行政法总则中的“党的领导”规范入法必要性及其展开冰

金成波

摘要：“党的领导”入法是党领导国家法治建设衍生出来的中国特色法治实践。行政法总则中写入“党的领导”规范具有必要性，这是由行政法总则需要体现中国制度特色、落实宪法基本原则以及整合现有政制安排所决定的。行政法总则要对“党的领导”进行科学定位，尤其是在新时代党政融合大背景下要对“党的领导”规范进行准确表达：一方面表现为“在行政之先”的领导作用，具体包括党对行政方向的领导、对行政决策的领导和对行政人员的领导；另一个方面包括“在行政之侧”的保证作用，具体包括党对行政独立性的保证、对行政合法性和对行政效率性的保证。对于“党的领导”规范的展开，行政法总则制定过程中既要关照当下的状况，又要为发展预留空间，从而实现党和政之间持续的良性互动。

关键词：行政法总则；党的领导；党政关系；党政融合

引言

行政法的法典化历来是我国行政法学人的心结，早在20世纪八十年代，陶希晋先生便谈及行政法法典化的必要性。然而，受制于当时理论研究不充分、立法不完善等因素，行政法法典化的目标最终未能实现。进入新时代，因应新形势，学者们提出，制定行政法总则的时机已经成熟，呼吁尽快制定一部统一的行政基本法。2021年全国人大常委会将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”列入年度立法工作计划；2023年十四届全国人大常委会立法规划提出，“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作”。行政法法典化最重要的任务乃是提炼出一部总则或者行政基本法，借此实现对整个行政法体系的建构。目前，就行政法总则的内容，行政法学界已基本达成共识，即通过“提取公因式”的技术路径，提取行政法共有的概念、原则和制度。这其中，“党政关系”無疑是一个非常重要的“公因式”，需要格外予以关注。党政关系既是重大理论问题，也是重大实践问题。中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着“党政关系”的因素。尽管这种包含是直接的或间接的，是明显的或是隐含的，但都是确实存在的，并在其中起着关键性的作用。可以说，“党政关系”是中国政治体制的核心构成，忽视这个关键词，永远无法理解中国政治运行的全貌。广义上的“党政关系”是党与立法机关、行政机关、司法机关等网家政权机关的关系：狭义上的“党政关系”是党与行政机关即政府的关系，也是最核心、最常见的“党政关系”，是我们这里讨论的对象。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向，着力解决现代化建设中的突出矛盾和问题，对于“党政关系”在理论上进行了新的阐释，在实践中采取了一系列强有力的改革措施。党的十九大报告指出：“加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”党的十九届三中全会《关于深化党和国家机构改革的决定》提出了深化党和国家机构改革要遵循的优化协同高效原则。党的二十大报告提出：“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。”2023年，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》进一步提出，深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。可见，“党政关系”的新定位——党政融合的改革思路已经进一步清晰，“党的领导与依法行政相统一”是状态，“优化协同高效”是效果，以党的全面领导为核心，“党”和“政”之间通过组织互构、职能协同、资源整合，形成一种“以党领政”的公共治理结构。

党政融合改革模式是新一轮政府机构改革区别于以往历次机构改革的一大亮点。党政融合强调的价值引领下的绩效导向和以功能而非政治为范畴的分权逻辑是我国制度优势的体现，是整个国家治理体系和治理能力现代化的基础性支撑。一方面，党政融合不是“党”和“政”的机械组合，二者的联系是有机、动态、全过程的。党政融合综合“党”和“政”的比较优势，形成治理合力，产生“1+1>2”的治理效能。比如，党的十九届三中全会《关于深化党和国家机构改革的决定》要求统筹设置党政机构。可见，这一轮机构改革形成了“党政关系”的新模式——“党政统分”，即党政机构有统有分、又统又分，有利于完善党政机构布局，充分体现决策权、执行权、监督权之间的合理分工、相互协调和制约的关系。另一方面，“党政融合”不是混沌而治、“党政合一”。新中国成立后我国曾出现过“党的一元化领导”“寓党于政”“党政合一”等党政关系模式，但是出现不少弊端，极大制约了党和国家事业发展。鉴于这些不合理现象，邓小平同志指出要“着手解决党政不分、以党代政的问题”。随之开始了政治体制改革，探索“党”与“政”的相对分开。然而，由于一个时期片面理解和执行党政分开，一些领域又出现了党的领导弱化的现象。由此，从党的十八大以来，全面加强党的领导。党的十九大修改党章，将“总纲”中“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，修改为“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。然而，新时代全面加强党的领导并不意味着重复过去的“党政合一”。“党”和“政”是两种不同的政治存在形式，它们有着不同的社会功能，二者之间的密切联系并不能使它们失去必要的界限。新时代的“党政融合”正是着眼于党政之间的必要界限与内在联系进行科学合理的分工，党在依法执政的同时保证政府依法行政，“党”和“政”共同优化、协同、高效地促进国家治理体系和治理能力现代化。

“党政关系”对行政法治具有深刻影响，但自1990年以来行政法学界对“党政关系”的学理讨论趋于沉寂。随着党的十八大以来全面加强党的领导，这一问题重新引起行政法学界的重视。党的十八大以来，“党政关系”发生的具有历史意义的深刻变化必将在未来映射到行政法总则中去。“行政法总则”既是公共行政领域的基本法典，也是国家治理的重要保障。制定一部经得起历史检验的行政法总则必须处理好“党政关系”，既不能出现“以党代政”“党政不分”，更不能忽视、弱化党的领导。有鉴于此，非常有必要在学理层面深入探讨行政法总则中“党的领导”规范人法的必要性及其相关问题，让“党的领导”从政治话语走向制度实践。

一、行政法总则中规定“党的领导”的必然性

习近平总书记指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸。”“党政关系”是党和法的关系在行政法总则中的集中体现，必须妥善处理，不能回避也无法回避，其必然性体现在价值、规范和实践三个层面。

（一）价值层面的必然：中国制度特色的体现

伟大的时代孕育伟大的法典，作为人类精神文明的产物，法典必然要体现时代精神。世界第一部现代意义的民法典《法国民法典》“以法国大革命的社会成果为依据并把这些成果转化为法律”，其中蕴含的平等、自由和所有权绝对的思想是当时方兴未艾的资本主义社会精神的体现。法国民法典的核心起草人波塔利斯在《关于民法典草案的说明》中指出：“人民的法典随着时代的发展而逐渐成形，严格说来，它们并不是被制定出来的。”对我国而言，编纂行政法典不仅有工具层面上建设行政法治、推进国家治理能力和治理体系现代化的作用，更进一步地，还有价值层面上标识伟大时代、凸显人民地位、记录党和人民建设国家所取得的辉煌成就的作用。对于21世纪的中国来说，法典化本身并不是目的，展现出现代中国特有的精神气质，才是法典化的价值之所在。具体到行政法总则，应当发挥提纲挈领的作用，而不能局限于填空补白，它要解决行政法总体价值的问题，解决行政法是什么、包含什么的问题，解决行政法未来发展方向问题。

党的二十大报告指出，必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这是中国特色社会主义民主政治的集中体现，在行政法总则制定中，必须有鲜明的体现。其一，行政法总则要体现党的领导地位。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。回望改革开放以来的法治历程，我国的行政法治建设呈现出强烈的建构性特点：由党中央统筹协调各方面的资源和力量，通过顶层设计和政治引领，不断推动制度建设和实践创新，是我国行政法治建设在短时间内取得长足进步的重要原因。行政法总则必须旗帜鲜明体现党的领导地位。其二，行政法总则要体现人民主体地位。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，建设人民满意的服务型政府。可见，以人民为中心是我国行政体制的本质特征，行政法总则是政府行政的基本法，“坚持以人民为中心是法治政府建设的本质要求”。其三，行政法总则要体现依法治国，这是题中应有之义。在法治政府建设阔步前进的当下中国，“没有行政法的法典化，中国特色社会主义法治体系注定是不完整的，也是无法最终建成的”。

（二）规范层面的必然：宪法基本原则的落实

在任何国家的宪法，对于其所规定之事项，都不可能在这部宪法内，毫无保留的、巨细靡遗地规定，而必须赋予立法者订定法律，来达成之，这可称之为宪法委托。行政法是宪法的具体化，在所有的法律部门中，行政法是与宪法关联最为密切的。行政法兼具“政治法”和公法的血统，宪法中的绝大多数规范都与行政法和政府密切相关，因而有能力和资格适用宪法的部门法，首推行政法。行政法可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。制定行政法总则，必须要落实宪法的基本原则和基本内容，与“党政关系”最为相关的无疑是宪法上的“党的领导”条款。

2018年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修改，旗帜鲜明地把“党的领导”写入《宪法》第1条，这不仅仅是为了确认“党的领导”这一政治事实，最根本的是为了全面加强党的领导，将党的领导贯彻到依法治国的全过程。由此，“党的领导”条款就有了规范效力，对立法具有拘束力。相较于宪法中“党的领导”的规定而言，若能在法律文本中置人“党的领导”条款，既可为中国共产党的领导权和执政权提供更具体的规范依据，亦可促进党的领导活动在法治框架内展開，从而与中国共产党依法执政的基本执政方式相契合。2018年以来，我国制定和修改的多部法律法规都明确写入党的领导规范，比如2018年《中华人民共和国监察法》第2条规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”；2019年《重大行政决策程序暂行条例》第4条规定，“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导”；2020年《政府督查工作条例》第3条规定，“政府督查工作应当坚持和加强党的领导”，等等。2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》要求，贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。《全国人大常委会2020年度立法工作计划》要求“通过法律推动和保障党中央的路线方针政策有效实施”。《国务院2020年立法工作计划》指出“推进党的领导人法人规，以立法推动完善党领导各项事业的具体制度”。由此，“党的领导”不仅要载人法律，而且应当以恰当的方式载人法律。除此之外，“党的领导”规范还通过其他一些形式进入到国家治理的环节当中，例如党政联合发文，作为实现政党政治与政府行政联结融通的政策工具之一，其地位早已超越一般意义上的公文处理方式或工作惯例，已经演变为一种常态化的治理工具，在治国理政过程中发挥着越来越重要的作用。在整个行政法体系中，行政法总则将起到纲要性、通则性和基础性的作用，因此，在其制定过程中凸显党的领导地位是逻辑上的必然。

（三）实践层面的必然：现有“政制”安排的整合

公法是一种复杂的政治话语形态。作为公法的行政法，与政治体制关系十分紧密，每一项政治体制改革都会对行政法产生影响。“政制”是分配和控制现代国家政治权力及其运作过程的文本与规范性制度的综合，包括政治权力的机构组成、运作关系以及政治权力进行统治、治理所遵循的基本原则，是以宪法形式体现同时包括宪法外其他制度性内容的立体制度建构。在我国，与“宪制”相比，“政制”更能表现“党政关系”的丰富内涵，宪法只是规定了党的领导，而党领导国家的手段方式和过程全貌则体现在政制之中。为此，这里将新时代“党政关系”的新格局统称之为“政制安排”，行政法总则的制定必须对当下的政制安排予以回应。

第一，整合成文规范中的“党政关系”。行政法总则的制定，可以采取提取公因式的方法，将行政法律体系中已有的或应该有、可能有的共有普遍性和引领性规范提取出来。我国现行有效的行政领域法律法规中有不少规范涉及到“党政关系”，比如“党对XX工作的领导”就是纲领性、原则性条款，属于“公因式”的范畴，具有统摄其他单行法的效果，行政法总则需要对其予以整合吸收。需要注意的是，如果行政法总则无法对单行法中“党政规范”予以有效整合，甚至有失完整与准确，现实中可能导致党的组织与行政机关就权力范围、权力行使程序等产生争议。例如，2021年修正的《中华人民共和国安全生产法》第3条规定了“安全生产工作坚持中国共产党的领导”，而2019年施行的《生产安全事故应急条例》却并未包含党的领导规范，此时，鉴于二者的位阶不同，可以认为党组织有权力也有责任参与生产安全事故的指挥处理。但是，如果未来行政法总则的应急行政章节对党的领导也失于规定，便难以用效力位阶原理简单加以解释，从而可能产生职权抵牾或消极不作为。

第二，整合行政惯例中的“党政关系”。行政法总则的制定不仅要整合成文规范，还要对所有行政活动遵循的制度规则进行总的概括，这其中非常重要的一项就是行政惯例。基于法的要素或法律规范与法的渊源相区分的立场，行政法的渊源就不应当仅限于国家机关事先制定的各种正式的法律条文，还应当包括法理、惯例和判例等各种效力不等的非正式渊源。由此，行政惯例应当定性为一种法的渊源。行政惯例非常重要，很多法律原则和规则都蕴含在惯例之中，通过惯例的方式予以呈现。例如，比例原则在德国公法里被称为“帝王条款”，作为行政法上的一般原则长久以来得到普遍承认，但其实是以习惯法的方式被肯定下来的。我国宪法及其他成文法中也没有关于比例原则的直接规定，只是比如《中华人民共和国行政处罚法》第5条等某些法律一定程度上反映和体现了比例原则的精神。在我国的行政实践中，行政惯例大致包括行政内部的工作规则、行政权力对外运行时形成的惯例、参照法院案例指导制度形成的先例以及根据行政法原理（非原则）形成的行政惯行制度等。在这些行政惯例中有许多是关于“党政关系”的，例如重大事项的决策程序、领导干部的任免程序等，在行政法总则的制定过程中，要注意整合吸收那些行政法治迫切需要的、具有全局影响的重要行政惯例。

第三，整合理论学说中的“党政关系”。行政法学区别于其他学科的鲜明标志，除了必须具有独立的实定法体系外，还必须具有成熟的行政法学理论体系。理论体系是对实定法体系展开的学理化表达，主要包括基本理念或观点、学说，基本原理或原则、概念、范畴等。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕深入推进依法行政、加快建设法治政府这一重大课题，形成了一系列法治政府建设的新理念新思想新战略，发展成一套内涵科学、逻辑严密、思想创新的理论体系，为推动新时代法治政府建设提供了根本遵循。围绕这些新理念新思想新战略，学术界展开了热烈的讨论，其中很多都涉及到“党政关系”的相关问题，如执政权与行政权有哪些区别，党政合并合署后的运作机理，党政联合发文如何规范，行政首长负责制与党组集体领导制之间的协调，等等。制定行政法总则，要将这些理论学说进行整合，尤其是一些争议的问题充分讨论，解决了这些问题才是行政法总则能够引领实践、具有前瞻性的关键所在。

未来的行政法总则中，必须对“党的领导”规范作出周全的表达，由此才能在党的全面领导之下，协调兼顾政治性和专业性，处理好对行政的政治控制与保證行政的科层理性，党委（党组）决策和行政决策，党的总揽全局、协调各方与行政机关的独立负责工作等关系。2014年1月7日，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中强调，“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预”。由此，“党的领导”在制度运行层面可以通过两个方面予以展开：一是“在行政之先”的领导作用，二是“在行政之侧”的保证作用。

二、“在行政之先”：党对行政的领导

2017年，党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导。2018年《宪法》修改，明确提出中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党的领导不是一句口号、一句空话，而要体现在充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用上。展开来讲，党对行政的领导主要体现在对行政方向的领导、行政决策的领导以及行政人员的领导。

（一）党对行政方向的领导

马克思主义理论是管方向、管原则、管根本的，因而从本质上来说是管全局的，它是我们判断形势、战略谋划的世界观和方法论，正如毛泽东同志所指出的：“我们的眼力不够，应该借助于望远镜和显微镜。马克思主义的方法就是政治上军事上的望远镜和显微镜。”坚持党的领导就要坚持党对整个政治方向的领导。“党在特定历史时期，为了完成特定历史任务，都会制定一些基本原则”“政治方向的领导就是指党在一定阶段根据政治原则而制定的阶段性奋斗目标”。党对行政方向的领导，就是党对法治政府建设路线的长远擘画和对行政管理改革方向的积极引导。

行政法总则中要旗帜鲜明地体现党对行政方向的领导，坚持党把方向、谋大局、定政策、促改革的重要作用。其一，规定“各级政府要贯彻党中央的路线、方针、政策”的相关内容。宏观方面，党的路线、方针推动着行政法治建设。从1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，到2014年党的十八届四中全会提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，党中央对于推进法治始终起着举旗定向、把舵领航的重要作用。迄今为止，法治政府建设的两份纲要都是由党中央、国务院联合印发，后一份纲要更是将“党的领导”嵌入“健全八个方面体系”的主体内容之中，确保法治政府建设始终能够坚持正确的政治方向。微观方面，党的政策引导着行政管理改革。以“最多跑一次”改革为例，2018年1月，中央全面深化改革领导小组审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并予以肯定；2018年3月，“最多跑一次”写入国务院政府工作报告；2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，把浙江省“最多跑一次”作为典型经验向全国推广。作为一场“深刻的行政革命”，“最多跑一次”改革如果没有党中央的发现、肯定和推动，难以取得如此辉煌的成就。其二，规定“法治政府建设应当以习近平法治思想为指导，不断提高依法行政水平，建设人民满意的服务型政府”的相关内容。习近平法治思想是法治政府建设的行动指南和根本遵循，它包括以人民为中心是法治政府建设的价值立场，分步推进和加强党的领导是法治政府建设的基本路径；推动行政法律体系的完善、规范重大行政决策程序、坚持严格规范公正文明执法、深入推进放管服改革、构建多元纠纷解决体系、抓好法治政府建设中的“关键少数”是法治政府建设的重点任务；以法治政府建设引领法治社会形成、以制度执行力检验法治政府建设成效、以智慧法治建设提升政府效能是法治政府的发展目标。思想是行动的先导，行政法总则中确立习近平法治思想的指导地位有助于各级政府更好开展工作。

（二）党对行政决策的领导

决策是行政的核心和关键关节，政府作为公共政策的制定者和实施者，其决策行为往往对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局。习近平总书记指出：“要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面。”党的二十大报告强调，完善党中央重大决策部署落实机制。《重大行政决策程序暂行条例》第4条规定，“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程”。之所以强调党对行政决策的领导，是因为行政决策对党和人民事业具有极端重要性。“在一切失误中，决策的失误是最大的失误。一着不慎，全盘皆输。”

在行政法总则中，党对行政决策的领导要体现在如下两点。其一，规定党对重大行政决策的领导，并进一步细化领导的方式、程序以及法律责任。《重大行政决策程序暂行条例》第3条、第4条以及第31条规定了党领导行政决策的内容，但是这些规定都较为宏观，对党组织介入的时机、方式以及法律后果都有待细化。另外需要注意的是，党领导的是“重大行政决策”，不参与具体的、细碎的行政决策，要防止出现“以党代政”的局面，干扰行政的积极性，破坏行政效率。其二，规定党对应急行政决策的领导。有学者指出，中国公共应急体制的最大优势就是有中国共产党的坚强领导。原因在于，重大突发事件的应对可能超出政府的能力范围，往往需要党委来主导决策、实施动员和协调资源。但目前我国的应急行政法律规范体系中并未赋予执政党的各级机关直接参与公共事务管理的权力和职责。以突发疫情应对为例，无论是《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》，还是《突发公共卫生事件应急条例》，都没有对党的领导作用作出规定，这显然与我们经历的防疫实践不符，也与“权责统一”的法治原则相悖。在行政法总则中增设党对应急行政决策的领导可以弥补这一法律漏洞。

（三）党对行政人员的领导

坚持党管干部原则是党的领导在干部人事工作中的重要体现，是坚持和加强党的全面领导、巩固党的执政地位、履行党的执政使命的根本保证。中国要不断发展，必须坚持中国共产党的领导，必须牢牢保证中国共产党的执政地位，而党的领导和执政是由全体党员尤其是干部来实施的，所以用人权是最重要的执政权。邓小平同志曾经指出：“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。”2005年颁布、2018年修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）均明确，坚持党管干部原则。《中国共产党政法工作条例》规定，党中央加强对政法工作的全面领导，加强政法系统组织建设和党风廉政建设，领导和推动建设忠诚干净担当的高素质专业化政法队伍，为政法工作提供组织保证，同时地方党委要加强党对政法队伍建设的领导，完善党委统一领导、政法单位主抓、有关部门各司其职的政法队伍建设工作格局。党的二十大党章修正案在总纲第二十八自然段，把“坚持新时代党的组织路线”纳入党的建设的基本要求，突出强调了坚持新时代党的组织路线的极端重要性，其中明确提出要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。

党对行政人员的领导是“党管干部”原则的落实，指党对国家公职人员的选拔、考核、惩戒等方面的领导。“党管干部”是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证。“党管干部”的规范不仅体现在《公务员法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《事业单位人事管理条例》等国家法律法规中，还体现在《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部人事档案工作条例》等党内法规之中。行政法总则直接规定“党管干部原则”即可，该条款可以起到衔接相关法律和党内法规的效果。

三、“在行政之侧”：党对行政的保证

《中国共产党章程》规定，“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。《中国共产党政法工作条例》规定，“党中央加强对政法工作的全面领导：……确立政法工作的政治立场、政治方向、政治原则、政治道路，严明政治纪律和政治规矩，为政法工作科学发展提供政治保证”。由此，行政法总则中党的领导规范还应该包括党对行政的保证内容，具体应该包括党对行政独立性、合法性以及效率性的保证。

（一）党对行政独立性的保证

行政有其独特的运行规律与作用特点，良好的行政必须保有相对独立的运作空间。1887年，美国人威尔逊发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出把行政管理作为一门独立的学科加以研究，开启了行政学研究之先河。大陆法系行政法学上也有“行政保留”的概念，强调“行政作为一个整体，其应有自我决定与负责的领域，不受到立法、司法之干涉”。“行政保留”产生于对立法权过度干预行政权的反思，虽然“行政保留”与我国的宪制结构不尽相符，但其对行政活动独立性的强调是值得借鉴的。我们党的执政理念要求要确保各国家机关依法独立负责地开展工作。《中国共产党章程》總纲部分指出，“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。习近平总书记指出：“我们要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”习近平总书记还指出：“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚决维护党中央权威和集中统一领导，保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。”这些重要论述体现了党对法治工作领导的“不替代和不干预原则”。在行政法总则中对此加以强调是十分有必要的。

新时代的“党政融合”并非忽略了行政的独立性，而是在加强党的领导的同时保障了行政的独立性。行政法总则应当对行政的独立性进行强调，防止实践中曲解“党政融合”，出现“以党代政”的情况。具体而言，行政法总则应规定“各级党委要保证行政机关依法行政、独立负责”的相关内容。实践中，党政机构融合的样态大致可以概括为：一个机构一块牌子，同时作为党和政府的机构的“党政合一型”：一个机构两块牌子，部分内设机构同时承担党政两种职能的“党政合署型”；政府机构并入党的机构成为后者的一部分，但对外保留或加挂牌子的“机构并人型”；某一政府机构置于党的机构直接领导之下，但仍保留自身的组织完整性的“归口领导型”。由此，行政法总则应当着重关注以下两点：其一，机构性质问题。2018年，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》要求，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。改革中如果不能理顺并处理好地方党政机构融合的问题，厘清二者之间的界限范围，可能引发党政机关之间职能混淆不清、职责权限边界模糊、行为违法违纪而难以追责等问题。针对党政机构融合后是否形成新的主体、融合后的机构对外履职是否应受司法审查，存有不同观点：有人认为可以用“公法人”概念给中国共产党进行组织法定位；有人认为仅需要做形式上的修补，“党政合署（并）后做出的直接影响相对人权益的行为，应当强制要求以其中‘政的名义来实施”；也有人提出“党务一政务区分说”，对涉及行政的部分认定为行政主体，适用行政法规范，对涉及党务的部分认定为党的组织，适用党内法规。未来立法上，比较稳妥的方式是规定党政机构融合后对外行使行政职权必须以行政机关的名义，按照行政法律规范进行。其二，机构编制问题。当前，我国行政组织法存在的问题较为突出。法律层面，1982年制定的《中华人民共和国国务院组织法》一共11个条文，历时久远且过于粗疏，2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对政府机构编制的规定也较为笼统；行政法规层面，1997年制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和2007年制定的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》都施行了很长时间，难以适应机构改革的现实需求。实践中，《中国共产党机构编制工作条例》和各类“三定”方案对于机构编制起到更强的引导作用。但是，《中国共产党机构编制工作条例》是党内法规，不宜对行政机关机构编制做过多规定，“三定”方案则存在效力位阶低、冗杂混乱、透明度不够等弊端。因此，行政法总则中应该对机构编制问题有所关照，当然，更为具体的内容可以留待未来行政基本法典中的行政组织法部分作规定。

（二）党对行政合法性的保证

合法性原则历来是行政法的首要原则。西方国家对行政合法性的控制重点在于立法控制和司法控制，在行政多样化面前有局限性。在我国，执政党在政治控制方面发挥了突出的作用。当前，党对行政合法性的保证是全链条的，包括事前对重大行政决策及行政立法活动的把关，事中对行政执法的过程性监督（如巡视督导），以及事后对行政违法的纠正和惩戒（如问责）。尤其对于行政执法，习近平总书记指出：“对执法机关严格执法，只要符合法律和程序的，各级党委和政府都要给予支持和保护，不要认为执法机关给自己找了麻烦，也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响。我们说要敢于担当，严格执法就是很重要的担当。”为了进一步推动和加强党对行政合法性的保证，我们还提出了更为宏观的总体性的要求。例如，2016年12月，中共中央办公厅、网务院办公印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》；2019年5月，中共中央办公厅、网务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，等等。为此，行政法总则应规定，各级党委要切实履行推进法治建设领导职责，各级政府要在党委统一领导下履行法治政府建设主体责任，各级政府及其部门主要负责人要切实履行推进本地区本部门法治政府建设第一责任人职责。

新时代党政融合的背景下，党对行政合法性的保证有特殊性。按照党组织职权与行政机关职权在行使方式上的不同，党政机构的融合在实践中可以区分为有三种情形：一是“浅层融合”，即行政机关与党组织共同就某些重要事项进行治理，各显所长、相互保障。当前在生态环境保护、食品药品监管等领域已经形成卓有成效的党政联合治理模式。二是“中度融合”，即行政权的行使需要有党组织的参与，如国务院年度立法工作计划的公布要经党中央批准，各级政府重大行政决策的作出需要报经同级党委批准或认可等。三是“深度融合”，即党的机构直接管理行政事务，对外保留行政机关牌子或党政合署办公，如中宣部对新闻出版的领导、统战部对民族宗教事务的领导等。行政法总则中规范党对行政合法性的保证需要关注以下几点：第一，行政权运转的规范依据问题。行政权的行使要有依据，但是当法律法规缺位时，党内法规、党的规范性文件能否成为行政的依据？在党政职权“深度融合”的情况下，难以分清哪些行为来自国家法授权、哪些行为来自党内规范授权，因此党内法规、党的规范性文件等将不可避免地适用到某些行政管理活动中（如意识形态、宗教管理）。有观点认为，党内法规作为行政法法源有其正当性基础。但是，在行政管理中不加区别地引入党内法规作为依据并不合适，可能导致国家法秩序的紊乱，比較稳妥的办法是根据行政管理领域的特点和行政主体有限度地肯定党内法规的适用效力，并要求相关立法主体有义务及时将党内法规规范转化成国家法律规范。第二，行政权运转的交叉重叠问题。在党政职权的“浅层融合”情况下，针对某一问题往往存在“党”和“政”的交叉重叠，从执法实践来看，党政联合治理中“政”是治理的主体和核心，“党”主要起辅助和保证作用。未来立法中有必要对二者的职权界限予以廓清，明确两种权力的识别标准及违法后果，防止出现职权的越位或者缺位。第三，行政权运转的内部程序问题。内部程序作为行政系统内部的权力分配方式，构成行政决定理性化和正当化的重要机制，深刻影响乃至直接决定当事人的权益。在党政职权的“中度融合”与“深度融合”中，规范权力运作的程序尤为必要。例如，行政法总则应对行政首长决策与党组（党委）议事决策的侧重点与先后顺序作出规定，避免实践中的制度异化，混淆行政机关负责人与党组（党委）的各自作用。

（三）党对行政效率性的保证

随着现代国家行政任务日趋复杂繁重和“风险社会”的来临，高效的行政体系和强大的行政执行力是国家治理体系和治理能力现代化的必备条件，随着认识的深化，行政效能原则已经成为行政法的一般原则。党的十九届四中全会《决定》指出：“健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。”《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》要求“加快建设服务型政府，提高政务服务效能”。然而，行政系统的惰性也是与生俱来的：如果行政组织过于僵化，就会产生“为规则而规则”（work to rule）；如果组织过于分散，则会导致“只求便宜行事”（work to conven-ience）。保证行政系统的高效运转不能仅靠“行政自制”，还依赖于行政之外的权威力量加以监督和激励，在我们国家，党的各类组织的监督和激励作用是不可或缺和不可替代的。行政的组织效能原则是“兼具实质内容和开放、反思性质的法治原则”，具有很强的政治性和裁量性，不宜由司法机关进行评判，应当也只能由具有更高权威的政治主体进行评判。为此，行政法总则中应规定各级党委和政府要综合运用督查、指导、巡视等各种方式，不断提高行政效能，提高政策执行力。

党对行政效率性进行保证，权责清晰是前提，必须划清党政责任，这其中包括外部行政的责任归属以及行为内部的责任划分。对于外部行政，传统上的“行政主体”理论大致能解决责任归属的问题，即只要以“行政”的名义行使行政权就可以依照行政主体的一般原理进行处理。但是，如果有了“党”的名义出现，然后将其纳入“行政”范畴进而追究行政主体的责任是不合适的。外部行政发生之后还要进行行为内部的责任划分，对此，我们的体制一直分为党、政两套责任体系，传统上一直是“党委领导、政府负责”的责任分配状态，即行政官员负主要责任，党委的官员不负责任或者负次要责任，这种状态在党政合设或者合署的背景下是不合适的。由此，必须探讨无论对内还是对外都要权利和义务更为均衡的责任分担方式。当前，党政融合的背景下，党政责任的融合体现在重要领域的“党政同责”。例如，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，等等，这些制度规定逐渐勾勒出新时代党政同责的治理特色。“党政同责”将地方各级党委纳入法治责任主体范畴，地方党委与政府得以在重大民生问题上形成齐抓共管的监督合力，是党的领导方式和法治责任落实的一次重要变革。行政法总则对党政责任融合的规范要关注以下两点：其一，关于党内问责与行政问责混同的问题。2016年颁布的《中国共产党问责条例》规定，行政机关中党员干部因履行职责不力、决策失误等情形而对党的事业造成损害的应当问责。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，将党的领导干部与政府领导干部共同作为追责对象。由于我国行政机关工作人员绝大部分都是党员，所以党内问责与行政问责无论在问责主体、问责对象还是问责依据上都有很大程度的一致性。然而，党内问责和行政问责毕竟是两个体系，不可混同。实践中，由于行政问责制度建设自身存在的问题，使得党内问责更为广泛地被使用。应当完善行政问责的有关规定，做到与党内问责有所区分、各有侧重，實现问责法治化。其二，关于“党政同责”适用范围的问题。虽然“党政同责”获得了良好的治理效能，但不宜大规模推广，因为党委和政府的管理资源是有限的。每一个“党政同责”的规定都意味着一份责任清单，都是以法律之外的形式为相关主体设定义务，有悖“职权法定”原则。党政联合发文往往随意性较大，如不加以控制，可能过多透支行政资源。为此，行政法总则必须明确“党政同责”的适用范围，审慎确立适用领域，即在关乎社会稳定和百姓安居乐业的重大民生事项、具有全局影响力的特定事项范围内适用“党政同责”。具体地，可以应用空白要件的立法技术，规定在食品药品安全、安全生产、生态环境保护、粮食安全等重要领域实行“党政同责”，具体操作按有关规定执行。

结语

“一个时代有一个时代的问题，一代人有一代人的使命。”中国行政法治经过几十年的蓬勃发展，完全有能力制定一部行政法总则，最终实现行政法的法典化。在行政法总则的制定过程中，“党的领导”规范人法具有必要性，但是其具体展开是重点也是难点，既需要关照我国当下的政制安排，巩固当下的“党政关系”，又需要为“党政关系”的发展留下空间。未来，要在法典化，甚至在解法典化和再法典化的过程中，不断调适“党政关系”，实现二者的良性互动，从而引领社会生活向更加良善的方向快速发展。

基金项目：2021年度国家社科基金重大项目“行政法总则制定的理论与实践问题研究”（项目编号：21&ZD191）的阶段性成果。

（责任编辑：王青斌）