论全过程人民民主制度的三重优势

刘洪刚 黄相宜

（1.西北工业大学 陕西西安 710129；2.厦门大学 福建厦门 361005）

民主是全人类的共同价值，也是中国共产党始终追求的价值目标。党的十八大以来，党深化对中国民主政治发展规律的认识，提出了全过程人民民主的重要理念并付诸实践，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。与西方民主制度相比，全过程人民民主制度以党的全面领导为根本优势、以整体协同为结构优势和以全面高效为运行优势，有效实现人民当家作主。

一、中国共产党的领导：全过程人民民主制度的根本优势

政党制度是现代民主制度的核心组成部分。政党制度是否推进社会民主政治发展，与人民民主权利的实现与否息息相关。与西方政党制度相比，中国共产党的全面领导制度对全过程人民民主起到了根本保障作用，是全过程人民民主制度的根本优势所在。

（一）西方政党制度与“少数人”民主

现代政党通过选举或其他方式执掌政权，控制政府，具有整合代表民意、组织动员、稳定政治秩序、制定政策的功能。[1]西方资本主义国家实行竞争性政党制度，赋予了政党受法律制度保障的政治核心地位。竞争性政党制度原意是通过多党竞争来协调社会普遍利益，以政党相互制衡来遏制少数人滥用权力。然而，现实中的西方政党政治往往蜕变为政党通过选举轮流执政的程序，成为资本利益的维护者和资本家的发声器。以“竞争选举”为核心、以“多党轮流执政”为特征的西方政党制度实质上是协调资产阶级统治集团内部矛盾，平衡资产阶级内部不同阶层、不同利益集团的工具。西方资产阶级政党制度只不过是“资产阶级政党控制选民的‘有名无实’的政治把戏”[2]。一旦选举结束，选民意见则无人问津，选民利益也无人真正在意。

以美国为例，公职候选人选举采用选民直接预选方式进行。各政党候选人为了赢取选民选票往往煽动选民情绪，放大社会矛盾，传播仇恨；刻意在富有争议性的议题上发表尖锐、极端的看法以制造对抗；甚至依靠“反串黑”手段击败对手。共和党和民主党的意识形态与施政纲领的差别与对立变得越来越大，难以形成聚焦于国计民生的战略规划，更不用说代表和实现人民的整体利益。受资本逻辑的宰制，共和党和民主党本质上是资本家的精英型政党。人民表面上可以通过政党推举候选人，间接决定国家大事。然而，由于候选人开展的各种宣传、拉票行动需要巨额的经费支持，大资本家和利益集团就可以凭借雄厚的资本，通过捐献竞选经费等方式支持偏好的政党和特定候选人，从而获取影响政策制定的话语权。选举经济化的后果是国内政治议题在不同政治利益集团的支持或指示下被彻底“筹码化”。政党就可以回避敏感的“阶级政治话语和社会利益资源再分配议题”，如控枪与司法改革等，而倾向性地选择像“黑命贵”、性少数群体等争议性较大的衍生议题用来炒作、攻击对手，煽动民众在选举中投票。[3]真正关切大多数人民的民生、环境安全等诉求则受到冷落、搁置甚至被推翻。

（二）党的全面领导是全过程人民民主制度的根本优势

中国共产党坚持以党内民主带动人民民主，将党的领导的组织优势、制度优势持续性地转化为全过程人民民主制度优势，为全过程人民民主提供了政治、组织、监督和人才等方面的强大保障。

第一，坚持党的全面领导是发展全过程人民民主的政治基础，党的全面领导为全过程人民民主提供了政治支撑。首先，党的领导能够有效地整合各方面需求，将人民和党、国家的意志统一起来，使人民利益和人民意志转化为高质量的公共政策，保障全过程人民民主沿着社会主义道路有序运行而不发生偏航，避免出现西方的公共权力和人民利益被资本利益劫持的乱象。其次，党制定一切路线方针政策都坚持充分发扬民主，坚持群众工作路线，将人民意志落实到党治国理政的方方面面。最后，党通过加强对人民当家作主制度体系的顶层设计，确保国家机关和部门有效协调运转与协同运作。

第二，“严密的组织体系是党的优势所在、力量所在”[4]，党的全面领导为全过程人民民主提供了组织与制度保障。首先，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，创新了一党执政、多党参政的新型政党模式，开辟了执政党与参政党通力合作、团结和谐的政党关系新局面。民主党派依照制度安排，运用批评、意见和建议等方式有效地对中国共产党进行民主监督，促进党和政府决策的科学化和民主化，有效避免西方政党彼此攻讦的弊端。其次，党的监督制度提升党员干部规范行使权力意识，净化党内政治生态，为夺取并巩固反腐败压倒性胜利提供制度保障。党的十八大以来，党中央出台了“八项规定”“六项禁令”，不断建设完善党内监督法规体系。党内民主监督制度体系的完善有利于“增强全党的民主作风和活力”[5]，以党内民主带动全过程人民民主，即以党内权力的规范运行、党内制度的合理建构、党员权利的有效行使，提升对全过程人民民主的领导、引领和示范效能。

第三，党的干部选拔制度为全过程人民民主提供人才力量支持。中国作为拥有14 亿人口的大国，要促进人民主权和治权的有机统一，需要依靠党的领导来予以实现。中国共产党以科学化、民主化、现代化为导向，继承发扬了中国贤能政治传统，形成了以“选贤任能”和“德才兼备、以德为先”的选拔标准，制定了民主选拔和民主选举相结合的特色选人机制。不同于西方以单一票选选拔方式，中国领导干部的选拔要通过初步考察、征求意见、民调、评估、投票、公示等一系列程序。所选任的领导干部来自五湖四海、有着不同的生活背景，各具优点特长，同时又都有着多年基层工作经验，具有代表性广泛、民意基础厚实的独特优势，确保能为人民群众办实事。干部选拔制度的优化彰显了全过程人民民主的制度优势，为国家治理现代化提供了坚实的人才资源保障。

二、全过程人民民主制度的结构性优势

民主制度是一个庞大的系统性工程，科学完备的制度安排和健康良性的制度互动是衡量一个民主制度体系是否具备结构性优势的两大重要因素。西方民主制度结构性冲突正愈益显现，反映了西方民主将会面临停滞和倒退。相反，全过程人民民主则在党的领导和人民实践中建构起一套具有完整结构的、蕴藏着强大制度势能的人民当家作主的制度体系。

（一）西方民主制度的“变形”与失衡

西方民主制度看似“完整”，但却存在着内在的结构性张力，在实践中出现了“变形”，凸显了西方民主制度结构不平衡的问题。

第一，西方普选制度的“变形”造成了民主“虚位”。西方选举制度规定如选区划分、选民登记和计票规则等导致“非民主”的结果出现。例如，选区划分中的“杰利蝾螈”现象，即政客和既得利益集团利用操纵选区边界划分的方法为自身和其政党争取和巩固优势地位以赢得议会席位，使得人民的选票由于不平等的选取划分而被稀释或浪费。这意味着即使高举“一人一票”的旗帜与呼喊票箱面前人人平等的口号，西方民主选举结果的说服力和代表性都会遭到根本削弱，难以落实民主的公平正义原则。

第二，分权机制的失衡导致民主治理困境。以麦迪逊为代表的联邦党人在商讨美国政治制度时依据三权分立思想，设置了国会、总统、联邦法院三大机构，分别行使立法、司法、行政权力，以此达到权力制衡与避免政府部门滥用权力。然而，随着西方政治实践发展，这种分权制衡机制却引起了政府部门相互掣肘的负作用。囿于党派利益和立场的不同，现实中的立法、行政、司法三大部门经常性相互抵制彼此权力而难以形成国家治理合力。例如，美国政府和国会分别掌握着预算法案的制定权和决定权，双方均可以用手中的否决权阻挠法案的通过。这种“否决点”过多、为反对而反对的机制难以通过符合实际的决策，难以实现人民的民生福祉。2020 年为了缓解新冠疫情带来的经济影响，9000 亿美元经济纾困方案历经数月才在国会上通过，但却由于总统拒绝签署而被搁置，人民利益受到疫情损害而得不到国家政府的兜底保障。三权分立的制衡机制在当今西方民主政党竞争、政治极化背景下，显示出西方民主制度的失衡，导致西方持续不断地出现“政府失灵”和政治僵局。

（二）全过程人民民主制度的耦合与协同

党的二十大报告指出：“发展社会主义民主政治，要用制度体系保证人民当家作主。”[6]在党的领导下，全过程人民民主建构起一套全面、广泛、有机衔接的制度体系。制度体系内的各个要素结构纵横交错、功能协同互补，共同架起中国民主政治的“四梁八柱”，彰显了全过程人民民主制度的结构优势。

第一，全过程人民民主制度层次分明，结构完备。首先，社会主义制度对我国政治、经济、文化、社会等各方面有着根本性规定，为全过程人民民主制度建设奠定了必要基础与制度前提。其次，我国根本政治制度和基本政治制度是人民当家作主制度体系的主要制度群，覆盖国家地方各层次各领域。一方面，全国及各地方人大代表人民统一行使国家权力和决定一切重大事务，其中全国人民代表大会制度是“人民当家作主的根本途径和最高实现形式”[7]。近年来，全国及各级地方人大纷纷建立和完善基层立法联系点制度，为人大代表广泛联系人民、反映人民意愿、维护和代表人民利益提供了法律规定。另一方面，新型政党制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度，构成全过程人民民主的重要内容。新型政党制度通过统一战线和人民政协，以会议协商、约谈协商、书面协商等形式，在最大范围内鼓励不同界别与人民参与国家公共事务，吸纳社会各方面意见。民族区域自治制度有效维护了少数民族合法权益、确保少数民族公民平等地享有各种民主权利，平等地参与国家事务管理与自主管理本民族本地方事务，实现少数民族共同当家作主，促进各民族共同团结进步、共同繁荣发展。由村民自治制度、居民自治制度和企业职工代表大会制度组成的基层群众自治制度，为基层群众依法直接行使民主权利和管理基层公共事务提供了制度保障。最后，人民当家作主制度体系形成了一系列具体的重要政治制度，如双周协商座谈会制度、政府参事制度、民生实事项目票决制度、信访制度、选举制度等，为人民群众广泛有序的政治参与提供了丰富的渠道。

第二，人民当家作主制度体系的根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度同向发力，协同高效，形成了整体性结构优势。首先，作为顶层设计的根本政治制度居于轴心位置，对其他政治制度起规约、引领的主导作用。全过程人民民主的基本政治制度和重要政治制度都在人民代表大会制度的监督下运转。其次，基本政治制度遵循根本制度的指导并制约各项重要制度运行。民族区域自治和基层自治的法律法规以中华人民共和国宪法为根本依据。民族区域自治和基层群众自治权力都由人民代表大会授权并受宪法保护。再次，重要政治制度是根本政治制度和基本政治制度运转的支持体系，对民主活动有更为直接的规范与指导作用，有效地将各项规定落实转化为制度的治理效能。比如，基层群众自治制度中的基层群众自治机制、企事业单位民主管理制度等，能够根据基层民主发展目标状况，进行调适和修改，推进基层民主建设。

总之，无论从中央到地方和基层各层级、从政治到经济和社会各领域，全过程人民民主的制度体系实现了功能互补、相互贯通、相互联结，实现了系统性、整体性、协同性的内在统一，为实现人民当家作主提供了完备的制度保障。

三、全过程人民民主制度的运行优势

制度良性运行是民主制度优势的动态表现。西方民主制度在实际运作中凸显了有限性和形式单调的局限与困境。相反，全过程人民民主制度则在实践中展现出了“全领域”“全方位”“全链条”特点，生动地展现了制度运行真实有效的优势。

（一）西方民主制度运行的局限性

由于受到资本逻辑的支配，西方民主制度在运行中表现出自身的局限性，即民主过程的有限性和民主参与形式的单调性。西方民主选举按照投票选举、遵循多数原则进行：选民对候选人进行偏好排序和投票；高票当选的候选人组成政府掌握政权。然而根据阿罗不可能定理，每个人按照自身对被选举人偏好进行投票的次序与按照“多数决”原则产生的集体偏好次序必然存在差异。这意味着单一的投票方式并不能产生合乎大多数人意愿的结果。相反，随着选项和选民的增加，这种程序民主则有可能会偏离人民的真正意图。正因如此，为实现民众的政治偏好，除了要有民主选举而外，还需要吸纳决策、管理、监督环节的全周期民主过程。然而，以“一人一票”竞争选举为标志的西方民主，把民主缩窄为单一的选举环节。选举成为民主的代名词与衡量民主的唯一标准，公民的政治参与局囿于选举而受到极大限制。选民只能在选举期间行使民主权利，除此而外就被完全排除在国家公共事务的决策和管理之外。这种休眠式民主不仅否定了民主权利的全面性，还难以确保当选后的“民选代表”施政行为的合理性。

为了解决民主沦为“选主”引发的一系列问题，西方协商民主得到了迅速的发展。然而，作为选举民主补充的协商民主在实践中仍然存在着困境而难以发挥其效用。首先，协商民主的门槛高，要求公民在高度的理性共识与充足的时间和精力下进行协商合作，这使得能够真正参与协商与发挥影响的社会成员十分有限。其次，公民在实际协商中由于自身利益的限制而难以达成共识，导致协商成果质量不高。在利益分化和政党极化的民主政治现实下所能达成的协商，“要么协商成果层次浅显，要么代表性狭隘现象”[8]。最后，即使公民达成一定的协商共识，但由于协商制度化程度不高，无法搭建起政府与社会之间有效沟通的桥梁，因而也难以对政府决策造成影响。因此，西方协商民主以非制度化的社会形式出现，更多地体现了社会自发性和分散性，例如社区听证会等。也就是说，协商民主具有具局部的、试验性和非权威性特点，难以与选举民主形成合力，难以扩大公民政治参与。西方民主难以在实践中维护和实现人民的权利和权益。

（二）全过程人民民主制度的全过程实践优势

与西方民主运行的有限性相比，“中国的民主政治实践不单是静态的制度结构，也是环环相扣、紧密相连的动态过程。”[9]全过程人民民主在形式与程序上的全领域、全方位、全链条运转，推进了人民的全面政治参与，真正实现人民当家作主。

第一，全过程人民民主是覆盖国家公共事务和社会事务全领域的民主。全过程人民民主不仅仅涉及政治领域，而是广泛渗透到经济、社会、文化和外交等治国理政的方方面面。正如列宁指出，“民主制度永远不会是‘单独存在’的，而总是‘共同存在’的。”[10]全过程人民民主既保证了人民参与政治投票选举，又保证人民参与重大经济民生决策的权利，提高政府公共服务质量，使之聚焦于人民的美好生活需要，提高人民生活福利水平。与此同时，在全过程人民民主价值指导下，我国始终推动推动国际关系民主化。全过程人民民主制度的“全覆盖”满足了人民在多维空间的民主诉求，真正服务于人民对美好生活的追求。

第二，全过程人民民主把选举民主和中国特色协商民主有机统一起来，建构了全方位的参与形式，能够从国家、地方与社会基层全面有效运转，充分满足人民实现权利的要求。在我国，选举民主和协商民主以不同制度为依托，相互补充、相得益彰、协同发力，为人民参与民主活动提供了复合保障。就选举民主而言，按选举主体可以分成党代表干部选举、基层城乡社区换届选举和企事业单位选举、人大代表换届选举，等等。针对不同层次的选举，全过程人民民主不断探索和优化了诸如直接选举、间接选举、等额选举、差额选举的具体方案，保证选举活动的顺利进行。就协商民主而言，在中国共产党作为领导力量和组织力量下，我国逐步形成了广泛、多层次与制度化的协商体系，不断拓展和完善专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等新形式。就二者互补而言，协商民主可以在正式选举之前通过征询会、听证会、座谈会、恳谈会等多种形式解决分歧，达成并扩大共识；选举民主可以在充分协商之后通过票决民主落实统一意见。这既促进了选举的顺利进行，也避免了民主运行中议而不决的问题，提升民主决策效率。每年的全国人民代表大会和全国人民政治协商会议组成的“两会制”就是将选举民主和协商民主有机结合的典范，为人民的政治参与创设了良好的平台渠道。

第三，全过程人民民主制度涵盖了民主选举、协商、决策、管理和监督五大实践环节，实现了民主制度运作的“全链条”闭合，使人民持续参与日常政治事务、表达政治意愿的过程得到完整展现。譬如，党和国家的重大立法与重大决策的议题都在决策前以问题为导向，经过充分的调研、听取广泛群众意见，依照法定程序提出；在立法决策中，人民代表运用多种平台进行民主协商与政治对话，经充分民主酝酿和表决，产生科学民主的决策；在法律和决策执行中，政府机关部门、社会群团组织和企事业单位、城乡社区和居民都能够按照党和国家的决策部署，开展相应的民主管理工作，确保国家决策的推进与落实。党和政府自觉接受人民对政策落实情况的民主监督。人民不仅能够将问题反馈到政策议程中以实现政策的动态调整，还可以对政策执行中的权力进行全程监督，有效防止权力滥用和腐败滋生，使权力真正做到授之于民而用于民。