关于优化营商环境地方立法的思考

法治是最好的营商环境，一流的营商环境离不开高质量的法律供给。地方立法是优化营商环境的核心要素和重要基础，对于构建统一开放又竞争有序的现代市场经济体系、加快法治政府建设和提升市域治理现代化水平都具有重要意义。近年来，各地高度重视优化营商环境建设，推出了一系列改革举措并取得了明显成效，然而在法制支撑方面仍有待提升，亟需以质量高、实效强的地方立法增强核心竞争力，助推经济社会高质量发展。

一、营商环境地方立法的可行性

（一）有上位法依据。2015年立法法修改，赋予设区的市作为立法主体；2018年修改后的宪法第一百条增加第二款，为设区的市地方立法提供了宪法依据。2019年10月，国务院制定了《优化营商环境条例》（后简称条例）。考虑到区域差异较大，中央立法无法统筹兼顾，条例明确了各地可以结合实际情况，在政策性、市场化手段难以解决的深层次矛盾问题上，充分发挥地方立法的补充性、创制性和实施性功能，针对优化营商环境积极探索具有原创性、差异化的法规措施和制度安排，并建立了宽容失败的鼓励创新机制。根据上述规定，当前设区的市的地方人大及其常委会的立法范围不应再局限于“城乡建设与管理”“生态文明建设”“历史文化保护”“基层治理”四个方面，而是应以不涉及地方立法的禁止性事项为界限，可以在“优化营商环境”“文明行为”等具有本土性和地域性的其他“地方性事务”方面进行地方立法，最大限度地发挥创造力和创新性，以此激发地方活力。

（二）有实践经验借鉴。近年来，国内多地开展优化营商环境方面的地方立法。截至2020年12月，已有11个省级人大常委会颁布了优化营商环境地方性法规。在地市层面，自2013年起，安徽合肥、辽宁抚顺以及内蒙古鄂尔多斯等地为构建公平开放的市场环境相继制定了《促进民营经济发展条例》。除此之外，在政务环境方面打造优质高效便捷服务的《安阳市政务服务条例》、在法治环境方面加强市场主体权利保护的《厦门经济特区知识产权促进和保护条例》、在营造良好信用环境和健康金融环境方面的《福州市社会信用管理办法》《温州市民间融资管理条例》等地方立法也陆续出台。实践证明，这些优化营商环境的地方立法既确保了中央相关的决策部署落到实处，又能在兼具灵活性、实效性和针对性的基础上为地方经济高质量发展提供法治保障。

二、地方营商环境法制建设存在的问题

（一）地方立法相对滞后。受经济飞速发展和改革日益深化的影响，当前各个地方优化营商环境的地方立法未能与“放管服”改革及时跟进，促进中小微企业和个体工商户发展的法律制度有待完善，全面实施“非禁即入”的市场准入负面清单制度方面还需立法明确，劳动关系、产权保护、金融信贷、社会诚信等领域也亟待立法的规范与保障。

（二）行政管理性质明显。当前优化营商环境的制度依据，大多是含有“暂行规定”“管理办法”等字样的规范性文件或政策，在内容上主要以市场监管为目的，义务性、禁止性的规范较多，权利性、保障性的规范则较少，导致市场主体缺少参与机会和诉求表达渠道，相应的救濟机制也不够完善。

（三）制度构建缺乏规划。现阶段优化营商环境的法制构建缺乏前瞻性与科学系统的全局规划，短期聚焦多、整体关注少。为了扩大招商引资，各地各部门的规范性文件、优惠政策之间存在相互矛盾、冲突或重复等问题。

（四）实施效果不如人意。因缺乏相应的配套措施与规定，现行有关优化营商环境的规范性文件和政策不仅强制性和程序性较地方立法而言略逊一筹，在遵守和执行时也存在较大的随意性和自由裁量空间，易出现操作性不强、执法尺度不一、量罚困难等现象。另外，因忽视地方实际情况或者脱离市场主体的现实需求，存在缺乏民主性、科学性和针对性等缺陷。甚至会因违反市场经济发展规律而产生法治成本过高、难以落实等隐患，既背离法治政府的目标，也一定程度上浪费了地方法治资源。

三、优化营商环境地方立法的推进路径

（一）转变立法思路。坚持解放思想，摒弃营商环境地方立法具有虚拟性和不可视性的思想局限。相关部门要主动对标条例和国家优化营商环境18项指标，将地方优化营商环境的先进经验与成功做法、较为成熟的规范性文件以及提请支持的决策决议，及时地列入立法计划并迅速启动立法程序。

（二）突出立法导向。现阶段优化营商环境的地方立法要由管理型向服务型的理念转化。在立法思路上要从制度监管型立法上升到权利保障型立法，进而推进促进型立法和激励型立法。在立法模式上，要从单纯的政策倡导型立法转变成具体规则设计的实践型立法，解决立法体例大、条款空洞无物、可操作性与针对性不强等粗放型立法问题。

（三）构建地方立法体系。一是坚持立改废并举。要全方位、不定期地清理审查阻碍优化营商环境的规范性文件与政策，将其中多部门重复证明、重心偏向重点企业等滞后于经济社会发展和改革创新实践的内容及时修改或废止。二是注重优化营商环境立法的整体布局。在进一步理顺法律法规关系的基础上，实现地方立法规范各自的目的和功能定位，力求做到科学统筹、整体规划、有序安排、合理分配，减少重复和冲突。三是避免立法盲目性，注重增强前瞻性。既要为未来深化改革预留足够的探索空间，也要为其他法规的制定保留一定的立法余地。

（四）提高立法质量。一是探索建立营商环境地方立法的民主协商制度。成立营商环境地方立法专题调研组并深入调查研究，依托行业协会、科研院所、第三方评价咨询服务机构等多元主体，通过书面函件、召开听证会等形式充分掌握并细化提炼市场主体的急难愁盼，拓宽公众参与的立法渠道。二是打好立法评估监督组合拳。立法前遵循科学立法的必要性和比例原则，开展必要性、合法性和可操作性评估，既降低立法成本又能精准立法并保证质量；立法过程中严格加强监管，开展专项督查和专题询问以避免违宪、违法和违规行为；立法后做好效果评价，检视地方立法是否产生预期效果，为进一步修改完善立法、加强改进执法发挥积极作用。三是坚持以问题为导向，找准立法突破口，突出地方特色。要根据前期调研结果和立法过程中汇集的意见，以问题为导向，在不与宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触的基础上，创新在政务环境、市场环境、法治环境和市场主体权益保障等方面的地方立法内容。坚持小切口的立法思路，建议适时出台《政务服务条例》《民营经济促进条例》《多元化解矛盾纠纷促进条例》等地方性法规，力争在提高政务服务质量水平和效率、完善市场要素与资源供给、规范市场秩序与社会诚信体系建设、构建多元商事争议解决机制、加强知识产权保护与人才引进等方面解痛点、破难点、通堵点。同时，要避免照搬照抄上位法或其他地区的格式化模板，既紧扣中央和上级关于优化营商环境的决策部署，又要因地制宜，突出地方比较优势和特色，争取在自主性立法、试验性立法领域有所突破，充分释放制度生产力并激发市场主体活力，发挥高质量地方立法助推经济社会高质量发展的重要保障作用。

作者简介：李方芳，中共宜昌市委党校政治学与管理学教研室法学副教授。