乡绅之治:近代早期英国治安法官与地方社会治理

初庆东

(华中师范大学 历史文化学院,湖北 武汉 430079)

16、17世纪是英国民族国家建构时期,也是英国从封建社会向资本主义社会转型的重要时期,为强化中央集权和应对转型过程中出现的一系列社会问题,王国政府授予治安法官广泛的司法与行政职权,使其成为王国法令的仲裁者和地方社会秩序的维护者。作为近代早期英国中央政府与地方政府的连接枢纽,治安法官主要由各郡乡绅充任,肩负着国家有序治理和社会稳定转型的重要职责。

国外学界围绕治安法官的研究主要聚焦两大学术命题,一是都铎政府革命,二是乡绅的兴起。1953年,G.R.埃尔顿出版《都铎政府革命》一书,批判辉格史学过分关注“自由的政府”(free government)而忽视“善治的政府”(good government)。(1)G.R.Elton,The Tudor Revolution in Government,Cambridge:Cambridge University Press,1953,pp.1-2.埃尔顿关注的重心是16世纪30年代托马斯·克伦威尔主导的中央政府改革,他认为虽然克伦威尔在治理国家时依赖治安法官的支持,但治安法官不过是克伦威尔在各郡的“走卒”。(2)G.R.Elton,Policy and Police:The Enforcement of the Reformation in the Age of Thomas Cromwell,Cambridge:Cambridge University Press,1972,p.231.以艾莉森·沃尔为代表的修正派史家将治安法官视作中央政府的组成部分,认为乡绅谋取地方权力对中央政府的影响与王室对地方事务的控制同等重要。(3)Alison Wall,Power and Protest in England 1525-1640,London:Arnold Publishers,2000,p.105.随着乡绅论争的深入,学者们对治安法官的认识发生较大变化。20世纪六七十年代学界涌现出一大批以“郡”为研究对象的学术成果,其中最具影响的是“郡共同体(county community)学派”。该学派认为,治安法官作为“郡共同体”的领导者,全力维护郡或地方的利益,将地方利益凌驾于国家利益之上。(4)Alan Everitt,The Community of Kent and the Great Rebellion,1640-60,Leicester:Leicester University Press,1966; Anthony Fletcher,A County Community in Peace and War:Sussex 1600-1660,London:Longman,1975; J.S.Morrill,Revolt in the Provinces:The People of England and the Tragedies of War,1630-1648,London:Allen and Unwin,1976.

如果说持“都铎政府革命”论者是国家中心主义者的话,那么“乡绅论争”的参与者则多是地方中心主义者,两个命题的核心实为中央政府与地方政府的关系问题。治安法官作为中央政府与地方政府的连接枢纽,成为上述两命题的重点关注对象。相较而言,国内学界的相关成果主要分为两类,一是关注治安法官的制度演变与司法实践;二是关注治安法官的权力与职责。(5)前一类的代表性成果有:刘显娅:《英国治安法官制度研究:历史、价值与制度安排》,上海人民出版社2017年版;杨松涛:《十八世纪英国治安法官司法实践》,《历史研究》2013年第4期。后一类的代表性成果有:许洁明:《十七世纪的英国社会》,中国社会科学出版社2003年版,第83—98页;郭方:《英国近代国家的形成》,商务印书馆2007年版,第77—86页。但已有研究成果未能从中央政府与地方政府互动博弈的视角全面考察治安法官治理地方社会的实态,亦未能据此对近代早期英国的国家治理模式展开深入探讨。(6)G.W.Bernard,Who Ruled Tudor England:Paradoxes of Power,London:Bloomsbury Academic,2022,p.138.基于此,本文立足治安法官的司法档案,从地方社会政策的制定与实践等层面,探讨治安法官治理地方社会的制度安排与运作实态,并在此基础上考察英国在社会转型过程中对国家治理模式的探索。

一、治安法官与地方社会政策的制定

治安法官这一职位起源于中世纪,最初是国王为维护地方社会治安而临时设立的官职,到1361年成为地方政府的常设官职。在都铎王朝时期(1485—1603年),治安法官的职权急剧膨胀,成为推行王国法令和治理地方社会的中坚力量。在治安法官执掌地方行政与司法大权的过程中,地方政府的权力结构也因应发生重大调整。在中世纪英国地方政府的权力结构中,郡守(Sheriff)代表国王执掌行政、财政、司法、军事诸大权,如此便容易造成郡守擅权专断,导致郡政败坏和郡守世袭的局面。从亨利一世开始,国王为加强王权,设法限制郡守的司法权与财政权。(7)孟广林:《英国封建王权论稿》,人民出版社2002年版,第355—365页。到都铎时期,治安法官获得监督郡守的权力,并有权惩罚履职不力的郡守属员,由此郡守的权力受到很大限制。16世纪上半叶,新设立的郡督(Lord Lieutenant)取代郡守执掌地方的军事权力,特别是在1585年以后,郡督成为常设官职,郡守的军事权力丧失殆尽。(8)Neil Younger,War and Politics in the Elizabethan Counties,Manchester:Manchester University Press,2012,p.14.地方政府的权力结构从中世纪时期郡守“一家独大”,发展到都铎时期治安法官与郡督“二分天下”的格局。

治安法官的选任权掌握在国王任命的大法官(Lord Chancellor)或掌玺大臣(Lord Keeper of the Great Seal)之手,其在综合考虑王国重臣、巡回法官(justices of assize)、郡督、主教(bishops)、地方头面人物等人对治安法官人选的意见后,起草治安委员会(Commission of Peace)委任状。经国王审阅和御批后,大法官或掌玺大臣在治安委员会委任状之上加盖国玺,然后下发至各郡。(9)1536年,亨利八世颁布法令,授权兰开斯特伯爵司法特权,同时撤销达勒姆伯爵任命司法官员的特权。据此,兰开夏郡治安委员会是由兰开斯特伯爵领地大法官签发,盖有伯爵领地之玺。虽然兰开夏郡治安委员会的任命流程与其它郡不同,但伯爵领地的大法官是政治人物,他以维护国王的利益为己任,因此兰开夏郡选任治安法官的标准与其它郡无异。治安委员会的人员构成通常包括王国政要、巡回法官、贵族、乡绅等四类社会群体,间或有教士和律师。从15世纪中叶开始,王国政府规定各郡最富裕的骑士(knights)、缙绅(esquires)和绅士(gentlemen),且有不少于20镑年收入的土地所有者,才有资格担任治安法官,但律师不受此规定的限制。从16世纪末开始,骑士、缙绅和绅士可统称为“乡绅”,用以形容具有绅士风度(gentility)的社会群体,以与约曼农(yeoman)等其他社会群体相区分。(10)Mary Wolffe,Gentry Leaders in Peace and War:The Gentry Governors of Devon in the Seventeenth Century,Exeter:University of Exeter Press,1997,pp.6-7.

王国政要、巡回法官和贵族多为“荣誉治安法官”,乡绅、教士或律师多为“执行治安法官”,亦称“当地的治安法官”。“荣誉治安法官”与“执行治安法官”在治安委员会中的占比大约是1:4。(11)Rebecca J.Zmarzly,“Justices of the Peace in Mid-Tudor Devon,c.1538-1570”,M.A.thesis,Texas State University-San Marcos,2007,pp.50,77; Jeffery R.Hankins,“Local Government and Society in Early Modern England:Hertfordshire and Essex,c.1590-1630”,Ph.D.Dissertation,Louisiana State University,2003,pp.45,49.“荣誉治安法官”多是国王的近臣,不负责地方的日常管理。“执行治安法官”一般居住在本郡,负责郡的日常管理,其人员构成以乡绅为主。亨利七世统治末年,各郡治安委员会合计有128位教士、2位王子、121位贵族、80位律师和1922位乡绅,其中乡绅所占比例高达85.3%。(12)J.R.Lander,English Justices of the Peace 1461-1509,Gloucester:Alan Sutton Publishing,1989,p.22.1625—1638年,多塞特郡参加季审法庭的治安法官共计35人,其中有贵族1人、准男爵1人、缙绅17人、骑士14人和教士2人。(13)Terry Hearing and Sarah Bridges,eds.,Dorset Quarter Sessions Order Book 1625-1638:A Calendar,Dorchester:Dorset Record Society,2006,p.445.准男爵、缙绅、骑士均属乡绅之列,共有32人,占比91.4%。到17世纪末,乡绅完全垄断治安委员会。(14)Norma Landau,“The Changing Persona of the Justices and their Quarter Sessions”,in Lorna Hutson,ed.,The Oxford Handbook of English Law and Literature,1500-1700,Oxford:Oxford University Press,2017,pp.247,255.无怪乎有学者认为都铎地方政府的基石是治安委员会,而治安委员会的基石是乡绅。(15)J.Brierley Watson,“The Lancashire Gentry and Public Service,1529-1558”,Transactions of the Lancashire and Cheshire Antiquarian Society,Vols.73-74 (1963-1964),p.26.正是在此意义上,本文将治安法官的治理实践归结为“乡绅之治”。

“乡绅之治”的中枢机构是季审法庭(Quarter Sessions),它“不仅是郡的刑事法庭,也是政府官员的集会之所,是一个拥有行政管理权的委员会”。(16)F.W.Maitland,The Constitutional History of England,Cambridge:Cambridge University Press,1908,p.233.季审法庭每年召开4次,原则上要求全郡治安法官悉数参加,但各郡的实际情形存在很大差异。在集权型季审法庭且无休庭制度的郡,治安法官参加季审法庭的次数最多。(17)根据季审法庭召开的地点可以将季审法庭分为集权型与巡回型两类。集权型季审法庭是指每年召开4次且均在同一地点召开的季审法庭,格洛斯特郡、汉普郡、什罗普郡、斯塔福德郡和伍斯特郡是这一类的代表,这些郡的季审法庭往往固定在郡首府召开。巡回型季审法庭是指每个季度在不同地方巡回召开季审法庭,柴郡、萨默塞特郡、兰开斯特郡、威尔特郡、萨里郡、白金汉郡、伯克郡、德比郡是这一类的代表。根据每次季审法庭召开期间是否休庭,然后再到其他地方召开,又可将季审法庭分为有休庭制度的郡与无休庭制度的郡。兰开夏郡、林肯郡、诺福克、萨福克和西约克郡是有休庭制度的郡的代表。在集权型且无休庭制度的郡,季审法庭的开庭地点固定在一处;而巡回型或有休庭制度的郡,季审法庭的开庭地点是在多个市镇轮流召开。在季审法庭巡回型或有休庭制度的郡,治安法官参加季审法庭的人数少于集权型季审法庭,一般是8—12人,有些甚至不足8人。(18)A.Hassell Smith,“Justices at Work in Elizabethan Norfolk”,Norfolk Archaeology,Vol.XXXIV,1967,p.95.总体而言,各郡出席季审法庭的治安法官人数约占执行治安法官总数的四分之一。

各郡治安法官在制定地方政策时采用灵活多样的方式。在季审法庭集权型的郡,治安法官可以聚集在一起商讨政策。但在季审法庭巡回型的郡,由于参加季审法庭的治安法官人数不多,难以对全郡社会政策达成共识,因此需要依靠居领导地位的治安法官来促成社会政策的制定。在有些情况下,治安法官通过书信往来弥补缺席季审法庭而耽搁政策制定的不足。(19)The Wynns of Gwydir,Calendar of Wynn (of Gwydir) Papers,1515-1690,London:Humphrey Milford,1926,p.97.兰开夏郡的情况比较特殊,该郡缺少全体治安法官集中讨论的途径,因此采用治安法官在巡回法庭开庭周前往郡长办公地召开会议的方式来制定本郡的社会政策。(20)B.W.Quintrell,ed.,Proceedings of the Lancashire Justices of the Peace at the Sheriff’s Table during Assize Week,1578-1694,Chester:Record Society of Lancashire and Cheshire,1981,pp.7-8.

各郡社会政策的制定并非由本郡治安法官在权力真空中自主决策,而是受到枢密院(Privy Council)、巡回法官和当地民众等多重权力网络的交互影响。从1549年开始,王国的重要决策均在枢密院中做出,“依枢密院治理”的行政模式渐次成型。(21)边瑶:《英国新君主制下的决策机制初探》,《经济社会史评论》2016年第1期,第49页。然而,此一时期的枢密院尚处于初创期,管理杂乱无章,王国事务与枢密院大臣的个人琐务混杂在一起。枢密院在制定政策时往往匆忙无序,未能广泛听取意见,以致缺乏对各郡实际状况的了解,甚至造成政策的前后抵牾。(22)Derek Hirst,“The Privy Council and Problems of Enforcement in the 1620s”,Journal of British Studies,Vol.18,No.1 (Autumn,1978),pp.47,54.为应对枢密院的不足,王国中央政府通过设置巡回法官来监督治安法官,以敦促治安法官依法履职。都铎时期,全国划分为6个巡回区,国王每年任命12名巡回法官,两人一组,每年2次到巡回区召开巡回法庭。(23)早在1337年,6个巡回区便已定型,依次是伦敦周围巡回区、中部巡回区、诺福克巡回区、牛津巡回区、北部巡回区、西部巡回区。

巡回法官由国王从王座法庭、普通诉讼法庭和财政法庭中遴选出来的高级法官担任。巡回法官有权惩治玩忽职守的治安法官,治安法官也有义务出席巡回法庭。然而,巡回法官并不能完全掌控地方事务。尽管在涉及郡与郡之间的问题时,治安法官可以求助巡回法官,但倘若巡回法官强力干预郡社会政策的制定,往往会“招致羞辱”。(24)J.S.Cockburn,A History of English Assizes 1558-1714,Cambridge:Cambridge University Press,1972,pp.172-175; Anthony Fletcher,Reform in the Provinces:The Government of Stuart England,New Haven,Conn.:Yale University Press,1986,p.164.例如,1623—1625年,切斯特郡巡回法官试图改变该地此前关于修缮桥梁的费用由桥梁所在百户区分摊的做法,转而由全郡分担,引起该郡治安法官的强烈抗议,最终不得不妥协让步。(25)Richard Cust and Peter Lake,Gentry Culture and the Politics of Religion:Cheshire on the Eve of Civil War,Manchester:Manchester University Press,2020,p.129.

季审法庭在制定地方社会政策时,还需兼顾当地民众的诉求。当地民众一般通过出任季审法庭陪审员,以公诉的形式将问题反馈到季审法庭,要求治安法官予以解决。例如,1657年7月,柴郡季审法庭的大陪审团告发乔姆利勋爵(Lord Cholmondely)在切斯特违规拦水筑坝,侵害多人利益,不利于社会安定。(26)J.S.Morrill,The Cheshire Grand Jury 1625-1659:A Social and Administrative Study,Leicester:Leicester University Press,1976,p.32.伍斯特郡季审法庭的大陪审团在17世纪上半叶敦促季审法庭关注啤酒馆、监狱、量度(重量与尺寸)、茅舍的建立等与民众切身利益相关的事宜。(27)R.D.Hunt,ed.,“Henry Townshend’s ‘Notes of the Office of a Justice of Peace’,1661-3”,Miscellany II,Vol.5 (1967),pp.77,84-85,97,102,117-118,197.此外,民众也可以通过向治安法官或季审法庭请愿的方式,表达诉求。例如,1628年,威尔特郡埃文河畔布拉德福德(Bradford-on-Avon)教区的居民在请愿书中抱怨,一些违法乱纪的啤酒馆引发懒惰、酗酒与打架斗殴,“严重干扰邻里生活,让上帝蒙羞,使城镇陷入贫困”,他们请求季审法庭取缔这些啤酒馆。(28)Mark Hailwood,Alehouses and Good Fellowship in Early Modern England,Woodbridge:The Boydell Press,2014,p.32.1697年,索尔福德百户区一位名叫理查德·布罗德班克(Richard Broadbank)的居民,因为他的妻子怀孕而且他也没有工作,于是请求季审法庭提供救济。(29)Jonathan Healey,The First Century of Welfare:Poverty and Poor Relief in Lancashire,1620-1730,Woodbridge:The Boydell Press,2014,p.95.

由是观之,在地方社会政策的决策机制中,治安法官尽管受到以枢密院和巡回法官为代表的中央政府的监督和控制,但这种控制是有限度的。治安法官不仅要遵循王国政令,也要兼顾地方民情,因地制宜地制定地方社会政策。英国社会史学家史蒂夫·欣德尔将地方政府比作人的大脑,认为巡回法官与陪审团发挥的功能是感觉功能(sensory functions),而治安法官承担的功能则是控制运动的功能(motor functions)。(30)Steve Hindle,“County Government in England”,in Robert Tittler and Norman Jones,eds.,A Companion to Tudor Britain,Oxford:Blackwell Publishing Ltd,2004,p.105.据此而论,治安法官在地方社会政策的制定过程中无疑居于主导地位。

二、“自由裁量权”与治安法官的治理实践

作为国王任命的“官员”,治安法官有义务执行议会法令、枢密院命令和国王敕令(proclamation),而且要向中央汇报地方政务,建言献策;作为地方社会的“家长”,治安法官深得民众仰仗,需要体恤民情,维护地方社会的利益,有义务保护民众的人身安全、财产和权利不受侵犯。而当这两者之间产生矛盾或冲突时,治安法官所拥有的“自由裁量权”(discretion)为其协调中央政令与地方诉求提供缓冲空间。

所谓“自由裁量权”,是指治安法官在审理案件时,会综合考虑王国法令、案件的类型、当事人的社会地位与声望、当地的习俗等情况,做出适当的裁决。例如,从1552年开始,王国法令授权治安法官根据“需要与便利”发放啤酒馆营业执照,而一郡之中需要多少个啤酒馆则由治安法官自行决断。(31)参见初庆东:《近代早期英国的啤酒馆管制与治安法官的地方实践》,《世界历史》2020年第3期,第82页。从这个意义上讲,议会制定的法律、枢密院命令或国王敕令远非立法过程的结束,而是刚刚开始。(32)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,Basingstoke:Macmillan,2000,p.20.正所谓“上有政策,下有对策”。中央政策以王国法令的形式标准化地规定应当遵循的准则与举措,但在具体的推行过程中,由于对政策的不同理解、各方利益的纠葛和时空背景的差异等因素的影响,致使中央政策在基层落地的过程中发生调整甚至质变。(33)参见何玉红:《政策与对策视域下的政治史研究》,《史学理论研究》2014年第4期,第149页。治安法官作为中央政府与地方政府的桥梁,其执行王国法令时的“自由裁量权”攸关国家治理的效能。

近代早期英国治安法官审理的案件类型中,规训类案件占有举足轻重的地位。例如,埃塞克斯郡特灵村(Terling)在1560—1699年间规训类案件占全部案件的56.2%。(34)Keith Wrightson and David Levine,Poverty and Piety in an English Village:Terling,1525-1700,Oxford:Oxford University Press,1995,p.118.规训类案件数量的增多与议会出台一系列规训民众行为的法令有关。据统计,1576—1628年间,议会共有14个法案涉及服饰,51个法案与酗酒、酒馆和啤酒馆相关,12个法案与私生子有关,16个法案关涉亵渎安息日和不去教堂礼拜,另有9个关于咒骂的法案在1601—1624年间获得议会讨论。(35)Joan Kent,“Attitudes of Members of the Houses of Commons to the Regulation of ‘Personal Conduct’ in Late Elizabethan and Early Stuart England”,Bulletin of the Institute of Historical Research,Vol.46 (1973),pp.63-71.其中啤酒馆与私生子问题是规训类案件的主要来源,两者不仅使得贫困问题日趋恶化,对社会稳定造成冲击,而且引发道德恐慌。不论是在啤酒馆问题上,还是在私生子问题上,议会法令和国王敕令均授予治安法官“自由裁量权”,使之成为王国政府管控啤酒馆与私生子问题的权力主体。

就啤酒馆问题而言,王国政府旨在禁止酗酒与娱乐性饮酒,将啤酒馆的功能限定在为穷人提供生计和为旅客提供歇脚之地。为达成这一目的,王国政府授权治安法官决断啤酒馆营业执照的颁发,惩罚违法的啤酒馆经营者和顾客。治安法官和地方民众在一定程度上认可王国法令的要求,这在治安法官对啤酒馆相关案件的审理、民众请求治安法官发放啤酒馆营业执照和检举违法乱纪的啤酒馆中获得明证。例如,1670年,威尔特郡韦斯特伯里(Westbury)教区的居民请求治安法官禁止一对父子开设啤酒馆,理由是“他们引诱很多老实人到他们的啤酒馆中花销,他们自己从中得利却使这些人陷入贫困”。(36)E.B.H.Cunnington,ed.,Records of the County of Wilts.:Being Extracts from the Quarter Sessions Great Rolls of the Seventeenth Century,Devizes:G.Simpson &Co.1932,p.246.但也存在一些寡妇在没有营业执照的情况下开设啤酒馆而获得治安法官的“默许”、违法的啤酒馆经营者只需缴纳罚金便可免于被取缔等情形。例如,在雷丁,未获得营业执照和违法乱纪的啤酒馆经营者只需缴纳罚金,就可以免于关门歇业。(37)J.M.Guilding,ed.,Reading Records:Diary of the Corporation,Vol.III,London:James Parker and Co.,1896,p.287.尽管这有违法律的明文规定,但却有利于地方政府从中征税和确保当地啤酒馆的数量足以满足居民的需要。

就私生子问题而言,王国法令要求治安法官惩罚私生子父母,由私生子降生的教区负担私生子的抚养费用。(38)The Statutes of the Realm,Vol.4,London:Dawsons,1963,pp.610,1160-1161.至于私生子父母应该受到怎样的惩罚,则由治安法官“自由裁量”。柴郡、汉普郡和萨塞克斯郡等郡的治安法官在17世纪初并未惩罚私生子父母。(39)Anthony Fletcher,Reform in the Provinces:The Government of Stuart England,p.256.相较而言,埃塞克斯郡治安法官严厉惩罚私生子母亲,且惩罚力度愈加严厉。(40)William Hunt,The Puritan Moment:The Coming of Revolution in an English County,Cambridge,Massachusetts:Harvard University Press,1983,p.76.萨默塞特郡治安法官则通过强调惩罚的羞辱感,以达到最大程度的威慑作用。治安法官通常在市镇繁忙时公开鞭笞私生子母亲,并押解她穿过市镇,往返持续一个小时。(41)G.R.Quaife,Wanton Wenches and Wayward Wives:Peasants and Illicit Sex in Early Seventeenth Century England,London:Croom Helm,1979,pp.217-220.在治安法官治理私生子问题的过程中,私生子母亲因为诞下私生子而被惩罚,私生子父亲则因不能提供抚养私生子的费用而被惩罚。治安法官对私生子父母的差别对待客观上强化了“双重性标准”,即对女性贞洁的严格监管,同时也确认男人对其妻子和女儿的所有权。(42)[英]法拉梅兹·达伯霍瓦拉著、杨朗译:《性的起源》,译林出版社2015年版,第112页。

治安法官在治理啤酒馆和私生子问题的司法实践中,呈现出鲜明的实用主义风格。治安法官并非一味地照搬王国法令,而是在王国法令的框架下,根据案件的具体情况予以自由裁量。治安法官的“自由裁量权”不仅体现在具体的案件中,也贯穿在治安法官的整个职业生涯中。在不同地方任职的治安法官,受理的案件类型与数量存有显著差异。例如,威廉·兰巴德在担任肯特郡治安法官的8年时间里,主要关注啤酒馆、私生子和偷窃问题。他总共受理22起啤酒馆案件、16起私生子案件和30起偷窃案件,占其受理案件总数的52%。(43)Conyers Read,ed.,William Lambarde and Local Government,New York:Cornell University Press,1962,pp.15-52.诺福克郡治安法官纳撒尼尔·培根爵士从1602年4月到1606年6月审理的案件数量超过400起,涉及啤酒馆、济贫、宗教异端等。(44)A.Hassell Smith and Gillian M.Bake,eds.,The Papers of Nathaniel Bacon of Stiffkey,Vol.III,Norwich:Norfolk Record Society,1988,pp.9-12.萨里郡治安法官博斯托克·富勒(Bostock Fuller)在1608—1622年受理的案件涉及毁坏篱笆、偷马、偷木头、酗酒、捕猎等,具有鲜明的乡村特征。(45)Granville Leveson-Gower,ed.,“Note Book of a Surrey Justice”,Surrey Archaeological Collections,Vol.IX (1888),pp.161-232.约克郡治安法官约翰·皮克林在1656年8月23日到12月30日受理70起案件,其中有49起案件可明确获知案件类型,包括婚姻19起、诅咒12起、酗酒7起、巫术2起、盗窃2起、袭击和通奸各1起。(46)G.D.Lumb,“Justice’s Note-Book of Captain John Pickering,1656-60 (continued)”,Miscellanea,Vol.XI (1904),pp.73-81.此外,上述治安法官断案的方式也不同。兰巴德、培根爵士和皮克林频繁地使用具结担保的方式结案,而富勒倾向于鞭笞、戴镣铐等身体上的惩罚。(47)具结担保主要包括保证不再妨碍治安、遵纪守法和参加季审法庭等内容,是为纠纷双方提供一个“冷静期”,意在通过调解或仲裁解决纠纷。参见初庆东:《近代早期英国治安法官与犯罪问题的治理》,《历史教学问题》2020年第5期,第88—89页。

概而言之,治安法官的地方治理活动可分为三种样态:一是治安法官独自一人的地方治理活动,活动范围限于治安法官所居住的乡村或教区,由治安法官个人裁决纠纷;二是与一位或多位治安法官合作推进地方治理,活动范围限于百户区或郡之分区(division),通过即决法庭(petty sessions)审理案件;三是作为季审法庭的一员,参与处理全郡事务,通过季审法庭审理案件。(48)随着治安法官职责的增加,为减轻季审法庭的压力,各郡分成若干分区,每个分区设置一个即决法庭。即决法庭是两名及以上治安法官主持召开的法庭,在两次季审法庭间隔期间召开,分担季审法庭的工作。即决法庭无需经过陪审团的裁决,即可由治安法官简易判决。即决法庭在全国范围内广泛设立是在1631年《政令全书》(book of orders)颁布之后。这三种样态的分别主要是基于治安法官司法管辖权的差异,但不论是哪种形式,均表明治安法官的地方社会治理是以“自由裁量权”为核心特征的司法治理模式。这种司法治理模式可以上溯到亨利一世和亨利二世的司法改革。他们为治理日益庞大和复杂的王国,在行政治理与司法治理两个选项中倾向于后者,以司法手段维护和平与正义。(49)邓云清、宫艳丽:《“王之和平”与英国司法治理模式的型塑》,《历史研究》2010年第5期,第136—137页。随着王权的强化,王室法庭在与教会法庭和领主法庭的竞争中胜出,建立起全国通行的普通法法庭体系,借此实现国家统一。以王室法庭为主导的司法治理模式的形成是中世纪英国国王与贵族之间对抗与妥协的产物,这也与英国迟迟未能建立完备的官僚制有关。直到18世纪英国由政府机构进行的行政治理始终较为薄弱,治理任务一直由法庭承担。与欧陆国家主要通过行政长官的设立进行治理相比,英国的司法治理模式是一种连续的、低调的和有节制的治理模式,也是一种集权的简约治理模式。(50)李猛:《除魔的世界与禁欲者的守护神:韦伯社会理论中的“英国法”问题》,李猛编:《韦伯:法律与价值》,上海人民出版社2001年版,第201页;黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》,《开放时代》2008年第2期。而治安法官的“自由裁量权”正是这种有节制和简约的治理模式的体现,即治安法官的司法实践在王国法令的框架内统合考虑法、理、情,以“达成实际的为当事人提供救济和切实惩罚罪犯的效果”。(51)杨松涛:《十八世纪英国治安法官司法实践》,第168页。

三、治安法官与国家治理模式的型塑

16、17世纪的英国,人口数量翻番,从1541年约277万增加到1641年509万左右。与人口增长同步的是物价飞涨,1541—1656年物价增幅超过3倍。(52)E.A.Wrigley and R.S.Schofield,The Population History of England 1541-1871:A Reconstruction,Cambridge:Cambridge University Press,1989,pp.208-209,402.物价飞涨导致劳工的实际工资下降,使他们陷入更加贫困的境地。与劳工境遇截然相反的是,以土地利润为主要收入的领主和约曼农,他们的生活更加富裕,这就使得英国社会贫富差距和分化愈益扩大。(53)Thorold Rogers,Six Centuries of Work and Wages:The History of English Labour,London:W.S.Sonnenschein,1884,p.326;Joan Thirsk,ed.,The Agrarian History of England and Wales,Vol.IV:1500-1640,Cambridge:Cambridge University Press,1967,pp.302-305.以约曼农为代表的“中等收入者”因势崛起,他们勤劳节俭、行为庄重,将穷人看作“多头猛兽”(many-headed monster),要求规训穷人的行为举止。(54)Christopher Hill,“The Many-Headed Monster in Late Tudor and Early Stuart Political Thinking”,in Christopher Hill,Change and Continuity in Seventeenth-Century England,London:Weidenfeld and Nicolson,1975,pp.181-204.穷人往往成为这一时期一系列社会问题的“替罪羔羊”,这些社会问题包括贫困、流民、酗酒、非婚性行为、饥荒、瘟疫等。由此造成社会关系空前紧张,王国政府对“秩序”的关注程度前所未有。但此时英国尚未建立常备军,也未建立具规模的官僚队伍,因此王国政府若要维护社会秩序和提高国家治理能力,便只能依赖社会各阶层的合作,其中治安法官是中央政府最为倚重的力量。

然而,在中央政府看来,以治安法官为权力主体的地方政府存在两大问题:一是效率与服从的问题,二是可靠性或信赖度的问题,这关涉王国政府的国家治理能力。(55)Neil Younger,War and Politics in the Elizabethan Counties,p.13.治安法官的施政范围一般在其住所方圆5—10里,而且郡内很多教区没有居住在此的治安法官,这就使得这些地方成为治理“盲点”。例如,德文郡东北部的沼泽地就没有居住在此的治安法官,该郡北部也只有很少几位治安法官居住。在查理一世统治的前15年,德文郡有5个百户区一直没有居住在此的治安法官。(56)Mary Wolffe,Gentry Leaders in Peace and War:The Gentry Governors of Devon in the Seventeenth Century,pp.32-34.更有甚者,治安法官渎职和不作为的情况也不在少数。例如,在管制啤酒馆的王国法令面前,诺丁汉郡治安法官置之不顾,柴郡治安法官将之抛诸脑后。(57)Mark Hailwood,Alehouses and Good Fellowship in Early Modern England,p.77.达勒姆郡的治安法官们在桥梁的维修和教养院的修建方面敷衍塞责。(58)M.J.Tillbrook,“Aspects of the Government and Society of County Durham,1558-1642”,Ph.D Thesis,University of Liverpool,1981,pp.414-416.此外,地方乡绅为谋求治安法官一职而结党营私,打压竞争对手,引发激烈的派系斗争,这种情况并不鲜见。伊丽莎白一世统治时期的威尔特郡、赫里福德郡、肯特郡、诺福克郡、萨福克郡、诺森伯兰郡、林肯郡、约克郡和伍斯特郡,都是派系林立,党派斗争激烈。(59)Alison Wall,“Patterns of Politics in England,1558-1625”,The Historical Journal,Vol.31,No.4 (1988),p.947.1604年,大法官在向治安法官和陪审员发布的指令中,批评治安法官们普遍忘却他们对上帝的誓词和对国王与国家的义务,他们应该“维护和平,但却制造战争”。(60)John Hawarde,Les Reportes Del Cases in Camera Stellata,1593 to 1609,edited by W.P.Baildon,London:Privately Printed,1894,p.187.

以国王与枢密院为代表的中央政府希望治安法官顺从、勤政,利用对治安法官的任免权来控制治安法官。但因为郡中具有担任治安法官资格的人选有限,中央政府不得不允许治安法官存在某些过失。因此,中央政府与治安法官的关系并非单向的控制与被控制的关系,而是双向的协商与妥协的关系。中央政府与治安法官之间双向关系的维系,需要有通畅的沟通渠道。中央政府与治安法官之间的沟通渠道主要有三:一是巡回法官,二是郡督,三是担任议会下院议员的治安法官。

巡回法官通过复述他们在离开威斯敏斯特前接到的指令,向聚集到巡回法庭的各郡代表传达国王与枢密院关注的重要事宜。例如,1595年,伊丽莎白女王要求巡回法官“像贤惠的家庭主妇照顾家庭成员那样”关注饥荒问题,控制谷物价格和惩罚投机商。另外,女王要求巡回法官监督治安法官,并罢免不称职的治安法官。(61)J.S.Cockburn,A History of English Assizes 1558-1714,p.58;pp.7,161-162.国王及大法官希望巡回法官将中央政府的指令传达给地方治安法官和参加巡回法庭的大陪审团。每次巡回法庭都会召集超过百人的自由农担任陪审员,他们是数量相当庞大且有影响力的听众。(62)J.P.Kenyon,ed.,The Stuart Constitution 1603-1688:Documents and Commentary,Cambridge:Cambridge University Press,1986,p.443.巡回法官通过复述指令内容,使之成为“强有力的宣传工具”,将枢密院的压力间接传达给治安法官与地方大族,也让出席法庭的当地民众了解中央政府的施政重心及相关政令。(63)J.S.Cockburn,A History of English Assizes 1558-1714,p.58;pp.7,161-162.然而,由于巡回法官巡回的时间较短(通常两到三天),而且巡回法官的巡回区又常常变动,致使巡回法官对治安法官的监督力度大打折扣。(64)B.W.Quintrell,ed.,Proceedings of the Lancashire Justices of the Peace at the Sheriff’s Table during Assize Week,1578-1694,pp.37-38.

郡督是国王在郡的代表,深受地方乡绅们的尊重。正如萨默塞特公爵(Duke of Somerset)写给德文郡郡督巴斯伯爵(Earl of Bath)的信中所言:“在你之下任职的乡绅间存在分歧,可能导致严重骚乱、派系斗争和分裂……你应该用比较公正的方式训诫他们,让他们和解并保持友好关系,使他们在服务国王事务上达成一致。”(65)Gladys Scott Thomson,Lords Lieutenants in the Sixteenth Century:A Study in Tudor Local Administration,London:Longmans,1923,p.143.郡督既掌握地方政府的军事大权,又是枢密院成员,这种模式有利于增加中央政府与地方政府的联系。但郡督不可能事必躬亲,特别是随着枢密院事务的增加,郡督与地方的联系变得松散。在这种情况下,副郡督(deputy lieutenant)逐渐代替郡督履行职责。(66)Thomas Garden Barnes,Somerset 1625-1640:A County’s Government during the “Personal Rule”,London:Oxford University Press,1961,pp.101-102.副郡督位列最富有和最有威望的乡绅之列。郡督和副郡督通常兼任治安法官,而且郡督往往出任首席治安法官,这有助于强化中央政府与治安法官的联系。

此外,治安法官还可以通过担任议会下院议员,向中央政府传达地方民众的诉求,影响国家政策的制定。都铎时期,下院议员享有极高的声誉和地位,深受国王器重。(67)刘新成:《“乡绅入侵”:英国都铎王朝议会选举中的异常现象》,《中国社会科学》2008年第2期,第191—192页。治安法官担任下院议员,无疑可提高其在国家事务中的发言权。每当议会召开之际,每郡须选派2名骑士担任下院议员。治安法官作为地方社会的统治者,往往成为议员的最佳人选。柴郡治安法官格罗夫纳爵士在1621年、1626年和1628—1629年先后出任下院议员。赫特福德郡和埃塞克斯郡的情况亦是如此。1590—1630年,议会总共召开过10次,赫特福德郡选派的议员均是此前在该郡担任治安法官之人,埃塞克斯郡只有一位议员在当选之时不曾担任该郡的治安法官。赫特福德郡和埃塞克斯郡的议员们积极捍卫本郡利益,甚至不惜违背国王的意愿。(68)Jeffery R.Hankins,“Local Government and Society in Early Modern England:Hertfordshire and Essex,c.1590-1630”,pp.215,244-245.

据此而论,中央政府对治安法官的控制是有限的,唯有仰赖治安法官的合作,保证与治安法官沟通渠道的畅通,才能有效推进国家治理。但同时也不可高估治安法官的自主权力。治安法官主要靠为国王效力来提高自己的威望和政治影响力,国王的任命是治安法官权力的合法性来源。此外,治安法官在推进地方社会治理的过程中,也离不开教区官员和民众的支持,需要通过对下协商的方式展开地方社会治理,因为治安法官并非现代意义上的警察或侦探,他们对地方社会的治理实践是对教区警役(constable)或有偿告发者(paid informers)所提供信息的回应。(69)G.W.Bernard,Who Ruled Tudor England:Paradoxes of Power,p.139.

教区是近代早期王国政府最基层的行政组织,是国家治理在地方的最前沿阵地,由治安法官代表王国政府管理教区,负责任命和监督教区官员。(70)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,pp.215-216;p.216.治安法官推行王国政府的政策与进行地方社会治理时,须仰赖教区官员的合作。治安法官对教区官员渎职或滥用职权的惩罚,从侧面证实教区官员对治安法官的重要性。(71)Joan R.Kent,The English Village Constable 1580-1642:A Social and Administrative Study,Oxford:Clarendon Press,1986,pp.225-226.例如,1654年,萨默塞特郡西芒克顿(West Monkton)教区的居民向治安法官请愿,他们抱怨警役玩忽职守,纵容酗酒和开设啤酒馆。治安法官在听取居民的请愿后,剥夺当地警役的职务。(72)E.H.Bates Harbin,ed.,Quarter Sessions Records for the County of Somerset,Vol.III,London:Somerset Record Society,1912,p.239.1662年,德文郡奥利兹库姆(Awliscombe)教区的济贫管理员将教区不断上涨的济贫费用,归因于“放弃权力的教区官员们”允许“酗酒、通奸、没有营业执照的啤酒馆”在他们眼皮子底下肆意发生。(73)Pamela Sharpe,Population and Society in an East Devon Parish:Reproducing Colyton 1540-1840,Exeter:University of Exeter Press,2002,pp.219-220.治安法官直接担任教区官员的情形也时有发生。例如,1625—1642年,德文郡至少有8名治安法官担任教堂执事或活跃在教区委员会。(74)Mary Wolffe,Gentry Leaders in Peace and War:The Gentry Governors of Devon in the Seventeenth Century,p.29.治安法官不仅居住在教区,而且担任教区官员,这有助于其了解季审法庭制定的相关政策在教区的落实情况,从而提升基层社会治理的能力。特别是在17世纪30年代,枢密院要求治安法官召开即决法庭,教区的“所有官员和居民代表均须参加”,教区被完全纳入国家治理体系之中。(75)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,pp.215-216;p.216.

结 语

国家治理体系是一个纵横交错的结构。从纵向来看,治安法官作为衔接顶层(中央政府)与基层(教区)的中间层级,直接决定着中央政府与地方政府的关系;从横向来看,治安法官是地方政府的权力中枢。因此,治安法官在近代早期英国的国家治理体系中居于核心地位。近代早期英国各层级国家治理主体的共识是维系社会“秩序”和实现国家“善治”,即公共安宁、社会公正和社会福利。(76)Steve Hindle,The State and Social Change in Early Modern England,c.1550-1640,p.229.在社会关系紧张、宗教信仰分化、经济持续波动、饥荒与瘟疫频发的时期,中央政府与治安法官、教区官民,均对流民、酗酒、非婚性行为、不去教堂礼拜、宗教异端等破坏社会秩序的问题忧心忡忡,因此,在应对这些社会问题上各方能够达成共识,将顶层制度设计与基层治理逻辑有机统一起来,从而保证王国政令落到实处。

治安法官作为王国政府在地方的代理人,并非严格意义上的职业“官僚”,他们不靠国家薪俸过活,具有一定的自主性,这与马克斯·韦伯的“官僚制”国家理论有根本不同,成为近代早期英国国家的一个显著特性。(77)韦伯认为发展成熟的官僚制具有无可比拟的优越性,精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资、人员费用的节省,在严格官僚制行政里达到最理想的状态。[德]马克斯·韦伯著,康乐、简惠美译:《支配社会学》,广西师范大学出版社2010年版,第22—87页。伊丽莎白一世时期,英国领取薪俸的官员人数仅有1200人,而同一时期的法国则有4—5万人。(78)Steve Hindle,“County Government in England”,p.98.英国地方社会的治理任务主要是由乡绅组成的业余官僚队伍义务完成。英国的“乡绅之治”是“国王治下的地方自治”,国家权力凭借治安法官得以在基层社会弥散,从而实现中央集权。(79)Albert Beebe White,Self-government at the King’s Command:A Study in the Beginnings of English Democracy,Westport,Conn.:Greenwood,1974.英国的“乡绅之治”与近代早期英国的国情相吻合,为英国从封建社会向资本主义社会的近代转型奠定基础。