海南省琼海市：“清单化手册制”提升乡村治理效能

仇瑛 占建云

实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。习近平总书记指出，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”，“要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫”。琼海市认真贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于基层治理重要指示批示精神，针对当前村级组织权责边界不清晰、办事流程不规范、群众跑腿多、服务村民质效不高等突出问题，创新基层治理机制，建立办事“办不办”看清单、“怎么办”查手册的“清单化手册制”新模式，不断推进基层治理现代化。

一、基本情况

琼海市地处海南东部滨海沿岸，下辖12个镇1个经济区，189个行政村，常住人口53.6万，背山面海，西部与西南部多为山区和半山区，占全市总面积的32%，素有“华侨之乡”“中国温泉之乡”“红色娘子军故乡”美誉。近年来，琼海市作为博鳌亚洲论坛永久会址所在地，对村级基层服务提出了更高要求。一些事务和权力下放到镇村，形成了高效的扁平化基层服务模式，但由于村“两委”干部能力水平跟不上新的社会治理需要，市直单位将自身部分职责多头下放、重复下放、随意“派活”至镇村的问题不同程度存在，造成了村级组织“小马拉大车”问题，导致村“两委”干部过度“透支”，基层治理力量薄弱、治理效果欠佳。对此，琼海市坚持问题导向，通过“清单化手册制”改革，界定村级组织权责边界，规范办事流程，完善服务职能，让村“两委”干部“有事找清单、办事找手册”，从源头上解决基层治理“小马拉大车”问题，全面提升基层治理能力和水平。

1.编印3张清单，界定权责边界。针对村级组织“权责边界不清”问题，对村级组织承担的权责事项进行全面梳理，明确对没有法律依据，没有党委、政府委托，未经授权的事项，不得纳入村级组织职责范围，依法依规编制管理工作清单、服务工作清单、治理工作清单3张清单，着力增强群众获得感、幸福感、安全感。其中，管理工作清单坚持法治，包含村级组织依法承接或协助党委、政府完成的事项20项71条；服务工作清单聚焦德治，包含为村民提供村级综合服务的相关事项27项88条；治理工作清单突出自治，包含村级公共安全保障事项8项28条。经过重新界定后，村级组织承担的权责事项共55项187条，较原先减少了112条，精简率达37.5%，切实厘清与上级部门的权责边界，杜绝向基层层层转嫁责任。

2.制定服务手册，规范办事流程。编制“管理清单工作手册”，按照一项管理、一套流程、一张图表的标准，对农房报建、困难残疾人生活补贴等13项群众常办事项绘制“索引图”，统一规范办理依据、申请条件、申报材料、操作步骤、公开公示等流程，做到办事有据可依、有章可循，解决了以往办事程序不规范、执行不到位等问题；编制“服务清单工作手册”，按照一项服务、一套功能、一张表格的标准，完善服务指南、办事流程以及服务回溯核查表，做到服务内容翔实、形式具体、监督可溯；编制“治理清单工作手册”，按照一项治理、一套办法、一份指南的标准，结合更加强调党的领导、更加彰显法治思维、更加突出科技支撑、更加注重社会参与的新特点，绘制8张治理流程图，按照“户联系、组协调、村处理、云化解”机制，将矛盾真正化解在基层。目前，全市189个行政村基本实现按照清单手册为群众办事，构建起“事项见清单、服务看手册”的办事机制。

3.开发信息化办事平台，打通群众跑腿堵点。同中国建设银行乡村振兴金融部合作，强化金融赋能。由建行出资开发琼海市村级组织清单化手册制管理平台，将电子化清单手册、材料表格和一键扫描、一键上传、一键审批、一键报送、一键点评等功能集成到平台，实现线上填表、审核、送审一站式办理，打造村到镇的办事信息直通网络，构建“群众到村就能办事，干部在村就能送审”的高效工作模式，让群众填最少的表、跑最少的腿、办最快的事，畅通群众办事“第一公里”，切实解决群众办事“跑断腿”问题。当前，平台已在博鳌镇全面铺开，过去村民申请宅基地建房，需要多次跑到镇上，费时费力，如今借助平台数字化形式，办理时间由过去15天以上缩短到7天以内，真正实现群众办事从“跑断腿”到“一次办”的转变。

4.拓展为民事项，提升服务质效。把强化为民服务宗旨意识作为村级组织工作的出发点和落脚点，围绕村民关心关注和急难愁盼的现实问题，拓展服务清单事项，重点推进“村民茶舍”、倡导简办红白喜事、重点人群关爱巡访、新时代文明实践站常态化开展活动、村邮工作服务等为民服务事项，进一步密切党群干群关系，锤炼干部务实作风。比如，博鳌镇以“村民茶舍”为平台，组织镇村干部利用晚上时间为党员群众宣传解读农村人居环境“四治”、农民互助合作社、“非粮化”整治等中心工作。塔洋镇围绕重点人群关爱巡访工作，组织党员干部一对一照料村里独居、高龄、行动不便老人，关爱帮扶困境儿童、防返贫监测户，为残疾人家庭发放辅助器械、进行无障碍设施改造。

5.简化证明事项，减轻干部群众负担。针对村级组织出具的证明事项涉及广、种类多、内容繁、不合规等问题，提出开展“减证便民”行動，明确列入清理范围的证明事项和应予以取消的证明事项，建立村级组织证明事项2张清单。其中一张清单明确亲属关系证明、无犯罪记录证明等20项不再出具的证明事项；另一张清单明确居民子女及近亲属入党政审证明、监护关系证明等7项需要村级组织出具的证明事项。凡是没有法律法规依据或未经国务院批准需要出具的证明事项，或列入《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单》的事项，党政机构一律不得要求村级出具，切实为村级组织松绑减负。

三、经验启示

1.强化党建引领，坚持建强组织体系。加强基层治理，要以党建为引领，加强党的领导，健全组织体系。琼海市将村级组织工作“清单化手册制”作为“书记工程”高位部署推进，由市委统筹协调，组织部门牵头抓总，各镇党委班子成员点对点下沉部署，村级党组织书记率先垂范，村“两委”干部密切配合，实现“人人都懂办、事事都会办”，形成上下协同联动的组织体系，从源头上解决“小马拉大车”基层治理问题。通过建强组织体系，坚持抓组织实施、抓责任落实，推动基层治理工作走向深入、见到实效。

2.践行为民服务宗旨，坚持减负赋能。任何一项基层治理改革措施，必须以提升服务群众的质效为目标，让群众有更多获得感。通过建立“清单化手册制”基层治理新模式，编制“管理工作清单、服务工作清单、治理工作清单”和《琼海市村级组织清单化手册制管理工作手册》，进一步规范村级组织承担的行政事务，将审批、调查、证明等本由市镇一级组织承担的事项“回归原位”，退回上一级组织，将村“两委”干部从繁杂、不必要的事务中解放出来，为村一级“小马”拉的市镇一级“大车”减负，把更多的精力放在为群众谋发展办实事上，为基层减去不必要负担的同时，赋予村级组织更多服务村民的职能。

3.聚焦办事流程，坚持提升效能。提升基层组织效能，必须精简优化办事流程。“清单化手册制”针对每一项清单，制定最简便高效的办理步骤、流程以及需要的材料，并明确办事的时限要求。通过规范办事流程，进一步明确每项村级管理事项的办理依据、申请条件、程序步骤等流程，有效解决了权责不清、程序不严、执行失范、监管薄弱等问题，让村干部依法依规用权，群众明明白白办事，避免推诿扯皮、办事拖沓等“庸懒散”现象，让群众办起事来既放心也舒心更安心，全面提升村级组织办事效能。

4.突出科技赋能，坚持为民惠民。提升基层治理效能，必须向科技要赋能。通过开发琼海市村级组织清单化手册制管理平台，村干部可以即时在线办事，在线跟踪办件状态、查看办件详情，形成群众到村就能办事、干部在村就能送审的高效服务模式，真正让数据多跑路、让群众少跑腿。目前，琼海市村级组织清单化手册制管理平台可服务群众办理事项共15项34种业务，其中13项32种业务可以实现群众和村干部均不用跑腿，大大缩短办理时间，切实增强群众办事的满意度。●

（作者分别系南京大学马克思主义学院博士研究生、海南政法职业学院副教授，中共琼海市委常委、组织部部长）

（责任编辑：冯静）