论特定群体民事公益诉讼的制度化

郭 翔

一、引言

自2012年我国《民事诉讼法》明确规定民事公益诉讼制度以来，民事公益诉讼的适用范围不断扩大。2020年《未成年人保护法》的修改，增加了针对未成年人权益保障的民事公益诉讼。2022年《妇女权益保障法》的修改，增加了针对妇女权益保障的民事公益诉讼。虽然运用民事公益诉讼制度保护特定群体的利益，仅能按照司法解释所规定的办案流程和审理程序开展诉讼活动，但我国的民事公益诉讼制度建设仍取得了显著成效。然而，在“实践探索——立法确认”的制度形成机制下，相关部门出台了数量众多的规范，这些规范难免存在着内容的重复和程序的冲突。为了解决这些问题，对已有的规定进行整理并进行统一立法的呼声越来越高。

2019年，党的十九届四中全会提出要“拓展公益诉讼案件范围”。2021年9月9日，国务院发布《国家人权行动计划(2021—2025年)》，提出建立常态和非常态相结合的特定群体权益保障机制，完善对少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等各类特定群体权益的平等保障和特殊保护。除法律已经明确规定的未成年人和妇女权益保障民事公益诉讼以外，近年来已经出现了保障老年人、残疾人等特定群体合法权益的公益诉讼实践。对于这些尚未法定化的民事公益诉讼类型，是继续修改《老年人权益保障法》《残疾人保障法》等单行法予以规定，还是制定统一的公益诉讼法予以规定，对于这一问题的分析和回答，构成了本文研究的主要内容。

二、特定群体民事公益诉讼制度化的立法背景与现存问题

(一)特定群体民事公益诉讼制度化的立法背景

特定群体民事公益诉讼，即特定群体权益保障型民事公益诉讼，是指为了实现对少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人等各类弱势群体权益的平等保障和特殊保护，基于维护社会公共利益的需要而实施的民事公益诉讼。虽然特定群体民事公益诉讼保护的是弱势群体的利益，但其并不是一种单一的民事公益诉讼，而是多种弱势群体权益保障型公益诉讼的合称。在内容上可以进一步分为少数民族权益保障民事公益诉讼、妇女权益保障民事公益诉讼、儿童权益保障民事公益诉讼、老年人权益保障民事公益诉讼、残疾人权益保障民事公益诉讼等多种类型。

虽然我国自古以来就有尊老爱幼、扶弱济残的文化传统[1]，“仁者爱人”是中国传统伦理的基础和重要内容[2]，平等属于社会主义核心价值观，但2012年我国《民事诉讼法》修改增加民事公益诉讼制度时，并没有规定此类民事公益诉讼制度的保护主体。直到《未成年人保护法》修改以后，才有民事公益诉讼所保障的特定群体的规定。虽然到目前为止，立法仅明确规定了未成年人和妇女权益保障民事公益诉讼，但部分地方的检察机关已经开始办理老年人权益保障公益诉讼案件。例如，在重庆市荣昌区人民检察院督促义务人履行赡养扶助义务的民事公益诉讼中，儿子李某林、李某成拒不履行赡养扶助义务，李某某、张某某夫妇受到传统观念的影响不愿就赡养纠纷提起民事诉讼。2020年7月21日，荣昌区人民检察院向法院提起民事公益诉讼。经过检察院和法院联合调解，李某某、张某某夫妇与儿子李某林、李某成就住房及赡养问题达成协议。法院对调解协议内容予以确认，检察机关撤回了起诉。[3]此外，检察机关还积极办理残疾人权益保障公益诉讼案件。例如，2022年5月13日，最高人民检察院会同中国残联联合发布残疾人权益保障检察公益诉讼典型案例。[4]尽管所发布的10个典型案例均属于行政公益诉讼案件，但却表明，我国已经开始用公益诉讼保障残疾人权益。

需要说明的是，没有法律明确规定并不等于老年人和残疾人权益保障民事公益诉讼案件的起诉就完全找不到法律依据。根据现行《民事诉讼法》第58条规定，人民检察院对“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，满足一定条件后，可以提起公益诉讼。通过对“等”做扩张解释，可以将“老年人和残疾人权益”包含在内，以此实现检察机关提起民事公益诉讼的合法性。但这种合法性存在着合理性方面的质疑。毕竟这些解释，既不是立法机关作出的解释，也不是最高人民法院和最高人民检察院以规范性文件进行的司法解释，而是检察官和法官在适用法律过程中所作的解释，在统一性和正当性方面还存在着瑕疵。[5]一方面，对《民事诉讼法》有关民事公益诉讼的条文，既可以进行扩张解释，也可以进行严格解释或者限缩解释。另一方面，作为起诉主体的检察院和作为裁判主体的法院，需要对扩张解释《民事诉讼法》形成“合意”，以便使检察机关扩张解释后办理的案件能够被法院受理，但在对“损害社会公共利益的行为”的认定上，存在着案件开庭审理之前就进行事实认定的嫌疑。

(二)特定群体民事公益诉讼制度化的问题

特定群体民事公益诉讼的制度化，实质上是在总结我国民事公益诉讼实践的基础上以立法的方式形成稳定的规则和相应的制度。特定群体民事公益诉讼的制度化，需要解决内容和方式两方面的问题。

1.内容方面的问题

第一，有关社会公共利益部分。这一部分往往被当作实体法的内容。在民法上，社会公共利益是高度抽象的概念，很难被法律明确规定。但在民事公益诉讼中，如果不能够明确公益诉讼所保护的社会公共利益的范围，在能否提起公益诉讼时会出现认识上的差异，并且会导致处理上的不一致。因此，对特定群体民事公益诉讼进行制度化时，必须要解决社会公共利益的制度化问题。第二，其他程序规则部分，即用于处理民事公益诉讼案件的程序，包括诉前程序、受理程序、审理程序等内容。目前，实践仅能依据针对其他类型的民事公益诉讼所颁布的司法解释规定的办案流程和审理程序，开展公益诉讼活动。这些司法解释在诉前程序(如对诉前公告的要求)、受理程序(如级别管辖、受理后法院的告知义务)、审理程序(如证据、调解、和解、撤诉、反诉)方面均存在着不同于现行《民事诉讼法》规定的内容。并且，部分司法解释还存在着冲突，例如关于检察民事公益诉讼级别管辖的规定。按照2020年修正后的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条的规定，第一审环境民事公益诉讼案件由中级以上人民法院管辖。但按照2020年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》第14条的规定，人民检察院办理民事公益诉讼案件，由基层人民检察院立案管辖。管辖法院与办案检察院的级别不对应，将影响环境民事公益诉讼在实践中的开展。[6]此外，其他公益诉讼中的程序规则能否直接适用于未成年人和妇女权益保障民事公益诉讼，也是一个需要考虑的问题。例如，在环境民事公益诉讼实践中已经出现的预防性公益诉讼，能否适用于未成年人和妇女权益保障民事公益诉讼，就需要结合环境民事公益诉讼和特定群体民事公益诉讼所保护的社会公共利益的异同谨慎处理。

2.制度化方面的问题

这涉及是通过统一的法律完成制度化，还是通过分别立法完成制度化。值得注意的是，这一问题与目前的公益诉讼统一立法趋势有着密切的联系。目前的民事公益诉讼规则散见于《民事诉讼法》《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》等多部法律及20多部司法解释中。这种分散性的规定在民事公益诉讼制度初创阶段具有巨大的优势。例如，可以根据社会公共利益受到损害的情况及法院审理民事公益诉讼的能力，不断扩大法院受理民事公益诉讼的范围。又如，可以根据办理民事公益诉讼案件的实际需要及审理民事公益诉讼案件形成的经验，逐步形成和完善特殊的程序规则。从近几年我国民事公益诉讼立法和实践的发展来看，分散性规定对于民事公益诉讼的快速发展发挥了积极作用。然而，随着与民事公益诉讼程序相关的司法解释越来越多，分散性规定存在的问题也引起了人们的关注：司法解释的法律位阶偏低，且与现行《民事诉讼法》对办案流程和审理程序的规定不一致，这使得目前的民事公益诉讼实践不完全符合《民事诉讼法》的规定。同时，过于分散的程序规则，不仅内容重复而且容易引起适用方面的冲突。

由于特定群体民事公益诉讼制度化的内容包含社会公共利益部分和程序规则部分，因此在制度化的方式上将面临着三个方面的问题。第一，是否需要对这两部分进行统一规定？如果不能进行统一规定，理由是什么？如果可以进行统一规定，则如何实现？第二，对于不同类型的特定群体民事公益诉讼(包括少数民族、妇女、儿童、老年人、残疾人民事公益诉讼)，社会公共利益部分应当分别规定还是统一规定？第三，对于未成年人、老年人等不同类型的民事公益诉讼，程序规则部分应当分别规定还是统一规定？

民事诉讼程序应服务于所保护的民事实体权利，这是由民事诉讼的工具价值决定的。[7]民事公益诉讼程序上的特殊性源于其所保护的是社会公共利益而不是私人利益。因此，要形成特定群体民事公益诉讼的合理规则，需要先对特定群体民事公益诉讼所保护的社会公共利益进行明确的界定。下文将重点分析特定群体民事公益诉讼所保护的社会公共利益的特殊性。

三、涉特定群体社会公共利益的特殊性

特定群体，即弱势群体，是一个相对性概念[8]，很难进行精确定义。社会公共利益，简称公共利益，不仅被经济、政治和法律界广泛使用，而且因不同学科观察角度的不同而难以形成共识。[9]即使在法学学科内部，学者也会因为不同的经济社会文化背景，对社会公共利益形成不同的认识。[10]

(一)社会公共利益认定的价值属性

特定群体社会公共利益如妇女权益保障型民事公益诉讼，仅保障妇女的权益，与其他公益诉讼如环境民事公益诉讼保护全体社会成员的合法权益明显不同。此类社会公共利益具有群体性，即受保护的主体范围与特定群体范围相当，并且可以进一步分为未成年人、妇女等群体中不特定多数人的利益。而社会公共利益的主体不限于“特定群体中的不特定多数人”，而是“全体社会成员中的不特定多数人”。这种公益诉讼实质上是在保护特定的价值观念，即通过对损害特定价值观念的行为提起民事公益诉讼，维护特定的价值观念。虽然未成年人、妇女等群体需要被特别保护的价值观不同，但对于全体社会成员来讲，这些价值观都值得保护。

将民事公益诉讼所保护的对象扩张到价值观念，开始于2018年《英雄烈士保护法》第25条的规定，以公开方式侵害英烈人格利益，损害了社会公共利益，英雄烈士事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现。[11]从理论基础来看，公共利益分为物质利益和精神利益两类，精神利益即包括公众对道德价值观念的需要。[12]《妇女权益保障法》第77条所规定的民事公益诉讼同样保护价值观念：原本特定人之间发生的争议，因为侵害了“平等”观念，可以提起民事公益诉讼。如前文所提到的重庆市荣昌区人民检察院提起的民事公益诉讼，同样保护的是价值观念，赡养权受到侵害的是特定人，即作为父母的李某某、张某某夫妇，检察机关提起民事公益诉讼的原因在于维护敬老的社会观念。这类社会公共利益与价值观有关，涉及不特定多数人的范围较大，但当不特定多数人在价值观上无法形成统一认识时，需要立法给出明确的判断标准，才能很好地解决是否通过特定群体民事公益诉讼予以保护的问题。

此外，将公益诉讼保护的对象扩展到价值观念是中国式法治现代化的必然结果。根据《民法典》第132条规定不得损害“社会公共利益”，第1183条规定，“造成严重精神损害的，被侵权人有权请求精神损害赔偿”。《民法典》的这些规定为我国民事公益诉讼维护精神利益提供了实体法基础。从已经规定和已经开展的公益诉讼实践来看，我国民事公益诉讼所要保护的精神利益，大多数与社会主义核心价值观有关，例如英烈权益公益诉讼维护的是爱国等价值观，妇女权益公益诉讼维护的是平等等价值观。重庆市荣昌区检察院提起的民事公益诉讼维护的是友善等价值观，笔者认为，社会主义核心价值观属于社会公共利益的组成部分，应当受到民事公益诉讼的保护。

(二)社会公共利益的不确定性

在法哲学上，既有将公共利益看作利益总和的学说(如私人利益总和说、公民全体利益说、大多数人利益说)，也有将公共利益看作价值观念的学说(如目的性价值说)。[13]社会公共利益是一个内涵不确定的概念。

在公益诉讼领域，社会公共利益概念的扩展，会导致特定群体的类型和范围扩展。起初，人们认为公共利益就是国家利益，不包括社会利益。[14]但将公共利益等同于国家利益的观点，由于与中国的公益诉讼立法与实践脱节，不能成为划分我国公益诉讼范围的依据。[15]有观点认为，公共利益包含了两个层次：第一个层次为社会公共利益，即社会全体或者部分成员所享有的利益；第二个层次是指国家利益。[16]近来有观点则认为公共利益包含三个层次：第一个层次是国家利益，如国有资产；第二个层次是不特定多数人的利益；第三个层次是需要特殊保护的群体利益，如妇女、未成年人、老年人、残疾人等群体的利益，保护这类利益是为了社会均衡和可持续发展。[17]

目前我国民事公益诉讼所保护的社会公共利益的范围和类型，随着公益诉讼概念的扩展而不断扩展，部分特定群体也被纳入公益诉讼的保护范围。早在2012年《民事诉讼法》增设民事公益诉讼制度之前，人们就已经开始积极探索通过诉讼对社会公共利益予以特别保护的可能性。[18]然而，当社会公共利益受到侵害时，是否需要进行民事公益诉讼，需要考虑多种因素，包括：社会公共利益是否需要在法律上予以保护；受到侵害的社会公共利益是否可以通过诉讼之外的方式获得救济；法院通过民事诉讼保护社会公共利益的可能性和实效性；起诉主体是否具备通过诉讼维护社会公共利益的能力。这些因素也被综合考虑以防止扩大使用公益诉讼造成对私人民事权益的不当干预。[19]然而，这也导致我国一开始仅对环保领域和消费领域的社会公共利益提供民事公益诉讼保护。虽然2012年以后民事公益诉讼所保护的社会公共利益的范围在不断扩展，但仍然有限。直到2020年《未成年人保护法》修订，民事公益诉讼的保护范围才扩展到特定群体权益保障领域。但到目前为止，仍然只有部分特定群体的权益能够获得民事公益诉讼的保护。

整体来说，社会公共利益概念的不确定性，对于民事公益诉讼制度、理论和实践的发展，产生促进作用的同时，也会产生消极影响。从实体方面来看，不恰当地扩展公益诉讼的适用范围，将原本只需要通过私权诉讼解决的问题公益诉讼化，会形成对私权行使的妨碍、侵害。目前，消除公益诉讼中社会公共利益不确定性的方法有两种：一种是在理论上形成共识。例如，对社会公共利益归属主体的判断，采用的就是这种方式。自2012年《民事诉讼法》第55条增加公益诉讼的规定以来，由于将公益诉讼的适用限定为“损害社会公共利益的行为”，为明确公益诉讼的适用条件，人们开始尝试结合立法规定公益诉讼的目的以及公益诉讼与传统诉讼的关系，解读社会公共利益的含义。如果将公共利益理解为特定的多数人的利益，在程序适用上会与原有的共同诉讼和代表人诉讼产生冲突。为准确地划分不同的多数人诉讼的适用范围，最终达成将民事公益诉讼中的社会公共利益看作不特定多数人可共享的利益的共识。[20]按照这种划分，可以将公益诉讼与国益诉讼和代表人诉讼在适用条件上进行比较清楚的划分。国家利益的主体是确定的，维护国家利益的诉讼不属于公益诉讼，有的学者称其为“国益诉讼”。[15]集体利益可以看作特定个体利益的集合，因此集体利益的主体是特定的个体或者法人团体。侵害集体利益时，由于受侵害的主体是特定的，不能够提起民事公益诉讼，但可以提起共同诉讼或者代表人诉讼。另一种是形成统一的规则。有关公益诉讼的法律规定和司法解释，在消除社会公共利益的不确定性方面发挥着重要作用。例如《妇女权益保障法》第77条对可以提起公益诉讼情形的列举。为应对特定群体民事公益诉讼适用范围正在不断扩展的现实，在短时间难以形成共识的情况下，需要制定规则指导司法活动。

四、受保护的社会公共利益的具体界定

(一)诉讼中社会公共利益具有双重属性

在民事诉讼中，社会公共利益既可能是案件中的实体问题，也可能是诉讼要件：二者在性质上不同，应当严格区分。

笔者认为，作为实体内容的社会公共利益无须明确规定。在传统民事诉讼中，社会公共利益属于实体内容。而社会公共利益有时是法院评价的客体，例如根据《民法典》第117条规定，在征收补偿纠纷案件中，需要法院判断是否存在公共利益，并以此确认征收、征用是否合法，以及如何给予公平、合理补偿；有时又是法院用来评价当事人利益的标准，例如按照《民法典》第132条的规定，社会公共利益是法院评价民事主体是否滥用民事权利的标准。与案件的实体处理有关的社会公共利益，无论是作为法院评价的客体，还是作为法院评价的标准，因具有抽象性，需要结合具体的法律制度进行利益衡量。[21]从实体的角度来讲，没有必要也没有可能以法律的形式明确限定社会公共利益这一内涵和外延均不确定的概念。

在民事公益诉讼中，社会公共利益也会作为实体内容而存在，并成为本案审理对象的内容，例如在环境民事公益诉讼中，环境公益损害赔偿请求权是本案的审理对象，是否存在着需要受到保护的环境公共利益就属于本案审理的重要内容，是法院能否支持公益诉讼请求的基础。在这种情况下，与传统的民事诉讼一样，无须法律明确规定社会公共利益。

然而，作为诉权要件的社会公共利益则需作明确规定。在民事公益诉讼中，社会公共利益同时也是诉讼要件中的诉权要件。这是在传统民事诉讼中社会公共利益不具备的性质。诉讼要件，是指法院对本案实体权利义务争议进行审理并作出实体判决的要件。在民事公益诉讼中，社会公共利益的行使主体即适格的当事人(也称为正当当事人)属于诉讼要件。社会公共利益也属于民事公益诉讼中的诉讼要件，不存在需要保护的社会公共利益，就没有必要提起保护社会公共利益的民事公益诉讼(即不具有公益诉讼的诉的利益)。[22]我国参照了大陆法系的诉讼要件设置起诉条件，但实际处理比大陆法系更为严格。这是因为在程序上，大陆法系对于诉讼要件的审查，是在对本案的审理过程中与本案的实体问题审理同时进行。即便不具备诉讼要件，法院也会受理。当法院在对案件进行实体审理过程时，一旦发现不具备诉讼要件，会驳回起诉。然而，我国实行的起诉受理制度规定，当案件不具备起诉条件时，法院可以不受理。这种审查方式在立案审查制时代造成了“起诉难”的问题。为了降低起诉的难度，民事诉讼改革中立案审查制改为了立案登记制。但在立案登记制时代，法院仍然会审查起诉条件。不符合起诉条件的案件，法院仍然会裁定不予受理。在这样的制度要求下，要向法院提起民事公益诉讼，需要同时满足《民事诉讼法》第58条和第122条的规定。根据《民事诉讼法》第58条，当事人向法院提起公益诉讼的前提条件是发生了“损害社会公共利益的行为”，需要向法院提供证据证明案件中存在“社会公共利益”及“损害社会公共利益的行为”。根据《民事诉讼法》第122条，原告必须“与本案有直接利害关系”。起诉主体需要证明自己是受到侵害的社会公共利益的起诉主体，即是本案中的适格原告。但在我国，提起公益诉讼的主体不是权利人，而是通过法定诉讼担当获得了提起诉讼的资格。[23]这就意味着，原告所提起的民事公益诉讼是否会被法院受理，与法律是否规定其为该社会公共利益的起诉主体有关。

(二)公益诉讼中社会公共利益的界定方式

笔者认为，确定民事公益诉讼范围属于立法机关的职能，不宜在个案中由法院或法官来把握。民事诉权是宪法性权利[24]，需要由法律规定。法院审判权作用的范围实际上是审判权作用的界限[25]，不宜由法院自行设定，也需要由法律规定。根据国家代表权论，社会公共利益应当由国家代表行使，组织的代表权受国家委托，同样需要法律的规定。[26]因此，诉权、审判权和社会公共利益行使主体均需要由立法机关规定。由立法明确规定将民事公益诉讼的起诉条件具体化，从而方便法院在立案时审查判断，规定民事公益诉权和设定法院审判权作用的范围，为相关组织作为法定诉讼担当人提起公益诉讼提供法律依据。

据此，有必要进一步讨论法律如何进行规定的问题。即在未成年人和妇女权益保障民事公益诉讼已经被单行法明确的前提下，其他特定群体民事公益诉讼，是在实体法上规定，还是在程序法上予以规定的问题。

以《未成年人保护法》第106条和《妇女权益保障法》第77条的规定为例，在未成年人权益保障民事公益诉讼中，未成年人合法权益受到侵犯涉及公共利益时，就可以提起公益诉讼。但在妇女权益保障民事公益诉讼中，只能对法律所列举的案件提起公益诉讼。当然，对于这种情况，也可以采用在统一的公益诉讼法中，对需要保护的各种社会公共利益进行列举的方法处理。但这种做法，有可能会因为社会公共利益的双重性质引发程序法和实体法的社会公共利益“二元对立”。用统一的公益诉讼法列举各种需要保护的社会公共利益，实际上只关注了社会公共利益的程序性质，而没有注意到社会公共利益的实体性质。笔者认为，法院在审理损害价值观类社会公共利益的案件时，需要结合实体法的规定抽象出本案需要保护的请求权，并组织双方当事人围绕请求权相关的要件事实进行举证、质证、辩论，最终结合我国民法保护精神权益时以“严重”损害作为条件进行裁判。我国民事实体法规定社会公共利益时，采用了“原则规定+明确规定”的方式，即由《民法典》先进行原则性规定，再由众多单行法进行明确规定。在实体法已经对社会公共利益作出规定的情况下，在统一的公益诉讼法中进行重复规定，虽然着眼于程序性质，但因为在案件中需要处理的社会公共利益同一，很可能会与实体法所规定的社会公共利益发生冲突，形成程序法和实体法“二元对立”的社会公共利益规定。对社会公共利益进行规定时，不能只解决起诉问题，不考虑案件审理和裁判的需要。因此，特定群体民事公益诉讼，应当继续由实体法规定需要保护的社会公共利益以及可以提起民事公益诉讼的案件范围。

此外，笔者认为，各类公益诉讼的起诉主体也应由实体法明确规定。目前，民事公益诉讼的起诉主体有三种配置模式：其一，在未成年人和妇女权益保障民事公益诉讼中，检察机关作为唯一的起诉主体；其二，存在两顺位的多个起诉主体(如环境民事公益诉讼)；其三，多个起诉主体为同一顺位(如个人信息保护民事公益诉讼)。[27]在后两种配置模式中，因起诉主体不同又可以分成若干种具体情况。这种不唯一的起诉主体的配置方式，立法机关在规定时需要同时考虑起诉主体从事民事公益诉讼的能力及职能相关性等因素。[28]比如，有必要在修改《老年人权益保障法》《残疾人保障法》等单行实体法或在制定相关的综合性实体法时，由立法机关结合需要对公益诉讼保护的社会公共利益分别规定起诉主体。

五、程序内容的统一规定

(一)对程序内容应制定统一的程序规则

对特定群体民事公益诉讼的程序内容，同样需要制度化，即通过制定程序法解决合法性问题，并通过统一立法解决程序内容可能会出现的重复和矛盾问题。

1.程序规则应当法定化

由于现行《民事诉讼法》对于民事公益诉讼的程序内容没有予以特别规定，基于实践需要所制定和颁布的众多司法解释，构成了与《民事诉讼法》规定不同的程序规则，从而与“任意诉讼禁止原则”冲突。在《民事诉讼法》所规定的程序规则并不完全适合民事公益诉讼案件审理需要的情况下，针对民事公益诉讼审理的特殊性，通过司法解释创设特殊程序规则，只是权宜之计。从应然的角度讲，应当制定《公益诉讼特别程序法》，对有关诉前公告和受理后法院告知义务等内容，以及关于管辖、证据、调解、和解、撤诉、反诉等方面不同于现行《民事诉讼法》的内容进行特别规定。

2.应制定统一的程序法

制定公益诉讼特别程序法的思路有两种：一种是针对各种民事公益诉讼案件的特点分别制定程序法；另一种则是制定统一程序法。由于分别制定程序法时只需要针对每一类民事公益诉讼案件的特点，不必考虑各类民事公益诉讼程序规则的统合问题，并且可以不断针对新型民事公益诉讼案件推出新的程序性规定，因此分别制定程序法具有立法难度较低、规则更新迅速的优势。在2012年《民事诉讼法》规定环境民事公益诉讼和消费者民事公益诉讼之后，为解决程序上的特殊问题，最高人民法院于2015年公布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、2016年公布《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，虽然不是立法，但采用的就是分别规定的方式。此后，最高人民法院和最高人民检察院分别针对各类公益诉讼的办案流程和审理程序公布多个司法解释，基本上采用的也是分别规定的方式。但分散立法的缺点也很突出：因为针对的内容和公布的时间不同，条文之间难免重复甚至冲突。针对已经存在大量有关民事公益诉讼司法解释的现实，为克服分别制定规则的不足，理论界提出了制定统一公益诉讼法的建议，并得到了司法实务界的积极回应。[29-30]尽管在若干细节上还存在着分歧，例如如何制定统一的公益诉讼法，是先行制定检察公益诉讼法还是先制定统一公益诉讼法[31]，但在应当制定统一的《公益诉讼特别程序法》这一大的方向上，理论界和实务界已形成共识。

(二)对程序内容统一立法的具体实现

制定《公益诉讼特别程序法》时应当针对民事公益诉讼案件的特点。一方面，《公益诉讼特别程序法》保护的民事公益诉讼案件，原本就不是一类案件，而是由环境民事公益诉讼案件、未成年人民事公益诉讼案件等多类公益诉讼案件构成的集合体。一旦立法提供的是一套固定的程序，很可能无法满足不同案件的差异性程序需求。另一方面，民事公益诉讼案件不是简单案件而是复杂案件。由于一项具体的诉讼程序只能在特定的条件下使用，并且只能达到特定的效果，有时要实现一个民事权利，可能需要多个程序的相互配合和衔接。[32]越是复杂的案件，运用到的程序就越多。从域外的情况来看，在处理复杂案件时，往往只能够提供由若干程序和子程序构成的程序“工具箱”，以便当事人和法院等诉讼参与者“根据案件的具体情况从中选择有用的工具”[33]，自由组合，灵活运用。这意味着，民事公益诉讼程序，不是一个程序，而是由多个程序及其子程序共同构成的。在制定统一的《公益诉讼特别程序法》时，既要针对各类民事公益诉讼的共性内容作出统一规定，也要针对不同民事公益诉讼案件的不同情形作出特殊规定。

统一立法时需要兼顾特定群体公益诉讼所保护社会公共利益的特殊性：其一，特定群体中不特定多数人的合法权益涉及多个不同群体的差异性权益，在程序设置上要考虑这种差异性需求，进行多样化规定；其二，不特定多数人的价值观念精神利益，在程序规定上要与民事实体法保护精神利益的要求相一致，并且在保护二者时，还要妥善处理通常程序与特殊程序的关系。在统一立法时，可以通过在诉前程序和诉讼程序的规定上各有侧重，以实现上述目的。

1.对诉前程序进行统一立法时应当全面保护各类群体的社会公共利益

现行《民事诉讼法》形成了以“支持起诉——督促起诉”为主要方式的民事公益诉讼诉前程序，现行《行政诉讼法》则形成了以“检察建议——督促起诉”为主要方式的行政公益诉讼诉前程序。不仅理论界在讨论将行政公益诉讼的诉前程序开展方式适用于民事公益诉讼诉前程序的可能性，甚至还创造性地提出了诉前和解方案，而且实务界也进行了积极的探索，并形成了教育宣传、召开磋商座谈会等更为丰富的诉前程序开展方式。

如何对现有的诉前程序开展方式进行筛选并整合成为法律规定，是在进行统一立法时必须考虑的问题。两种对诉前程序功能的不同定位，将导致诉前程序的内容和效果存在着一定的差异。一种是从权利保护和准备程序的角度，将诉前程序定位为诉讼之前的准备程序，并对诉前程序进行规范化改造。[34]按照这种观点，诉前程序应当服务于诉讼程序。不能够为诉讼程序服务的诉前活动方式，都应该被排除在诉前程序之外。另一种观点则是从社会治理和多元解纷的角度[35]，将诉前程序独立规定，从而使其成为可供广泛的社会主体参与公益诉讼活动的机制。按照这种观点建构的诉前程序，既是一种独立于诉讼程序的、可以提前解决纠纷的程序，也是广泛的社会主体参与公益诉讼活动的平台。

虽然将诉前程序定位为诉讼准备程序的观点逻辑严密，并且可以使诉前程序的建构规范化，但目前司法实践的选择是将诉前程序作为社会治理和多元解纷的平台和机制。2021年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》第2条明确规定，人民检察院办理公益诉讼案件的任务，除了维护国家利益和社会公共利益以及维护宪法和法律权威外，还要“促进国家治理体系和治理能力现代化”。2021年《最高人民法院关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》将矛盾纠纷源头化解作为了“促进基层治理体系和治理能力现代化”重要内容。对诉前程序进行立法时，需要回应司法实践的现实需要，即从社会治理的角度规定诉前程序，详细列举可供多元主体参与各类特定群体民事公益诉讼活动诉前程序的方式，方便不同主体根据纠纷解决的需要灵活选择。

2.对诉讼程序进行统一立法时要妥善处理通常程序与特殊程序的关系

为了解决特殊规则的合法性问题，需要通过立法对不同于传统民事诉讼的内容作出特别规定。从目前公益诉讼的实践来看，在立法时亟须对一些内容作出回应：前文提到的检察环境民事公益诉讼中管辖法院与办案检察院不对应的问题，实质上是民事公益诉讼的级别管辖是否需要采用二元结构的问题。如果采用二元结构，则将现有的中级人民法院第一审调整为基层人民检察院提起的民事公益诉讼由基层人民法院第一审，其他原告提起的民事公益诉讼仍然由中级人民法院第一审。[36]如果不采用二元结构，则可以规定实行检察机关立案管辖和诉讼管辖分离，从而使诉讼检察机关的级别与管辖法院的级别对应。[37]此外，还应当明确规定法院依职权调查取证和依职权查明案件事实的条件和程序[38]，法院依职权聘请专家证人的条件和程序[39]，民事公益诉讼和民事私益诉讼的审理顺序(是并行审理，还是公益诉讼先行或者私益诉讼先行)，民事公益诉讼和民事私益诉讼的判决效力是否相互扩张(是不扩张，还是双向扩张或者单向扩张)等内容[40]。

此外，还需要结合特定群体民事公益诉讼的特点，设置特殊程序适用的范围和条件。以预防性民事公益诉讼的适用为例，按照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定，针对“具有损害社会公共利益重大风险”的行为，可以提起环境民事公益诉讼，在司法实践中已经出现了预防性环境民事公益诉讼案件。由于预防性公益诉讼是在行使停止侵害请求权，其目的在于请求停止侵害、排除妨碍、消除危险，属于预防性法律制度的组成部分。[41]因此，理论界在考虑通过立法将其制度化并扩大适用范围的可行性。[42]即便需要通过立法规定预防性民事公益诉讼并将适用范围扩大，也应当严格控制其适用的案件并明确规定适用条件，从而防止假借维护社会公共利益的名义过分干预私人生活。对于特定群体民事公益诉讼，要慎重考虑是否可以提起预防性民事公益诉讼，尤其是通过特定群体民事公益诉讼维护不特定多数人的价值观念时。笔者认为，在民法上对轻微损害要容忍，对于没有发生的侵权行为，不宜提起预防性民事公益诉讼。即便在统一的立法中规定预防性民事公益诉讼，也需要明确适用条件，从而将特定群体权益保障型公益诉讼案件排除在外。

六、结语

近年来，人们开始通过民事公益诉讼保障未成年人、妇女、老年人等特定群体的利益，并形成了特定群体民事公益诉讼。从立法和司法实践的情况来看，这类公益诉讼既保护特定群体中不特定多数人的合法权益，也保护不特定多数人的价值观念。由于民事公益诉讼所保护的价值观念范围在不断扩展，明确规定民事公益诉讼所保护社会公共利益的范围，不仅能够明确起诉条件，而且能合理划定审判权作用的范围。为了避免实体法的规定与程序法的规定冲突，对于各类特定群体民事公益诉讼所保护的社会公共利益，应当继续由实体法分别加以规定，并同时规定相应的起诉主体。为了防止程序内容的重复和冲突，应当对民事公益诉讼的特殊程序内容进行统一立法并尽快制定《公益诉讼特别程序法》。在诉前程序的规定上，将可供各方主体挑选的纠纷解决手段合法化；在诉讼程序的规定上，通过明确特殊程序的适用条件和范围，防止假借维护社会公共利益的名义过分干预私人生活。特定群体民事公益诉讼应当按照“分别规定诉权+统一规定程序”的方式，由实体法和《公益诉讼特别程序法》共同完成制度化，以丰富我国民事公益诉讼法律制度中国式现代化的内容。