公立医院招标采购管理问题及建议

■杜娟丽

从2020 年开始，国家卫健委在医疗卫生系统开展全面落实规范和加强政府采购管理三年专项行动，三年的政府采购专项整治目前已经告一段落，但绝不是结束，而是行政监管的真正开始。随着中央反腐五年计划出台，医疗反腐也被纳入重点，医疗反腐集中整治的大幕已经全面拉开。

一、医院内部规范招标管理重要性

医院通过招标，让更多的供应商进行竞争，以最低或较低的价格获得最优的货物、工程或服务，能达到提高采购效率、节省开支的目的，从而提高经济效益。通过规范招标，将采购行为置于透明的环境之中，能有效防止腐败行为的发生，做到公开、公平和公正，更好地保证采购项目质量。公立医院招标采购内控制度的严格执行是采购项目成功的关键；规范的招标投标行为是保护国家利益、公共利益，保护招标投标活动当事人的合法权益的重要手段。

二、医院招标采购存在的问题

（一）招标采购组织架构不健全，招标采购管理及监督制度不完善

截止目前，被调研市直医疗单位基本都设立了招标领导组，但仅有三家医院设立归口管理科室，其中两家单独设立招标办，另外一家招标办由审计科代行招标采购管理职能。机构设置与人员配备、权限范围不符合内部控制的要求，招标采购系统机制的建立及监管体系的形成得不到重视。医院招标的监督部门一般以纪检、监察、审计、财务为主，目前，有部分医院由于招标采购监督管理体系缺失、人员监督意识薄弱等原因，监察部门走过场，实际监督管理达不到很好的效果。

（二）采购预算价格确定合理性、完整性得不到有效证明，部分招标项目缺乏透明化

一是招标采购预算不准确。医院执行政府会计制度以来，预算管理成为医院经济管理的重要手段。在实际工作中，存在着一些不规范现象，有些医院采购资金未纳入本单位预算管理，有的确需采购而未安排预算的项目未调整追加采购预算，还有的超预算采购。采购过程中还有未执行“三重一大”集体决策，随意采购的现象。

二是采购人未对采购项目近期的市场价格与规格进行详细调查了解，容易出现较大幅度预算不足或预算溢出的情况。另一方面采购完整性未经论证，不利于采购成本的控制与采购效率的提高。

三是科室采购人员自主权比较大，根据供应商提供的价格直接确定采购项目，没有进行多方位深层次的市场调查，出现以次充好、舍近求远、虚抬价格的采购现象。

四是投标人存在私下协商报价、约定中标人等涉嫌串标、围标现象，其通过部分联盟或全部联盟，互通信息，按事先约定投标报价。例如，有的医院在采购输液架时采购中标价比其进价高出数倍，违背了招标采购提高经济效益、保障项目质量的初衷。

（三）招标采购需求设置不合理

一是采购人未进行全面深入的市场调查，采购人不能提出明确完整的包括数量、质量、商务部分和技术部分条款以及评审标准和评审部分的招标采购方案，导致供应商过多、竞标报价差异较大等情况，供应商以及供应商提供的货物或服务间的可比性差，给评标、定标带来不确定性、盲目性和随意性。

二是采购人虽然进行了详细的市场调查，但在调查过程中对某个供应商或特定产品产生特殊的偏好，设置的采购需求或技术参数具有不合理的偏向性，导致出现供应商不足、虚假应标或相互陪标的情况，进而导致项目流标、废标或使招标采购流于表面形式，排斥潜在投标人，违背招标采购不得设定与实际需要不相适应的资格、技术、商务条件的不合理限制。

（四）招标采购方式选择控制有缺陷

一是部分采购方有应招未招的问题。例如，某企业医院未进行公开招标项目占总采购项目的96%。政府采购项目采购合同到期续签规定如果采购人还需本服务应当重新招标,不可以用补充合同或以续签的方式继续保持合作关系，该院在耗材采购时不遵循采购法，而是用根据院务会研究决定直接续签采购合同的做法来规避招标采购。

二是存在着以化整为零方式规避招标的现象。采购人缺乏项目总体把握，将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购。例如，某县人民医院总务科招标项目：2020 年8 月B区暖气设施改造金额21 万元，9 月A区暖气片改造金额48 万元，9 月A 区暖气管道改造金额42 万元,招标金额共计110 万元。同一项目分三次院内议价，分三次签订合同，但合同方为同一安装工程有限公司，未严格执行院内招标采购内控制度，化整为零规避招标，仅有的议价资料也不完整，在程序上出现控制缺陷。

（五）招标采购合同签订不规范

一是部分单位存在违规签订补充合同的现象。有的医院签订采购补充合同且金额超过原合同采购金额10%，不符合《政府采购法》第四十九条“政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额不超过原合同采购金额10%”的规定。

二是招标采购合同存在签订日期缺失、合同主要条款错误等问题。部分招标采购合同未在中标通知书发出之日起30 日内签订；以及还有招标人与投标人相互串通，以低价中标再以高价签订，合同价款与中标价不符的情况存在。

三是合同付款及履约保证金退还不合规。资金支付不执行资金结算制度的要求，不严格按照合同约定付款。在合同履行完成后，退还履约保证金不及时。例如，有的医院为保证合同的兑现，确定中标单位签订供需合同时，收取供应商合同履约金10%的履约保证金，约定中标单位将投标保证金转为履约保证金，合同履约后退还保证金。但该单位未按规定及时办理退款，截至检查日未退还金额高达290 余万元。

（六）招标采购履约验收环节不规范

一是验收制度执行不到位。部分采购项目存在“重采购，轻验收”的思想，不严格履行验收程序。单位未及时、认真组织人员对供应商履约情况进行监督核实，资产使用部门等相关人员不参与验收；未严格办理采购验收手续，验收文件不完整，未规范出具采购验收单，验收主体落款为X科，落款日期空白，物资使用科室、参与验收工作人员均不在验收书上签署意见。

二是验收记录缺失，重要节点没有记录。部门工作人员能处理验收中发现的异常情况，及时解决相关问题，但书面记录缺失。例如，有的医院体检中心到货医疗办公家具，工作人员在验收抽查中发现个别诊疗桌质量与招标合同参数不符，当即要求进行更换。问题虽解决但无问题反馈清单，无二次验收单，时间、事项等均缺失记录。

三、加强医院内部招标采购管理的几点建议

（一）完善医院内部招投标体系与制度的建设和执行

一是健全招标采购体系，明确招标程序。严格执行《政府采购法》有关规定，执行公益性医院“自有资金”采购应执行政府采购的规定，健全单位内部采购管理体系，建立有效的监管体系和监督措施，规范采购流程，逐步形成依法合规、运转高效、权责统一的管理制度，实现对采购活动内部权力运行的有效制约，确保采购工作规范运行。

二是实施招标采购归口管理，明确招标范围。招标采购业务专业性较强、采购程序较复杂，需要由归口管理部门进行统一管理，统一制度，统一流程，统一表单。在建立归口管理部门时，岗位设置需实行不相容职务相分离的原则，加强风险控制。

三是严格执行采购预算管理制度。采购资金无论来源必须全部纳入本单位预算管理。严禁以任何形式分解采购预算和分解采购项目，未纳入预算管理的项目一律不得采购，未经批准的采购计划一律不得招标。采购项目预算金额要开展调查，了解其历史成交信息以及其他相关情况，参考兄弟单位的预算价格、单位的实际需求以及市场供应满足程度来合理确定采购价格，审查最高采购限价的合理性和公允性。

（二）明确招标商务条件，优化评标组织架构

一是严格制定采购需求。采购人负采购主体责任，确定采购需求执行国家相关标准、行业标准、地方标准等标准规范。落实政府采购时支持节能环保、促进中小企业发展等政策要求。采购需求应以满足自身工作需要为前提，进行市场调查时选择调查对象应当具有代表性，对所提供的采购需求及技术参数保证至少有三家供应商或品牌产品能实质性响应。

二是落实采购信息公开要求，严格专家论证。成立医院论证委员会，由院内论证委员会进行初步论证，组织专家对招标文件进行复核论证。论证内容应包括审查招标文件是否设立排他性、指向性技术参数和指标，以排斥潜在供应商参与招标采购活动；招标项目是否重复建设，预算是否合理及是否严格执行集中采购目录及标准要求。

（三）加强内控管理，强化内部监督

一是要加强内控管理。建立权责清晰、岗位分离、相互制衡的内控体系，制定内部风险评估与防控机制和监督管理措施，加强招标采购风险的控制与防范。对项目招投标的全过程实行事前、事中、事后的同步监督，从招标方式、招标程序、投标报价等方面入手，建立采购部门和需求部门岗位间制衡机制，实现“管采分离”，遵循招标文件制订人员与参加论证和评审人员相互分离原则，及时纠正招标活动中产生的违法、违规现象，控制风险，从而促进招标行为规范化。

二是要严格合同审查。首先审查采购合同基本内容，包含采购数量和质量、价格、以及履约期限、地点、方式、违约责任等有关规定是否明确；其次应审查签约双方的权利和义务是否明确；再次应审查采购部门有无利用合同从事非法行为的可能性；最后应审查合同条款中货款支付方式的选择是否合理等。

三是要严格履约验收。采购人应当重视履约验收，要解决采购质量上的问题，仅靠不断强化采购程序监管是不够的，必须强化和完善采购需求制定、履约验收等相关制度。验收应当是实质性验收。在验收程序中，一是要重点关注合同，清点到货设备的数量，核对品牌、规格型号是否与发票等单据一致，验收单内容是否完整；二是要检查质保书、合格证等证明文件的真实性与完整性，并及时归档；三是对于验收过程中发生的异常情况要立即向招采部门反馈，招采部门核对原因并及时处理；四是验收过程有签字有记录，明确责任人。监管部门应全程对采购项目履约验收过程进行监督，还需要对验收过程进行共同的记录来实时监督，确保采购验收规范有序。

四是要强化内部监督，严格责任追究。招标采购责任重大，牵涉部门和人员多、涉及领域多，专业性强、政治性强、政策性强，必须针对各环节落实责任人，要将日常监管中问题较多的环节作为重中之重开展检查，通过自查自纠完善长效机制。采购监督通常由单位纪检监察、内部审计等部门组成，应充分发挥其对采购活动的监督作用。对财政、审计、纪检监察等主管部门的监督检查和巡视工作中发现的招标问题及时进行梳理，对整改落实情况加强督导检查。

（四）不断提高招标采购人员专业素质

一是持续强化人员培训和能力建设。针对招标采购管理能力建设不足，招标采购人员专业知识缺乏现状，应通过以下方式加强工作队伍建设：首先要提高人员采购风险意识。要有计划地组织医院领导班子和涉及采购工作人员进行相关知识的系统化培训，以强化人员风险意识和加深采购政策理解及把握，进而强化依法采购观念。其次是开展多手段培训,采取请进来走出去、线上与线下相结合方式进行专题培训，推进采购工作顺利开展。最后是要加强采购管理机构能力建设,单位要单独设置采购管理部门并配备专业招采人员，这样有利于采购管理和采购监督实现权责分离，合理履行各自的职能，使医院招标采购工作在遵循物有所值、公平高效、透明规范和诚实守信的基础上为医院采购到经济适用的货物和服务。

招标采购工作对医院的发展有着十分重要的意义，为了提升招标采购效率，医院管理者要加强完善招标采购过程的规范化管理，从制度完善、过程管理、人才建设方面入手，不断提升招标采购人员的能力，确保招标采购工作公平、公正、实现成本控制目标。■