预算紧平衡背景下城市运营管理成本控制领域存在的问题和建议

◎文/胡睿

一、引言

近年来， 我国财政收入整体高速增长的阶段性特征渐趋弱化， 而支出刚性增长的态势短期内仍然无法到达峰值， 财政整体呈现紧平衡状态。 而在财政紧平衡状态下，如何增收节支就成了需要研究的重点方向。 缓解以上局面的手段，无非是增收节支两个途径，增加财政收入涉及重点产业培育、公共资产变现、强化税收征管、提升国有资本贡献等领域，都需要持续不断地增加投入、改善管理方式、 制定或完善政策， 属于在中长期才能见效的手段；而节约财政开支，强化成本控制，加强投入产出分析和绩效论证评估， 则属于短期内通过强化管理就可以见效的手段，而且可以将节省腾挪出来的财力，用于提升中长期发展能力和财政实力，从而尽快建立更为良性的发展循环。

在预算紧平衡、财政收支矛盾日益凸显、我国大规模推行城市化战略的背景下，一些问题开始显现，尤其是如何控制不断提高的城市运营维护成本， 最大限度削减刚性支出是很多地方财政管理人员面临的一大难题。 笔者试图对城市运营管理成本控制领域存在的问题进行挖掘，并提出初步的对策和建议，希望能够抛砖引玉，为实务工作者提供启示和借鉴。

二、城市运营管理的外延和内涵

结合我国前期大规模基础设施建设的实际情况，城市运营管理大体包括城市内部道路桥梁维修保养、城市地下管线的建设维护、城市绿化扫保垃圾处理、城市公共交通运营等。 城市运营管理极为复杂，又自成一个完整的系统，各组成部分之间相互关联度极高，而不同组成部分的成本控制也应付诸通盘考虑和实施一体规划。在此领域严格控制成本，不仅仅需要信息共享和先进的技术手段， 更需要具备大局观和统一管理的运营模式，这既是一项财政预算管理课题，对我国政府机构改革和职能转变也提出了新的挑战。

三、城市运营管理成本控制存在的问题

（一）成本控制缺乏科学措施

长期以来，城市运营管理都属于城市刚性运转支出，在预算保障方面顺位较高，而涉及的项目内容十分庞杂，很难形成统一有效的保障标准， 部分部门也缺乏科学的成本控制措施。 举例来说，在城市绿化领域，部分北方城市不顾气候、降水、土质等客观现实，为进一步美化环境，放弃适合在北方成长、养护成本较低的树种，转而引入不适应当地情况的南方树种作为绿化树种， 较低的成活率和苛刻的成活条件增加了养护成本。 再比如，各地在市容扫保等领域缺乏统一的保障方式， 有的采用政府购买服务方式，为第三方留下一定利润空间；有的由事业单位直接进行养护， 按照固定标准保障人员工资和必需的项目支出； 还有的综合采用事业单位养护和事业单位采购辅助性服务相结合的方式，无形中进一步增加了养护成本。再比如，城市道路桥梁维护领域，部分城市本来可以通过小修的方式维持正常状态，却放弃了这种养护方法，反而放任路面桥梁持续损坏， 直到不得不采用大中修等方式进行一次性维修。 而对于道路桥梁大中修这种公益性资本性支出，财政多采用发行政府债券的方式进行保障，使城市运营管理维护领域额外增加了财务费用成本。

（二）提高盈利水平动力不足

此问题主要集中在城市公共交通运营领域。 长期以来，我国城市公共交通以公交车为主，辅以城市轨道、出租汽车、个人出行等方式，其中公交车和城市轨道都属于有一定收入的准公益性事业，政府只应负担补助责任。 但长期以来，受限于城市投融资平台债务管理、公益性企业补助责任界限等问题， 城市公交运营企业缺乏提高盈利水平的动力。 例如，公交集团的运行线路坚持历史形成的老旧线路，并没有根据城市人口分布、就业情况、城市开发、群众意愿情况进行持续更新，导致部分线路亏损严重而又没有采取有效方式止损。 再如，部分城市轨道项目在建设时追求高标准和较为高档的装饰水准， 却在运营中缺乏招商引资招法，大量商业运营区空置，进一步加大了政府对于这些企业的补助责任。

（三）市区两级权责边界不清

自财政部统一在地方推行财政事权和支出责任管理改革以来， 各地在多个领域都出台了明确的各级政府财政事权和支出责任划分方案。 但是在城市建设和城市运营管理领域，中央并未出台明确的上位改革方案，地方也缺乏主动推行改革的参照依据和动力，因此，市区两级权责不清的问题在城市运营管理方面尤其突出。 举例来说，某城市将垃圾处理费这项行政事业性收费全部下放至各区， 由各区统一组织收费， 由各区负责保障本区垃圾收集、处理和转运支出，市级相关部门根据各区收支缺口情况进行补助。 但在实际执行过程中，受制于垃圾处理费收费难等因素，各区积极实现应收尽收的动力不强，主要依赖市级补助进行垃圾收集、转运和处理，市级补助规模一度达到各区投入的数倍甚至十数倍， 形成了实际资金安排规模与支出责任的倒挂。

（四）统筹管理机制尚不健全

城市运营管理涉及项目庞杂，往往牵一发而动全身，如果出现先后次序安排不顺等细节问题， 可能导致公共资金的无谓流失。 例如，在城市道路建设领域，项目立项、项目建设、 运营管理等各个部门缺乏信息共享和统一调度，项目建设先后次序不明确，水务、城管、住建等各相关部门职能交叠重复而又缺乏信息共享， 往往导致可以集中铺设的管线不得不反复在同一路段施工， 破路费和恢复路面的费用占比在某城市甚至一度达到了基建项目的10%以上。再比如，某城市公共交通缺乏整体规划，城市轨道交通、城市公交车辆在运行线路、站点分布、覆盖区域、运营时间、运营频次等方面高度重叠，在居民收入和出行意愿短期内不发生较大变化的前提下， 各种交通方式之间相互争抢客流， 导致每一种交通方式都难以实现合理的盈利水平，为保持公共服务质量，财政不得不对多种公共交通的资金缺口进行补贴，增加了财政刚性支出压力，也变相导致了部分财政资金的无效投入。

（五）历史遗留问题有待消化

建国以来， 我国初始城市基建中的很多施工标准都是直接照搬苏联模式，苏联的地理国情与我国差异较大，导致积累了一些长期难以破解的历史遗留问题， 变相增加了现在的城市养管更新成本。 例如，部分北方城市的排水管线选材、管径和铺设方式都是仿照苏联标准建设的，但是苏联的主要国土分布地带与我国有较大差异， 其所处的气候带、季风带、洋流带等都与我国有明显不同，导致其国家整体降雨量与我国北方降雨量存在较大差距，随着全球气候发生变化，暴雨等极端性天气增多，进一步凸显了相关问题。 排水管道口径较窄，管廊体积狭小维修不便，未集中收纳、集中排放，管线分布错综交叠、金属管道容易腐蚀等问题，成为城市内涝的直接原因，财政部门不得不额外安排资金进行批量重建或者购置临时排水设备，这些都增加了城市运营管理的实际成本。

四、相关对策和建议

（一）精筹细算，严控支出

探索将城市运营管理支出成本划分为人工成本、物料成本、 管理成本和时间成本。 统一规范此领域用工方式， 应由公益事业单位实施的项目不得再转包给社会资本， 由社会资本承接的要制定明确的社会资本利润率上限， 最大限度控制人工刚性支出； 规范物料成本采购方式，采用集中采购、竞争性谈判等多种方式，充分利用市场竞争机制节约成本， 多采购适宜本地水土气候条件的物料；可以通过集中布局规划、一次性实施的勘测评估等措施，实行集中管控，充分利用历史数据推算的模型，压缩重新估算支出，将管理费用占比压至最低；制定明确的小修条件和时限，加大检测抽查力度，将小修资金置于预算安排更高的顺位，节省长期大额投入。 同时，科学统筹各项资金来源， 减少债券资金在城市运营管理领域的投放，减少中长期财务成本。

（二）坚定决心，推进改革

大刀阔斧在城市公交运营领域推进改革， 充分调研市民最新的出行意愿和出行选择， 综合推广专用公交轨道、专用公交线路、定制化公交线路、校车运营专线等多种更贴合实际情况的公交运营方式， 控制纯电动公交车辆投放使用，减少车辆购置和租赁成本，适当提高公交价格，改善乘车环境，全面提高公交车辆运营收益。 加大城市轨道沿线和周边商业开发力度、盘活闲置资产和土地，为轨道交通运营单位充实资本， 赋予轨道交通运营单位更大的自主权，参考国外相对成熟的轨道交通运营模式，提升轨道交通运营单位经营收入，减轻财政补贴负担。

（三）厘清边界，主动作为

充分发挥地方政府的主观能动性， 推出符合本地实情的城市运营管理领域财政事权和支出责任划分方案。严格评估各项目的外部性和实施效益，将垃圾处理、公园扫保等由所在区实施更为有效的项目， 确定为各区的财政事权。 市级财政主要负责垃圾转运外溢成本、集中处理增加的额外成本等外部性较强的支出，对财力较为困难、承担任务较重的区给予一定额度补贴。 加大各区收费监督检查力度，对于未充分履行自身职责、相关收费规模与辖区内产生垃圾的企业和居民数量极不匹配的区， 相应扣减财政补贴或给予通报批评，要求限期整改。

（四）集中管控，着眼长远

城市运营管理领域涉及项目十分庞杂， 需要有统一的主管部门进行集中管控， 如机构职能调整改革暂时无法解决此项问题，也需要建立专门的协调联动机制，加强信息共享，实行集体决策负责制，以最大限度减少额外成本。 同时，在城市公共交通建设领域，应提前考虑后期的运营养管压力，城市管理部门应提前参与线路规划、土地收储、项目立项等程序，防止因前期筹划不当给后期养管带来额外的支出压力。 例如，应学习部分先进省市经验，充分调研评估不同职业特征、不同年龄段、不同聚居区、不同收入水平居民的出行意愿， 以城市轨道交通线路贯通城市交通主干线和重要枢纽节点， 节约居民长途出行时间，在此基础上，将分支线路让与公交车辆、出租车、自行车等较为灵活的交通运营方式， 实现枢纽骨干型交通与“点对点”交通的有效融合衔接，各自发挥优势既方便居民出行，又节约财政补贴开支。

（五）争取政策，布局未来

对于难以解决的历史遗留问题， 因为历史成因较为复杂，处理问题需要的投入和工作量确实较大，应该将工作着力点首先聚焦在重点领域和重点地区， 对于一旦出现问题则会影响整体城市或区域运转的关键环节， 集中力量进行解决。 例如，确需大规模改造的重点地区地下管网，地方政府应充分向中央反映实际情况，争取利用地下综合管廊债券等财政政策工具， 分期分批逐个解决历史遗留的痛点难点问题。 应结合推广绿色建筑和节能环保相关要求，采用新型材料，拓宽地下管廊空间，合理规划雨污分流，做好管线集中布局和分层保护，以精准科学的建设策略，全面提升新建基础设施质量，为减少未来运营维修和管线更替成本奠定坚实的基础。