交通强国战略背景下运用专项债推进综合交通枢纽建设探讨——以北京城市副中心综合交通枢纽为例

◎文/周先鹏 黄俊乔

一、交通强国战略与综合交通枢纽建设

党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”部分指出，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上， 加快建设交通强国。 做好交通基础设施建设，一直是我国发展历程中重要的议题之一，早期的一句“想致富，先修路”就简洁而深刻地反映了提高交通便利程度，从而拉动地区经济发展的道理。 交通强国战略也不例外， 相关文件强调了加强交通基础设施建设从而带动地区经济发展的战略意义。2019 年发布的《交通强国建设纲要》指出，要构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系，依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群，打造具有全球竞争力的国际海港枢纽、 航空枢纽和邮政快递核心枢纽，建设一批全国性、区域性交通枢纽，推进综合交通枢纽一体化规划建设，提高换乘换装水平，完善集疏运体系，大力发展枢纽经济。

《交通强国建设纲要》频繁提到了“综合交通枢纽”概念，并且要求以综合交通枢纽为依托，发展枢纽经济。 而综合交通枢纽并不是一个新概念， 早在2007 年发布的《全国城镇体系规划（2006—2020 年）》中便提出，要建立全国综合交通枢纽体系， 强化城镇在产业发展和空间布局的核心地位，促进多种交通方式之间的有机衔接，增强中心城市对区域的辐射带动作用。 因此，我国的城市规划早已体现了对枢纽经济的考量和布局。2017 年发布的《国务院关于印发“十三五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》对综合交通枢纽有了更明确的定义：综合交通枢纽为整合铁路、公路、航空、内河航运、海港和运输管道为一体的海陆空协同枢纽体系， 综合交通枢纽是综合交通运输体系的重要组成部分，是衔接多种运输方式、辐射一定区域的客、货转运中心。

“十四五”时期是加快推进交通强国建设、构建现代综合交通运输体系的关键期。 《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》和党的二十大报告指明了交通强国战略的发力点和落脚点，可以肯定的是，在未来时期内，综合交通枢纽将在推进建设交通强国中发挥更大的作用， 而枢纽经济也将为实现地区高质量发展提供新动力和新活力。

二、综合交通枢纽专项债券介绍

地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。 专项债券作为地方政府融资的主要渠道，对募集资金的投向有着严格的规定， 根据 《关于组织申报2023 年地方政府专项债券项目的通知》， 申报项目应当属于政府主导、经济社会效益明显、早晚要干的投资项目，优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目，优先支持纳入国家重大区域战略的项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用。 而在专项债券的支持领域中，第一类就是交通基础设施，涵盖铁路、收费公路、民用机场（不含通用机场）、水运、综合交通枢纽、城市轨道交通以及城市停车场。 因此，综合交通枢纽专项债券实际上是指专项募集资金投向综合交通枢纽建设的专项债券。 该类债券有着专项债券的一般特征，同样实现了收益和融资的平衡，但在具体实施中也有着自己的特色。 下文以北京城市副中心站综合交通枢纽工程为案例，就专项债券在综合交通枢纽工程中的运用进行分析。

三、北京城市副中心站综合交通枢纽工程案例介绍

（一）项目内容

北京城市副中心站综合交通枢纽项目主要为枢纽地下工程部分，具体包括2 条城际铁路车站及区间工程（城际铁路联络线一期工程北京段、京唐城际铁路北京段）、3条轨道交通车站及区间预留工程、 枢纽配套接驳场站及地下联络道路工程、地下公共服务空间、市政配套设施、综合交通枢纽配套及周边配套道路与市政管线工程等。项目总占地约59 公顷， 地下建设规模约为128.3 万平方米。 其中，城际车站约37.9 万平方米（约占29.5%）、接驳场站约16.9 万平方米（约占13.2%）、轨道交通约8.97 万平方米（约占7%）、公共服务空间约14.27 万平方米（约占11.1%）、市政配套设施约4.66 万平方米（约占3.6%）、综合交通枢纽配套约45.6 万平方米（约占35.6%）。 项目投资估算总额为231.93 亿元，其中枢纽工程支出109.43 亿元（包含城际车站建设支出83.40 亿元，接驳场站建设支出26.03 亿元），综合交通枢纽配套支出122.50 亿元。

（二）项目财务评价

专项债券成功发行的关键在于项目要实现收益与融资自求平衡，即收益应当覆盖债券本息，从而保障债券的按时偿还，避免新增政府隐性债务，因此，评价一个项目的财务状况， 需要从项目收益与项目融资两方面进行评价。 从项目收益来看，项目收益以土地出让收入为主，地下商业收入和枢纽收入 （车位收入和广告收益） 作为补充。 土地出让收入作为地方政府专项债券的主要偿还来源，可以为地方政府提供较为稳定的现金流。 由于土地资源的有限性， 土地出让收入可以成为一种可持续的财政收入来源，通过将土地出让收入用于偿还专项债券，可以降低地方政府的债务风险，确保债务的偿还能力，同时，也可以提高地方政府债务的可持续性和信誉度。 但同时也要看到，土地出让收益与房地产市场景气程度、地方经济增长情况等因素之间的密切联系， 由于项目偿还期限较长， 这些不确定性因素在长期内使得对土地出让收益的预测变得困难，一旦市场出现波动或经济下行，土地出让收入可能会减少，从而影响到债券的偿还，可能导致地方财政的不稳定和债务风险的增加。 从全国专项债券的项目开展情况来看，大部分基建项目，尤其是基础设施建设项目对于土地出让收益的依赖程度普遍较高， 绝大部分全部依靠或者基本上依靠土地出让收益作为专项债券偿还的保障。 考虑到这一现状，北京城市副中心站综合交通枢纽项目在收益上的重要特色便是实现了收益的多元化， 主要是源于项目在商业化方面做出了很好的尝试与突破。

受限于专项债券的社会效益导向以及对土地出让收益的依赖，专项债项目通常忽视了经济效益，即项目营运收益。 项目发挥了枢纽经济的优势，依附于综合交通枢纽的建设开展相应的商业出租和广告服务， 从而每年产生较为稳定的现金流入。 由于土地资产价值量大、变现速度慢的特性， 纯粹依靠土地收入偿还债务会存在项目收益时期与债券偿还时期错配的情况， 导致财政统筹资金被占用，影响地方财政运行。 而项目营运收入有着稳定的现金流， 这一现金流量对项目周转和付息偿还起到了积极作用，提高了项目的偿债能力。

（三）经济效益分析

1.提升城市交通运营效率

该项目集成了轨道交通线路和京唐铁路、 城际联络线两条铁路线路，是连接北京首都国际机场、大兴国际机场的重要纽带。 该综合交通枢纽工程将多种交通方式集中在一个中心区域， 减少了换乘时间和不必要的交通堵塞，提高了城市交通运营效率。 此外，该项目的建成还降低了运营成本，原因在于在集中管理下，各种交通方式可以共享资源和设施，如停车场、售票处等。

2.促进经济发展

首先，该综合交通枢纽项目的建设对当地经济有显著的拉动作用。 综合交通枢纽的建设是一项庞大的系统工程，也是一个庞大的产业体系，而项目在拉动相关产业发展的同时，也催生了大量建筑材料的需求，从而刺激建筑业和相关产业的发展。 同时，综合交通枢纽的建设和运营需要大量的人力资源，包括管理人员、技术人员和一线工人等，这些职位可以为当地居民提供就业机会，缓解就业压力。 其次，综合交通枢纽建设完成后，便利的交通条件为旅游业和服务业的发展提供了良好的土壤，交通条件的改善可以吸引更多的游客和投资者到当地，促进旅游业和服务业的发展。 同时，便捷的交通条件可以吸引更多的人才和资金流入，提升城市的整体竞争力。

3.促进京津冀协同发展

北京城市副中心站综合交通枢纽工程处于城市副中心“一带一轴”空间结构交汇处，从北京城市副中心出发，15 分钟到达首都机场，35 分钟到达大兴国际机场及河北唐山市，1 小时内到达滨海新区及雄安新区。 通过整合多种交通方式， 综合交通枢纽使得人们可以更加方便快捷地到达目的地，缩短了旅行时间，提高了出行效率。 便利的交通条件让京津冀更加紧密地联系在一起， 有助于加强地区间的经济合作、文化交流和人员流动，为地区的共同发展创造了良好的条件，促进了地区一体化，从而推进京津冀协同发展。

（四）社会效益分析

1.提升城市形象

现代化的综合交通枢纽可以提升城市的形象和知名度。 北京城市副中心站综合交通枢纽作为北京的新地标，营造了高效、便捷、舒适的交通环境，从而吸引更多的人来到城市，提高城市的竞争力。 同时，综合交通枢纽的建设也可以展现城市的发展实力和管理水平， 吸引更多的投资者和游客前来。

2.改善城市环境质量

北京城市副中心站综合交通枢纽在建设过程中贯彻绿色发展理念，应用绿色建材和节能技术，降低了能源消耗和环境污染，提升城市的环境质量。 此外，综合交通枢纽的建设也可以改善城市交通拥堵问题， 减少汽车尾气排放和噪音污染。

3.促进社会公平

通过提供便捷、舒适的交通环境，综合交通枢纽可以让更多的人享受到城市发展的成果。 此外，综合交通枢纽的建设也可以带动周边地区的发展， 使得城市的资源配置更加公平合理。

四、结语

专项债券是解决交通强国建设过程中资金短缺问题的重要融资手段， 也是在地方政府财政收入有限、收支较为紧张的情况下加强交通基础设施建设的重要推手。 正如前文所述，“十四五”时期是推进综合交通枢纽建设的关键期，更需要地方政府盘活资金，以点带面，做好枢纽经济，做大做强相关产业，从而实现地区经济的高质量发展。