常陷入被动应对的困境。然而，通过积极预测档案中可能存在的隐患，实施预警监控，并密切关注其他组织的预警信息，档案部门就可以实现主动防范和应对。为了有效预测和预警档案风险，我们需从档案的外在条件和内部要素两方面进行综合考量［16］。一是通过外部环境探测，识别潜在的自然灾害风险，结合地形和气候分析，预测灾害发生的可能性，从而确定重点预防目标。对于季节性灾害，我们需在特定时间段内加强警戒措施。二是加强档案部门的监控和保护体系。增设违法入侵报警装置、防火墙和病毒检测软件等设备，以应对盗窃和信息系统入侵等风险；密切关注当前动态，确保档案部门在紧急情况下能迅速做出反应。三是与相关部门建立紧密的沟通与合作，构建联合预警体系。与气象部门保持良好的工作关系，确保及时获取气象警报；与其他档案馆建立信息交换通道，实现资源共享和协同应对。四是在内部对档案馆的潜在安全问题进行全面检查。从档案的安装、库房建设、消防设备配置、水电线路安全、网络防护、计算机软硬件设备安全等方面入手，确保符合相关标准；同时参照《档案馆安全风险评估指标体系》制定具体的安全评估措施，对业务系统、信息系统、报警系统等环节实施动态监控，及时发现异常迹象，确保设备的正常运行。通过以上综合措施，档案部门将更有效地预测和预警档案风险，提升安全防范和应对能力，为档案事业的稳定发展提供坚实保障。

（二）馆藏存量档案应急抢救功能

档案资源作为档案馆的核心，其保护工作是档案工作者的首要职责。在紧急情况下，对档案资源进行及时救援是应急预案中最为关键和重要的环节。已发布的档案应急预案普遍将保护档案资源作为核心任务，注重处理区域和救援顺序的合理安排，以确保在紧急情况下档案的安全。档案应急预案的救援职能主要体现在封锁、传送和紧急救援三个方面。封锁是指通过采取有效措施，减轻灾害对档案资源的影响，隔离危险源，避免二次破坏的风险。具体方法应根据灾害的种类和等级来确定，以确保灾害得到及时控制。传送是指在必要时按照预先规划的入库档案顺序，将档案资源按照指定路径转移至安全区域，确保档案资源在紧急情况下的安全。紧急救援则是对已受损的档案资源进行专业修复，尽量恢复原状或采用其他保存方式，以最大限度地减少损失。为确保这一职能的有效实施，应根据本部门的风险评估结果，对可能发生的各种突发情况进行情景预设，并制定相应的排险计划。在物理档案资源和数字档案资源之间，要区分对待，综合考虑，确保救援工作的全面性和针对性。根据档案资源的价值和独特性特征，对现有档案进行科学的救援安排，明确存储地点和备份地点。此外，要根据房屋结构和地形特点，设计合理的疏散路径，并对应急后的档案布局进行详细规划，以确保档案资源在紧急情况下的安全。

（三）应急管理工作队伍组建

在紧急情况下，迅速组建一个高效的应急工作团队至关重要。我们预先要明确团队的组织领导架构、职责划分及紧急权力的运作机制，一旦事件发生，档案部门应立刻启动内部紧急处置团队。选拔具备领导力、决策力和应对能力的负责人担任应急管理团队的组长，并纳入其直属组织（单位）的高层领导。根据团队成员的专业特长，选拔各类型的应急主管，形成三级领导体系。为了确保领导者及时到位，应在制定预案时预先选定负责人，并将结果明确记录在预案最终版本中，同时附上应急团队成员的候选名单及其特长。这样，领导者可以根据实际情况灵活调整团队成员，并根据紧急程度调整团队规模。在救援过程中，若突发事件超出档案部门的处理能力，应主动寻求外部援助，与各方形成综合性的应急救援团队。具体途径包括：与其他组织和机构建立协作机制，借用工作人员扩大应急团队规模；与上级部门或同级档案馆合作；邀请专家提供技术支持，从应急组织、研究机构、其他馆舍、技术设备供应商等渠道寻求专家协助；根据实际需要，向专职的专业救灾团队求助。在复杂的突发事件中，加强信息交流与协作至关重要。要合理调配资源，避免工作冲突和效率低下。为确保外部紧急救援能够及时到达，应提前安排相关工作，与外部力量建立良好互助关系，明确协作细节，并通过实际演练不断完善救助计划。

（四）应急保障资源要素

在档案部门应急处置过程中，充足的物资储备与周全的准备工作至关重要，以确保在最短时间内做出最大反应。其中，应急资金、应急物资和应急文档资料三个方面起着不可或缺的作用。应急资金为应急工作提供物质保障，而应急物资和应急文档资料则分别支持档案工作方案和方法的实施。应急资金是档案部门为应对紧急情况专门设立的特殊基金。该基金的管理方案应明确规范其来源、使用、管理程序及监督方式。在资金来源方面，应力求多样化，主要通过政府部门或所属单位划拨经费作为主体和共同来源，同时辅以商业保险与社会募集作为补充，以财产形式进行投资，获取企业保护，并在必要时鼓励捐款。为确保应急资金能够有效用于紧急救援活动，需设立专门的管理和使用系统，详细规定其用途，并确保在审批发放过程中资金能够及时、准确地用于救援工作。同时，要不定时检查应急资金的使用情况和账户明细，加强基金监督管理，确保资金切实用于档案应急工作。应急物资包括消防应急设备、应急通信设备、灾难处理恢复设备、备用应急设备、抢险防护工具、应急情况记录工具等保障性材料。在方案中，需详细规定各种物资的储存、采购、检验、维护、更新、调配等流程，以确保物资储备充足且使用有效。此外，应急物资的储备应遵循“分层分级”原则，在分析风险和重点防护目标的基础上，根据自身资金储备和存储状况进行分类，将档案应急物资按需求划分为多个等级，有针对性地保障物资供给，同时平衡各单位采购支出。

在突发事故频发的背景下，档案安全保障、资源建设、服务提供以及日常工作的推进，均构成了我国档案事业发展的重大挑战。当前时期，突发事件风险不仅未减少，反而呈现增长态势。随着科技的迅猛发展，档案工作不断引入新技术，但同时也带来了新的风险点。因此，如何高效整合各种资源，提升自身应急管理水平，从而有效防范、化解和应对风险，已成为一个亟待解决的新课题。