非讼化构造与治理性理念：公益诉讼的中国模式

摘" 要：2012年《民事诉讼法》增设的民事公益诉讼制度，主要旨在发挥社会组织通过诉讼保护公共利益的作用。囿于社会组织体量资质、起诉意愿、诉讼能力的局限，立法预期并未充分实现。检察公益诉讼制度的建立以及单行法中公益诉讼条款的增设，扩展了公益诉讼的领域范围，丰富了公益保护的实现形式，改变了民行公益诉讼的关系，重塑了公益诉讼的制度内容和运行态势。我国公益诉讼制度兼采执法逻辑和监督逻辑，并且检察院和法院在履职过程中都实行能动主义。执法逻辑决定我国公益诉讼在程序构造上呈现非讼化现象，监督逻辑决定我国公益诉讼在运行目标上呈现治理性理念。司法能动下的非讼化构造与治理性理念共同塑造了公益诉讼的中国模式。

关键词：公益诉讼；非讼化；治理；检察机关；司法能动

作者简介：吴俊，苏州大学王健法学院副教授，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究人员，主要从事民事诉讼法、证据法、司法制度研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色公益诉讼现代化的理论创新与实现机制研究”（项目编号：23amp;ZD164）的阶段性成果。

中图分类号：D925.1;D926 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）03-0099-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.03.010

从2012年《民事诉讼法》修正时增设民事公益诉讼条款赋予“法律规定的机关和有关组织”以民事公益诉讼诉权（即现行《民事诉讼法》第58条第1款），到2017年修正后的《民事诉讼法》第55条第2款（即现行《民事诉讼法》第58条第2款）和《行政诉讼法》第25条第4款确认试点改革的经验分别赋予检察机关候补性且兜底性的民事公益诉讼诉权以及排他性提起行政公益诉讼的权力，再到《英雄烈士保护法》（2018）、《未成年人保护法》（2020）、《海洋环境保护法》（2023）等多部单行法通过公益诉讼条款拓展公益诉讼的领域范围，我国公益诉讼的立法和实践已经有十年之久。目前我国公益诉讼制度，以现行《民事诉讼法》第58条和《行政诉讼法》第25条为基干，以规定起诉主体资格和可诉领域的程序规则为主。①" ①参见吴俊：《民事公益诉讼的实体性分析》，《国家检察官学院学报》2023年第3期，第74、75页。

我国公益诉讼的制度运行和实践逻辑，既有别于传统民事诉讼和行政诉讼，又有别于域外国家和地区公益诉讼或者团体诉讼的立法设计和实践模式，呈现为一套逻辑相对自洽、体系相对独立的机制。理论研究要指明实务运用及其改革的方向，主导理论的动向，有时还需要启迪立法的趋势。②" ②参见伊藤眞：《法学研究职业与法学研究方法——游走于理论与实务间半个世纪的反省记》，刘颖译，《经贸法律评论》2022年第4期，第149页。本文的旨趣在于提炼我国公益诉讼遵循或者说呈现的底层性逻辑和深层次原理。在内容上，本文将首先介绍我国公益诉讼诉权配置的二元结构，其次分析行政公益诉讼的制度结构以及民事公益诉讼的程序构造，再次就司法能动主义下公益诉讼的制度目的和运行理念进行总结，最后提炼出我国本土化的公益诉讼制度和实践的结构性特征，并就我国公益诉讼制度的系统完善提出框架性意见。

一、社会参与和检察机关主管：公益诉讼诉权配置的结构

在检察公益诉讼入法之后，公益诉讼制度采取的是社会组织和检察机关二元化的诉权配置结构。虽然单行法中的民事公益诉讼条款并未明定社会组织诉权的优位性，但实务中还是采取检察机关先发公告督促社会组织起诉，在无社会组织或者有社会组织但不起诉的情况下检察机关再决定起诉的模式。①" ①如刘虎侵犯公民个人信息民事公益诉讼案，重庆市綦江区人民检察院依据《个人信息保护法》第70条提起民事公益诉讼之前就进行了诉前公告。参见《重庆市綦江区人民检察院渝綦检民公告〔2023〕3号公告》。

（一）社会组织享有民事公益诉讼诉权的条件

“有关组织”作为民事公益诉讼原告是否需要“法律规定的”这一限定，即使是从对《民事诉讼法》第58条第1款进行文义解释的角度也会发生歧义。《环境保护法》修正时增设的第58条对环保组织提起公益诉讼的条件进行了规定，但之前的一些司法案例认为，社会组织的环境民事公益诉讼原告主体资格不受“法律规定的”这一条件的限制，即社会组织的公益诉讼诉权不需要法律的特别授权。例如，在《环境保护法》（2014）第58条修正之前发生的常州市环境公益协会与储卫清、常州市博世尔物资再生利用有限公司等环境污染责任纠纷案中，法院就认为，《民事诉讼法》（2012）第55条规定“法律规定的机关和有关组织”，强调了作为公益诉讼的原告如为机关则应当由法律规定，而对于有关组织则未加以限制即可作为环境民事公益诉讼的原告。② "②江苏省常州市中级人民法院（2014）常环公民初字第2号民事判决书。又例如，泰州市环保联合会与江苏常隆农化有限公司等环境污染公益诉讼案中，原告泰州市环保联合会成立于2014年2月25日，于同年8月4日向法院提起该诉讼。在起诉之前的2014年4月24日，《环境保护法》进行了修正，就社会组织提起环境民事公益诉讼规定了明确的条件，而泰州市环保联合会并不符合修正之后的《环境保护法》规定的社会组织提起环境民事公益诉讼的条件，即其不具备环境民事公益诉讼起诉的原告主体资格，但该修正案在2015年1月1日才生效。该案被告就提出了泰州市环保联合会不具有环境民事公益诉讼原告主体资格的程序抗辩，而一审法院江苏省泰州市中级人民法院在2014年9月10日作出一审判决，认为2012年《民事诉讼法》第55条对于“有关组织”提起民事诉讼并没有法律的限制。虽然在该案二审诉讼过程中《环境保护法》修正案生效，但是二审法院江苏省高级人民法院以及再审法院最高人民法院都认为一审法院关于泰州市环保联合会具备该案原告主体资格的认定是合法的。③" ③江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中环公民初字第00001号民事判决书、江苏省高级人民法院（2014）苏环公民终字第00001号民事判决书、最高人民法院（2015）民申字第1366号民事裁定书。上述两个案例均未要求“法律规定的”社会组织才能提起民事公益诉讼。此外，在检例第28号江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案中，法院则认为，修正之后自2015年1月1日施行的《环境保护法》第58条第2项对社会组织的环境民事公益诉讼原告主体资格进行了限制，在常州市没有适格的公益诉讼起诉主体的情况下，江苏省常州市人民检察院有权作为公益诉讼人提起环境民事公益诉讼。④" ④江苏省常州市中级人民法院（2015）常环公民初字第1号民事判决书，江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案（检例第28号）。可见，检例第28号的规则逻辑，实际上是认为2014年《环境保护法》第58条是对2012年《民事诉讼法》第55条中社会组织提起环境民事公益诉讼的原告资格规则的修正。

从体系解释的角度，既然作为指导性案例的检例第28号认为2014年修正后的《环境保护法》第58条实际上是对2012年《民事诉讼法》第55条关于环境保护领域社会组织提起公益诉讼的资质要求的修正，那么2013年修正后的《消费者权益保护法》第47条关于只有“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”才能对侵害众多消费者合法权益的行为向法院提起民事公益诉讼的规则，也是对2012年《民事诉讼法》第55条中社会组织的公益诉讼起诉资质在特定领域的修正。同时，从文义解释和体系解释的角度，环境保护领域和消费者权益保护领域之外的社会组织提起民事公益诉讼，仍然不受特别的条件限制，即只要是根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》依法成立的社会组织就可以提起民事公益诉讼。可见，公益诉讼立法之初，公益诉讼的诉权主要是配置给具有民间性质的社会组织的。这样的诉权配置，实际上遵循的是私人执法的逻辑。法律的执行一般由公共机构垄断，但通过私权主体的法律行动实现法律的执行和秩序的维系是执法权配置的新方式。在我国，私人执法的一个制度典型即《反垄断法》第60条第1款规定的对经营者实施垄断行为给他人造成损失的私权诉讼。①" ①对此的分析，可参见邓峰：《反垄断民事诉讼机制的当下选择》，《中国应用法学》2022年第5期，第71-87页；祝雅柠：《反垄断法损害赔偿与行政责任的竞合、冲突与解决》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2023年第5期，第173-184页。虽然立法并未赋予公民个人以公益诉讼诉权，但是实践中仍然存在具有私人执法性质的公民个人提起旨在保护公共利益的私权诉讼的案例，甚至法院也存在策应这些公益性私权诉讼的情况。对于诉讼请求擦边公共利益保护的私权诉讼，法院实际上就原告当事人适格与诉讼请求之间的实质性联系持宽容的态度。②" ②参见吴俊：《公益性私权诉讼的程序构造与法理基础》，《苏州大学学报（法学版）》2024年第1期，第147页。这种诉请金额与诉讼成本明显不匹配的诉讼，原告积极维权的目的并不在于金钱赔偿，而在于私权利的保护与是非感的弥补。③ "③参见黄禄斌：《象征性损害赔偿制度的本土化构建》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期，第81页。

（二）公益诉讼诉权向检察机关的倾斜性配置

社会组织提起公益诉讼的能力和意愿都有限，一方面是因为2013年修正的《消费者权益保障法》以及2014年修正的《环境保护法》对于可以提起消费民事公益诉讼以及环境保护民事公益诉讼的社会组织都设置了很高的资格门槛，导致消费和环保领域的很多社会组织都被剥夺了民事公益诉讼的主体资格，另一方面是因为总体上我国社会组织发展不是很充分。因此，《民事诉讼法》修正之后，民事公益诉讼呈现“叫好不叫座”的局面，案件数量可谓零星。我国一直缺乏公益诉讼案件的统计渠道和公布平台，但是官方披露的不完整数据仍足以反映出社会组织提起公益诉讼的艰难。例如，在环境民事公益诉讼领域，2013年到2017年，全国法院审结社会组织提起的环境公益诉讼案件共计252件，即平均每年50件左右。④" ④参见周强：《最高人民法院工作报告——2018年3月9日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期，第247页。在消费民事公益诉讼领域，自2014年3月15日修正之后的《消费者权益保障法》开始施行到2018年5月，中消协和部分省级消协组织共提起的消费民事公益诉讼案件只有12例。⑤" ⑤参见齐志明、彭艳秋：《公益诉讼为消费者撑腰》，《人民日报》2018年5月14日，第11版。在此背景下，为了激活公益诉讼制度，全国人大常委会授权“两高”进行为期两年（2015年7月到2017年6月）的检察公益诉讼试点改革，将公益诉讼的诉权配置给检察机关。2017年修正后的《民事诉讼法》第55条第2款和《行政诉讼法》第25条第4款，确认了试点改革的经验，分别赋予了检察机关民事公益诉讼诉权以及行政公益诉讼诉权。之后，2018年施行的《英雄烈士保护法》开启了通过单行法规定公益诉讼保护特定领域法益的模式。2021年到2023年间，《未成年人保护法》等法律修正或制定之后，我国公益诉讼可诉领域范围扩展到了未成年人和妇女权益保护、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、无障碍环境建设、文物和文化遗产保护等十多个领域，并且呈现出进一步开放的态势。除了《个人信息保护法》第70条将处理个人信息侵害众多个人权益的公益诉讼的诉权并列地配置给了检察机关、法律规定的消费者组织以及由国家网信部门确定的组织，其他涉公益诉讼的单行法都将公益诉讼诉权排他性地赋予了检察机关。总之，我国现行实证法上的公益诉讼，在诉权配置方面从倚重社会组织过渡到了倚重检察机关，并且事实上形成了检察机关主管公共利益保护的格局。

公益诉讼诉权配置的倾向性非常显性地传递到实务中，检察机关向法院提起的公益诉讼的案件数量占比达到了法院受理的所有公益诉讼案件数的95%以上。例如，在环境公益诉讼领域，根据《中国环境司法发展报告（2020）》《中国环境司法发展报告（2021）》《中国环境司法发展报告（2022）》的数据，2020年，全国法院受理环境公益诉讼案件4 181件，审结3 557件；2021年受理5 267件，审结4 943件；2022年受理5 885件，审结4 582件。2020年，由检察机关提起的环境公益诉讼案件为3 454件，占比达97.1%，由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件为103件，占比仅2.9%；2021年，全国环境公益诉讼案件中环境刑事附带民事公益诉讼案件数量占比达89%。又例如，在消费民事公益诉讼领域，消费民事公益诉讼的诉权归属于中国消费者协会和省级消费者协会，而各省级消协每年提起的公益诉讼案件几乎都在个位数运行，甚至是零起诉。同时，在检察公益诉讼内部，囿于我国行政权的广泛性，公共利益受损往往与行政权的渎职和违法相关，因此行政公益诉讼成为检察公益诉讼的主要类型。根据《检察机关全面开展公益诉讼五周年工作情况》的数据，2017年7月至2022年6月底，全国检察机关共立案民事公益诉讼案件5.8万件，行政公益诉讼案件61.4万件。《2021年全国检察机关主要办案数据》《2022年全国检察机关主要办案数据》《2023年全国检察机关主要办案数据》与前述数据结构一致，行政公益诉讼案件分别占到了检察公益诉讼案件数的88%（2021年）、85%（2022年）、88%（2023年）。①" ①参见《2021年全国检察机关主要办案数据》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml#1，2024年3月27日访问；《2022年全国检察机关主要办案数据》，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202303/t20230307_606553.shtml#1，2024年3月27日访问；《2023年全国检察机关主要办案数据》，https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202403/t20240310_648482.shtml#1，2024年3月27日访问。虽然前述数据与官方曾通报的行政公益诉讼案件占比始终在90%以上的说法略有出入，但行政公益诉讼确实始终占据了检察公益诉讼乃至整个公益诉讼的绝大多数案件量。②" ②参见高斌、赵晓明：《履行公益诉讼检察职责促进国家治理现代化——专访最高人民检察院第八检察厅厅长胡卫列》，《检察日报》2021年2月22日，第2版。此外，行政公益诉讼的主要程序形态并非诉讼形态，而是非诉讼性质的诉前磋商以及诉前督促行政机关纠正错误或履行职责，且以诉前督促依法履职检察建议为主。例如，《公益诉讼检察工作白皮书（2023）》披露，全国检察机关在2023年共办理行政公益诉讼案件167 776件，其中立案后经磋商终结的案件35 681件，诉前检察建议督促行政机关纠正或履行职责116 489件，检察建议的回复整改率达到99.1%。

综上，我国目前的公益诉讼案件以行政公益诉讼案件为主，而行政公益诉讼案件主要通过诉前程序即实现了公益保护目标。这样的局面不仅仅意味着公益诉讼启动权限配置的“国家化”，③" ③参见薛艳华：《国家治理视域下环境行政公益诉讼的社会化拓展》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期，第71页。还意味着公益诉讼制度的诉讼属性降低了，体现出更多监督行政机关执法的性质。总之，目前我国公益诉讼的诉权配置，呈现社会参与和检察机关主管并行的格局，而检察机关的行政公益诉讼诉权的行使顺位又处于非讼化的磋商和检察建议之后，这些都深刻影响了我国公益诉讼的程序构造和制度内容。

二、行政公益诉讼的非讼化：检察权行使方式的监督权化

私法上的侵权行为可能同时也是行政法上的违法行为乃至刑法上的犯罪行为，损害社会公共利益的行为也存在多重法律评价的问题。基于行政职权的不可处分性，行政公益诉讼较之民事公益诉讼具有程序适用上的优先性。①" ①参见吴俊：《民事公益诉讼的实体性分析》，《国家检察官学院学报》2023年第3期，第76页。前文已经述及，我国公益诉讼案件以行政公益诉讼为主，且行政公益诉讼又以诉前磋商制度和诉前督促机制终结案件为主。行政公益诉讼案件占所有公益诉讼的案件数达到90%左右，而行政公益诉讼案件95%以上仅仅通过磋商或者督促行政机关履职和纠错就达到了公益保护的目标或者说程序实现了终结，最终诉诸法院审判的行政公益诉讼案件数量稀微。行政公益诉讼名义上是诉讼，实际上主要是检察机关监督行政机关履职或者纠错，检察机关行使的与其说是行政公益诉讼的诉权，毋宁说是准行政性质的以监督行政权为主要内容的执法权。“检察公益诉讼的基础是检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位。”②" ②王太高、唐张：《论检察机关提起公益诉讼的体系展开》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第1期，第12页。甚至有观点认为，我国的检察公益诉讼（包括检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼）属于公共执法机制。③" ③参见王福华：《公益诉讼的法理基础》，《法制与社会发展》2022年第2期，第78页。行政公益诉讼实际包括两方面的监督对象，一是行政机关监督管理的对象实施了损害社会公共利益的行为，二是行政机关本身违法行使职权或者不依法行使职权。后者与前者具有法律上的因果关系，即如果行政机关依法履职，则可以预防以及制止前述损害社会公共利益的行为。实践中，行政机关通过履职来纠正监督管理对象侵犯公共利益的行为，主要是依靠行政机关的监管处罚权以及行政裁决权。当然，实践中也存在行政机关自身直接实施损害公共利益的行为的情况，检察机关对此主要是监督行政机关自身直接纠错，程序上也可以纳入行政公益诉讼的框架。

（一）行政公益诉讼诉诸行政监管和处罚权

目前我国法律明确授权的公益诉讼的可诉领域已经较多，且范围具有一定的开放性。其中，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让系《行政诉讼法》（2017）第25条规定的行政公益诉讼的可诉领域，生态环境和资源保护（污染环境）、侵害众多消费者合法权益、食品药品安全是《民事诉讼法》（2023）第58条所列举的民事公益诉讼的领域。单行法中，只有《反垄断法》（2022）第60条规定反垄断公益诉讼为民事公益诉讼，其他单行法中的公益诉讼条款并未限定是民事公益诉讼还是行政公益诉讼。实际上，《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及《反垄断法》所规定的前述公益领域的公益诉讼机制，也并不存在民行之间的绝对区隔，因为行政权甚至所有的执法权都是公共利益保护导向的，其本身与公益诉讼之间就不存在机制上的矛盾。

行政机关对于很多违法行为都享有责令违法行为人改正的权力。责令改正违法行为是行政机关依法要求行政相对人作出某种特定行为的意思表示。责令改正其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。责令改正因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行。④" ④张铁刚与长沙市望城区城市管理和综合执法局行政强制案，湖南省长沙市中级人民法院（2021）湘01行终55号行政判决书。责令改正不属于行政处理决定，责令改正作为行政机关依职权作出的具体行政行为，只要求行为人作为或者不作为，所以责令改正在性质上是一种行政命令。行政命令本身不是一种强制执行行为，具有独立的可诉性，⑤" ⑤大竹县人力资源和社会保障局与四川腾达建筑工程有限责任公司劳动监察其他行政行为案，四川省达州市中级人民法院（2020）川17行终47号行政判决书。但行政机关作出的责令整改类的决定是否可以引起强制执行即是否属于执行依据，在实务中存在不同的观点。例如，根据《环保部关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》（环函〔2010〕214号），当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行责令改正决定的，环保部门可以向人民法院申请强制执行。与之类似，《保障农民工工资支付条例》（2020）第42条规定：“人力资源社会保障行政部门作出责令支付被拖欠的农民工工资的决定，相关单位不支付的，可以依法申请人民法院强制执行。”但是，实践中有案例对责令整改决定的执行力持否定的立场，认为责令当事人改正违法行为，消除违法状态，是行政机关实施行政处罚过程中的一个步骤和程序，并非行政处罚，不具有单独申请法院强制执行的条件。如果相对人在收到整改决定之后不改正违法行为，行政机关可以作出罚款或责令关闭的行政处罚决定，并就该行政处罚决定依法向人民法院申请强制执行。①" ①江苏省生态环境厅与南京禄口国际机场有限公司申请强制执行案，江苏省高级人民法院（2018）苏行审复1号行政裁定书。

此外，《行政处罚法》（2021）第28条第1款规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政机关实施行政处罚的根本目的在于保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，因此行政机关不论依法应当给予违法行为人何种类型和幅度的行政处罚，都应首先要求行为人及时纠正违法行为。责令改正的目的和效果在于促使违法行为人停止违法行为、消除危害后果、修复违法状态，并不具有明显的惩戒性，而更多体现为教育性。②" ②参见江必新：《行政处罚法条文精释与实例精解》，人民法院出版社2021年版，第155-156页。

监督行政机关履职或者纠错，是检察机关提起的行政公益诉讼最核心、最主要的运行方式。“对于检察机关提起公益诉讼而言，诉讼是其外观、形式，检察监督才是其本质、内容。”③" ③王太高、唐张：《论检察机关提起公益诉讼的体系展开》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第1期，第11页。通过督促行政机关履职，尤其是行政机关通过责令改正的方式来纠正损害社会公共利益的行为，具有直接、高效的特点。

（二）行政公益诉讼诉诸行政裁决权

行政机关对特定的纠纷拥有裁决权，如果裁决权的对象包括了公共利益，则检察机关也可以通过督促行政机关依法裁决的方式来保护公共利益。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（2018）规定，当事人不服行政机关对民事纠纷作出的行政裁决的，在法定期限内，既可以以民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，也可以对行政裁决行为提起行政诉讼，并申请法院一并解决相关民事争议，法律另有规定的依照其规定。该文件否定了行政裁决终结性处理民事纠纷的可能性，但保障了行政机关所裁决的民事纠纷最终诉诸法院进行民事诉讼救济的资格。据此，检察机关可以监督行政机关通过行政裁决机制来保护公共利益。

以妇女权益保障公益诉讼为例，在我国现有制度框架下，《妇女权益保障法》（2022）第77条中的侵犯妇女集体经济组织资格和权益的问题，本身并非没有救济机制，而该公益诉讼制度的建立实际上是对现有救济机制的补强。该条规定，确认农村妇女集体经济组织成员身份时侵害妇女权益或者侵害妇女享有的农村土地承包、集体收益、土地征收征用补偿分配权益和宅基地使用权益的，检察机关可以依法提起公益诉讼。实际上，农村妇女因为结婚、丧偶等原因被剥夺集体经济组织成员资格进而丧失基于集体经济组织成员资格才享有的利益，一般都是以所谓的“村规民约”“村委会决议”“集体经济组织决议”的名义。我国农村实际上实行的是经济组织和基层管理机构合二为一的体制，村两委与集体经济组织的管理层很大程度上是重合的。从现行立法的角度，“男女平等”是《宪法》第48条的明文规定，单行法则奉行“男女平等、优待女性”的原则，无任何法律允许未经法律的授权而剥夺妇女及其子女的集体经济组织成员资格。根据《村民委员会组织法》（2018）第27条的规定，只有村民会议才能制定村规民约，村两委和村民代表会议都无权制定村规民约，即使是村民代表会议决策，也只能决策村民会议授权的事项；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前述规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。可见，仅仅因为登记结婚就剥夺妇女的集体经济组织成员资格的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，是违背宪法、法律、法规和国家政策的，因此是无效的，乡、民族乡、镇的人民政府有权责令村民会议或者村民代表会议整改违法的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的其他决议。因此，一旦村民自治章程、村规民约等规定侵犯农村妇女的集体经济组织权益，则其可以申请乡、民族乡、镇人民政府执法。但是，前述立法并未就政府作出责令整改决定而相对人不予整改之后如何处置进行规定。实践中，存在将责令整改的权力改造为行政裁决权的做法，即由乡镇人民政府对集体经济组织成员资格存在与否进行裁决。例如，广东省清远市中级人民法院发布的《清远市辖区内农村集体经济组织成员资格确认及相关待遇行政争议处理意见》（2021）第1条规定：“当事人请求确认具有农村集体经济组织成员资格，应先向乡（镇）人民政府或街道办事处提出处理申请，对乡（镇）人民政府或街道办事处的处理决定不服或逾期不作出处理的，当事人有权向上一级人民政府申请复议，亦可直接向人民法院提起行政诉讼。对乡（镇）人民政府或街道办事处逾期不作出处理的，人民法院可责令其对当事人是否具有农村集体经济组织成员资格予以确定。”“乡（镇）人民政府或街道办事处不得以村民资格等其他名称代替农村集体经济组织成员资格。”第2条规定：“当事人的农村集体经济组织成员资格未经依法认定，直接向人民法院请求确认资格或享受同等待遇的，人民法院应根据第一条规定向当事人予以释明。经释明，当事人仍坚持诉请，人民法院可裁定驳回起诉。”后续的给付之诉，法院就按照行政裁决的结论作出判断。①" ①相关案例，如广东省惠州市大亚湾经济技术开发区人民法院（2016）粤1391初字第2304号民事判决书。可见，对于《妇女权益保障法》（2022）第77条中的妇女权益保障公益诉讼，检察机关完全可以通过磋商或者检察建议，督促乡镇人民政府责令村民会议或者村民代表会议整改违法的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的其他决议，而乡镇人民政府责令整改的权力本身就包含了对集体经济组织成员资格的判断权。

此外，根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（2020）第17条、18条的规定，生态环境损害赔偿诉讼在程序上优先于民事公益诉讼，但如果行政机关不提起生态环境损害赔偿诉讼或者诉讼请求存在遗漏，则环保组织以及检察机关可以根据诉权顺位规定提起环境民事公益诉讼。2023年修正之后的《海洋环境保护法》第114条采用类似立法例，规定海洋生态环境损害赔偿诉讼在程序上优先于民事公益诉讼，但在行使海洋环境监督管理权的部门不代表国家对责任者提出损害赔偿诉讼的情况下，只有检察机关才有权提起海洋环境保护领域的民事公益诉讼。

综上，检察机关垄断行使诉权的行政公益诉讼需要区分诉前程序和诉讼程序。由于诉前程序构成了行政公益诉讼的主要程序类型，其也从根本上影响了行政公益诉讼的制度属性以及其中检察权的性质。甚至有观点认为，检察机关提起的民事公益诉讼和行政公益诉讼，都是以诉讼的形式履行法律监督本职。诉讼是载体，监督是本质。行政公益诉讼实质上是督促之诉、协同之诉。②" ②参见闫晶晶、胡卫列：《以诉的形式履行法律监督本职》，《检察日报》2021年9月16日，第2版；胡卫列：《当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题》，《人民检察》2021年第2期，第6页。因此，即使包括行政公益诉讼的诉讼程序，作为整体制度的行政公益诉讼的非讼化特征也是非常明显的。

三、民事公益诉讼的非讼化：审判权的职权主义化

公益诉讼实际上是服务于公法上目的的程序，却是通过特定主体主张其民事请求权来实现的。特定条件下赋予特定主体以公益诉讼的诉权，是出于公共秩序和执法效率的考虑，此即“私法的公法化”“民法的社会化”在民事诉讼上的反映。③" ③参见张陈果：《论公益诉讼中处分原则的限制与修正——兼论〈新民诉法解释〉第289、290条的适用》，《中外法学》2016年第4期，第912页。诉诸法院的民事公益诉讼在形式上是一种诉讼程序，虽然也体现了诸多审判程序的法理，但实质上是通过司法程序的执法，是通过诉讼来追究损害社会公共利益的行为在私法上的责任。这个过程，一是通过诉讼过程的非讼化来实现，二是通过实体结果的裁量性判定来实现，二者都立足于民事公益诉讼中审判权的职权主义化。

（一）诉讼过程的非讼化

传统上，民事程序法处理的民事事件主要区分为诉讼事件及非讼事件，而诉讼事件采用诉讼法理，非讼事件采用非讼法理，此乃所谓二元论。①" ①参见姜世明：《民事诉讼法基础论》（第11版），元照出版有限公司2018年版，第456页。非讼法理的核心在于法院作出的判断具有很大的裁量性，即法院在不受严格的要件事实认定的拘束下形成法律关系。②" ②参见伊藤真：《民事诉讼法》（第4版补订版），曹云吉译，北京大学出版社2019年版，第6页。公益诉讼程序过程的非讼化，并非公益诉讼案件属于前述非讼事件，而是指公益诉讼的程序运行具有类似前述非讼事件处理程序的特点，即公益诉讼有着区别于传统私权诉讼的显著特征。对此，沃特·范登霍尔认为，公益诉讼较之传统诉讼程序，具有如下六个创新：一是放宽了诉讼资格（locus standi）规则，二是简化了提交诉状的形式要求，三是证据可由法院指定的委员会收集，四是所采用的程序不具有对抗性质，五是法院可以下令采取影响深远的救济措施，六是救济命令的执行受到监督和跟踪。前两项创新涉及程序的开始，后两项涉及程序的过程，最后两项涉及程序的结果。③" ③See Vandenhole W.Human Rights Law，Development and Social Action Litigation in India.Asia-Pacific Journal on Human Rights and the Law，2002，3（2），p.147.

在制度和实践中，我国民事公益诉讼的非讼化特征十分明显，其在内核上具有非讼的性质。一方面，原告的处分权受到限制，法院负有监督原告全面履行公共利益保护责任的职责。对此，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020）第9条规定，对于环境民事公益诉讼案件，法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、修复生态环境等诉讼请求。该规则虽然是针对环境民事公益诉讼，但所有民事诉讼都参照适用该规则，因为原告对于作为诉讼对象的公共利益在公益诉讼中是没有类似私益诉讼中较为绝对的处分权的，法院对原告事实上形成监督关系。此外，《民诉法解释》第287条规定了对于和解和调解的法院监督和社会监督，第288条规定了对公益诉讼原告撤销的限制。另一方面，事实的主张和证据的提出，并非完全遵循当事人主义。根据《民诉法解释》第96条和92条的规定，涉及可能损害国家利益、社会公共利益的证据，法院要依职权主动调取，并且对于涉及国家利益、社会公共利益的事实不适用自认规则，即当事人不能通过自认来直接形成关系国家利益、社会公共利益处置的事实。

总之，虽然民事公益诉讼的立法采取的是扩容民事诉讼主体制度而不改变立法上的诉讼程序构造的方式，但司法解释和司法实务对于民事公益诉讼采取了有别于传统私权诉讼的程序构造。处分原则和辩论原则在民事公益诉讼中都受到限制，法院具有监督原告的职责，拥有超出普通私权诉讼程序范围的释明权，调解与和解也受到法院和公众的监督。

（二）实体结果的裁量化

在实体权利义务配置上，民事公益诉讼呈现出更大的灵活性。传统私权诉讼遵循严格的依法审判原则，即权利义务的配置以请求权基础所明定的法律效果为依据。在民事公益诉讼中，侵权责任存在与否确实严格遵循责任成立的判断依据，但是损害社会公共利益的法律责任即法律效果的形成，则具有超越实证法规定的现象，尤其依赖法官在实体裁决上的裁量权。“诉讼法不仅是实践中适用实体法的必要条件，而且对实体法影响巨大。”④" ④兰姆寇·凡瑞：《民事诉讼法是一门学科吗》，吴俊译，《湖湘法学评论》2023年第4期，第153页。这在民事公益诉讼中体现得更为明显。

一方面，民事公益诉讼中的实体责任的形成存在开放的结构，法院可能就责任的具体配置征求利益相关者的意见。例如，在常州市环境公益协会诉储卫清、常州市博世尔物资再生利用有限公司等环境污染责任纠纷公益诉讼案中，法院委托第三方机构在评估鉴定的基础上出具三套环境生态修复方案，并将三套方案在受污染场地周边予以公示，还通过发放问卷的形式收集污染地周边公众的意见。最终，法院以该公众意见作为重要参考并结合案情最终确定了环境生态修复方案，要求江苏常环环境科技有限公司按照生态环境修复方案提供鉴定结论。①" ①江苏省常州市中级人民法院（2014）常环公民初字第2号民事判决书。另一方面，虽然立法规定污染环境、破坏生态的侵权人，都要承担清除污染、修复生态环境的责任，但对于因污染大气、水等具有自净功能的环境介质导致生态环境损害，原地修复已无可能或者没有必要的，法院可以判决被告支付生态环境修复费用，采取区域环境治理、劳务代偿、从事环境宣传教育等替代性修复方式，此即《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》（2017）第33条规定的替代修复。实践中，法院还可能根据侵权人具体的责任承担能力匹配法律责任，避免法律责任因为侵权人履行能力的不足而事实上落空，甚至允许进行赔偿金的抵扣。例如，两个以上侵权人分别实施污染环境、破坏生态行为造成同一损害，每一个侵权人的污染环境、破坏生态行为都不足以造成全部损害，部分侵权人根据修复方案确定的整体修复要求履行全部修复义务后，可以请求以代其他侵权人支出的修复费用折抵其应当承担的生态环境服务功能损失赔偿金。②" ②指导性案例206号“北京市人民检察院第四分院诉朱清良、朱清涛环境污染民事公益诉讼案”。环保技术改造费用也可以适当抵扣环境公益侵权人应承担的生态环境损害赔偿金。③" ③指导性案例204号“重庆市人民检察院第五分院诉重庆瑜煌电力设备制造有限公司等环境污染民事公益诉讼案”；江苏省高级人民法院（2014）苏环公民终字第00001号民事判决书。又例如，对于损害生态但经济特别困难无力承担修复费用的侵权人，法院往往允许侵权人通过劳务代偿的方式进行替代性修改。在夏某非法捕捞水产品罪刑事附带民事公益诉讼案中，因为夏某进行了脑脊液漏修补术，家庭特别困难，2022年10月13日，夏某所在的安化县烟溪镇天茶村与其签订劳务代偿替代修复方案，夏某自愿以30天的巡河、参与人居环境整治的公益劳务替代修复生态，由该村民委员会进行监督，法院对此予以认可。④" ④湖南省安化县人民法院（2022）湘0923刑初477号刑事附带民事判决书。类似案例，参见江苏省连云港市中级人民法院（2014）连环公民初字第00001号民事判决书、湖南省安化县人民法院（2022）湘0923刑初312号刑事附带民事判决书、吉林省通化市中级人民法院（2020）吉05民初90号民事判决书。再例如，对于滥伐林木破坏生态的行为，检察院委托第三方林业资源专业评估机构对涉案被伐林木生态修复方案及相关费用进行评估、计算，据此向法院提出侵权责任赔偿数额，并委托相关科研机构的专业人员对以购买碳汇方式替代履行的合理性提供专业意见，而最终法院认可通过认购经核证的林业碳汇的方式履行生态环境修复责任。⑤" ⑤上海铁路运输法院（2023）沪7101刑初107号刑事附带民事判决书。

民事公益诉讼实体结果的裁量化还在于赔偿性民事公益诉讼尤其是消费者领域的惩罚性赔偿民事公益诉讼存在集团诉讼化的现象，即先通过法院对民事公益诉讼案件的审判获得赔偿金总额，然后再就赔偿金在具体的受害者之间进行分配，这实际上改变了《民诉法解释》第286条关于公益诉讼不附带私益诉讼的制度设计初衷。实践中，一些地方的法检以及市场监督、消费者协会等机构和组织，通过联合发文的形式，建立赔偿性消费民事公益诉讼机制并对赔偿金的使用进行规定。例如，《苏州市消费诉讼公益资金管理暂行办法》（2021）规定，涉及维护消费者人身权、财产权、名誉权、隐私权、知情权等合法权益的民事公益诉讼中，侵权人因损害消费者的合法权益而支付的损害赔偿款是公益金。公益金由苏州市消费者权益保护委员会设立“消费诉讼公益资金专户”，由苏州市市场监督管理局监管，公益金专项用于赔付消费者的损害、维护消费者的权益、管理公益金专户的事务性支出等。实务部门实际上深知这些赔偿款的实体归属者是具体的受损害的消费者，因此实务中才形成了“先赔偿再分配”的机制。对于赔付消费者损害的程序，其实类似集团诉讼胜诉之后的分配，也类似破产程序或者执行程序中的债权人分配。⑥" ⑥苏州市人民检察院、苏州市消费者权益保护委员会《公告》，http：//sz.jsjc.gov.cn/jianwu/tongzhi/202303/t20230313_1491549.shtml，2023年11月6日最后访问。

四、公共利益的准主体化：从恢复性司法到治理性理念

公益诉讼制度并非将公共利益作为诉讼的纯粹客体，而是赋予其准法律主体地位。公益诉讼的目标并非如私益诉讼那样主要追求金钱给付型的判决主文并最终诉诸民事强制执行。公益诉讼制度从事前预防和事中控制两方面的角度来保护公共利益，并通过追究损害公共利益的侵权人的法律责任，来发挥特殊预防和一般预防的功能。从特殊预防的角度，对于特定的损害社会公益的行为，行政公益诉讼和民事公益诉讼处于协同的地位。从一般预防的角度，公益诉讼具有面向未来的秩序形成功能，其主要不是为了填补已然发生的损害尤其是个人私权的损害，而是为了执行客观的法律。也正是因为如此，有观点就认为公益诉讼尤其是行政公益诉讼属于客观诉讼而非主观诉讼。①" ①参见薛刚凌：《行政公益诉讼类型化发展研究——以主观诉讼和客观诉讼划分为视角》，《国家检察官学院学报》2021年第2期，第85页。理论上已经认识到公益诉讼的恢复性司法属性，②" ②参见张陈果：《恢复性司法：检察机关提起的个人信息保护公益诉讼》，《清华法学》2023年第2期，第46页；张原、霍炎豪：《农用地资源保护民事公益诉讼恢复性司法适用思考》，《中国检察官》2023年第2期，第66页。但公益诉讼中的恢复性司法模式本质上是受到治理性理念的影响。

（一）行政公益诉讼与民事公益诉讼的协同

立法上，除了《民事诉讼法》和《行政诉讼法》有公益诉讼可诉领域的列举，单行法中只有《反垄断法》第60条明定检察机关对经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的可以提起民事公益诉讼，其他单行法都未限定民事公益诉讼或者行政公益诉讼。行政公益诉讼与民事公益诉讼并非完全单项选择、互不相干。③" ③参见闫晶晶、胡卫列：《以诉的形式履行法律监督本职》，《检察日报》2021年9月16日，第2版。行政公益诉讼与民事公益诉讼保护的法益存在交叉乃至重合，但制度功能上的重合并不意味着救济渠道选择上的竞合或者择一，行政公益诉讼和民事公益诉讼并非处于竞合而只能择其一的状态。

从理论分析的角度，行政公益诉讼的运行以诉前磋商和诉前督促行政机关履职为主要形态，行政机关的执法内容主要是科处公共利益的侵权人以停止侵权（整改）、消除危险等禁令型的责任，而民事公益诉讼能完成金钱给付型的责任追究任务。行政公益诉讼与民事公益诉讼的程序选择，主要看二者法律效果是否有所区分。逻辑上二者存在三种关系，一是行政公益诉讼的法律效果即行政机关履职的法律效果覆盖或者等同于民事公益诉讼的法律效果，二是行政公益诉讼与民事公益诉讼法律效果交叉，三是民事公益诉讼与行政公益诉讼的法律效果平行即互不交叉。所有损害公共利益的领域，除非行政救济排斥民事救济，否则都是可以诉诸民事公益诉讼机制的。虽然立法上提示了民事公益诉讼以及行政公益诉讼的可诉领域，但是这种提示并非对救济机制的限定。私权救济一般通过主管制度和既判力机制来避免重复救济以及执行依据的复数化，而公益诉讼领域则未限定民事公益诉讼和行政公益诉讼的关系，尤其是未限定救济机制的唯一性。例如，是否属于集体经济组织的成员是相关主体诉请集体经济组织收益分配的前提，而集体经济组织成员资格争议完全属于法院受理民事诉讼的范围，法院具有受理集体经济组织成员资格争议的权限以及对以之为先决要件的纠纷作出实体判决的职权。对此，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕6号）第24条：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”该司法解释在2020年进行了修正，但前述条文的内容没有变化。最高人民法院的释义书明确指出：“集体经济组织成员资格的认定，在法律作出明确规定之前，是作为裁判者的审判机关的权力。”④" ④最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2005年版，第304页。实践中，不仅有裁判规则明确认为集体经济组织成员资格存否的争议属于法院民事诉讼受案范围，①" ①例如湖南省高级人民法院（2020）湘民申3187号民事裁定书。还有法院通过规范性文件的方式明确集体经济组织成员资格的认定属于民事诉讼的受案范围，并就认定集体经济组织成员资格的标准进行规定。②" ②例如重庆市高级人民法院《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》（渝高法〔2009〕160号）。此外，检察机关还可以直接提起民事公益诉讼，通过法院确认侵害妇女权益或者侵害妇女享有的农村土地承包、集体收益、土地征收征用补偿分配权益和宅基地使用权益的村规民约等决议无效，确认农村妇女所享有的集体经济组织成员资格。当然，由于现行法框架下不允许公益诉讼附带私益诉讼，因此可以通过私益诉讼与公益诉讼合并审理的方式，一并解决资格确认和权益给付的问题。

行政公益诉讼和民事公益诉讼的协同模式，体现在诸多公益诉讼的领域。例如，根据《个人信息保护法》（2021）第4条、第13条的规定，个人信息的收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等处理行为，都需遵循合法原则，且以个人同意后处理为原则，以非经个人同意即处理为例外。《个人信息保护法》第66条、第68条赋予了行政机关查处违法处理个人信息的职权。可见，个人信息保护完全可以通过检察机关督促行政机关履职的方式达到停止侵害、消除危险的效果。2023年3月，最高人民检察院发布的个人信息保护检察公益诉讼典型案例，就分别包含四个行政公益诉讼案例和四个民事公益诉讼案例。③" ③参见《个人信息保护检察公益诉讼典型案例》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202303/t20230330_609756.shtml#2，2023年10月30日访问。

实际上，行政公益诉讼解决的是行政机关不依法履职的问题，民事公益诉讼解决的是侵犯公共利益的行为人的民事责任的问题，二者并不冲突。只要行政机关存在不依法履职，且可以通过民事诉讼追究行为人的侵权责任，则民事公益诉讼和行政公益诉讼是可以并行的。实践中，就存在外嫁女通过法院的民事诉讼确认集体经济组织成员资格之后，集体经济组织仍旧不执行法院判决的案例。在周某诉海南省某市某村委会某村民小组集体经济组织成员资格确认检察监督案中，是通过检察院向镇政府发出检察建议书，要求镇政府及时协调、监督某村委会某村民小组确认周某的集体经济组织成员资格，并加强对辖区农村集体成员身份确认工作的指导，避免出现类似侵害外嫁女合法权益的情形。而后镇政府采纳检察建议，协调村小组人员确认周某集体经济组织成员资格，并将周某录入集体经济组织成员身份系统，向其出具集体经济组织成员股权证，并按程序分期向周某支付土地补偿款。④" ④维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例六“周某诉海南省某市某村委会某村民小组集体经济组织成员资格确认检察监督案”。

当然，行政公益诉讼起诉的前提是行政机关具有相应的职权且该职权的违法行使或者不行使导致了公共利益的受损。行政公益诉讼实际上是通过督促行政机关来间接保护公共利益，行政公益诉讼的诉讼阶段实际上是诉前阶段的延伸，二者对行政机关的监督内容是完全相同的，只是最终通过法院来保障检察监督的效力。⑤" ⑤相关案例，可参见最高人民法院、最高人民检察院《关于印发〈行政公益诉讼典型案例〉的通知》（法〔2023〕206号）发布的8件行政公益诉讼典型案例。此外，如果民事判决和行政决定导致规定民事责任的执行依据内容竞合，则可通过债务人异议之诉程序来解决，而不会导致侵权人双重给付的后果。⑥" ⑥参见吴俊：《债务人异议之诉的实体基础与程序构造》，《中国政法大学学报》2023年第2期，第166-167页。

（二）面向未来的公共利益保护

公益诉讼并非仅仅是对过去责任的追究，更是面向未来的公共利益保护和维护，这是公益诉讼治理性理念的体现。公益诉讼的恢复性理念和面向未来秩序的治理性理念，具有一定的跨法域普适性。例如，“印度公共利益诉讼（PIL）的力量在于它可以免受传统司法程序的限制。印度公益诉讼的特点是协作方式、程序灵活、受司法监督的临时命令和前瞻性救济。法官们在他们的积极分子化身中接触了许多政党和利益攸关方，组成了事实调查、监管或政策改革的委员会，并为公众关注的问题提出建设性的解决方案。法官们特别是印度最高法院的法官们有巨大的权力来设计创新的解决方案，指导政策的改变，推动法律的制定，谴责官员以及执行命令。而且，他们会毫不犹豫地在他们所认为的公共利益中行使这种权力”①" ①Bhuwania A.Courting the People：Public Interest Litigation in Post-Emergency India.Cambridge University Press，2017，p.2.。一旦出现治理真空的地方，印度法院就会迅速填充它。②" ②See Rajamani L.Public Interest Environmental Litigation in India：Exploring Issues of Access，Participation，Equity，Effectiveness and sustainability.Journal of Environmental Law，2007，19（3），p.294.可见，公益诉讼不仅仅强调在能够修复和恢复的情况下恢复原状，还强调公共利益保护的社会治理具有面向未来的可行性和可持续性。

我国公益诉讼实行恢复性司法，尤其是在环境民事公益诉讼领域。最高人民法院发布的《中国环境资源审判2017—2018》白皮书就认为，在环境司法中，法院坚持系统保护思维和恢复性司法理念，通过适用“补种复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等责任承担方式，以及探索异地修复、替代修复、代履行、第三方监督、执行回访等制度，确保生态环境得到及时、有效修复。最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2021）》白皮书进一步提出，在环境司法中坚持恢复性司法，立足不同环境要素的修复需求，创新适用多种符合生态环境保护要求的修复方式；在刑事案件中，将被告人具有积极修复生态环境，开展符合自然规律的植树造林、增殖放流等情形，作为从轻量刑情节予以考虑，促进受损生态环境及时修复；在民事案件中，将当事企业在已符合国家环境标准情况下继续实行技术升级改造的资金，以技改抵扣的方式折抵生态环境修复费用，推动企业绿色转型升级。例如，在潘某某等三人危害珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案中，检察机关委托湖南省野生动物专家出具《湖南省野生动物专家评估意见书》，认为潘某某等三人捕获四只画眉，虽没有造成画眉死亡，但猎捕行为已造成画眉离开猎捕地，对生态环境造成了一定的损失，建议损失的价值按画眉价值15 000元的10%计算，即1 500元。专家建议的修复治理的方案是，通过在猎捕地的乡镇植树造林，绿化荒山荒地，同时设立野生动物保护宣传牌，印制保护野生动物的宣传册或宣传画，进行野生动物保护宣传教育等措施保护其栖息地，促进自然种群的恢复，恢复生态系统功能和平衡，此即该1 500元的用途。③" ③湖南省长沙市岳麓区人民法院（2022）湘0104刑初280号刑事附带民事判决书。此外，在环境污染发生之后，行政机关往往主动进行应急处置并承担费用，目的是避免污染的持续和扩散，这也是治理性理念的体现，而在最终的民事诉讼中法院会判决侵权人承担政府支出的应急处置费用。④" ④湖南省郴州市中级人民法院（2018）湘10民初3号民事判决书。当然，也有案例认为这不属于民事公益诉讼受案范围，参见甘肃矿区人民法院（2019）甘95民初4号民事判决书。当然，也存在针对行政机关应急处置的生态环境资源保护类案件，由公益损害赔偿金进行兑付的情况。例如，在生态环境损害案件中，缙云县检察院以行政机关支出费用是否用于防止公益损害继续扩大为标准，区别行政机关应急处置费用与其一般履职支出。针对行政机关先行垫付应急处置费后无从追偿的情形，在赔偿金执行到位后及时付给行政机关。在某电镀厂污染生态环境民事公益诉讼案中，缙云县检察院支出35.6万元公益损害赔偿金给行政机关，补偿行政机关先行垫付的应急处置费、调查费、鉴定费等费用，增强行政机关环保应急处置的主动性。⑤" ⑤参见虞英、祝秋玲：《公益损害赔偿金如何管？怎么用？》，《检察日报》2022年11月8日，第7版。

公益诉讼与能动司法是存在内在联系的，或者说公益诉讼依赖于司法的能动性。我国公益诉讼的目标并非最终尽可能换算为金钱债权来让侵权人承担责任，公益诉讼的目标是第一时间停止对公益的损害，第一时间修复和恢复公益，并面向未来建立公益保护的长效机制和治理机制。法院在公益诉讼过程中的能动性自不待言，而检察机关独享监督权和诉权的行政公益诉讼自身的定位就具有社会治理的属性。作为行政公益诉讼诉前程序的磋商和检察建议本身就是推进社会治理的重要方式，其内容与后续提起行政公益诉讼的诉讼请求直接相关，而针对具体个案的行政公益诉讼检察建议与面向一般性问题的社会治理检察建议，二者更是具有事实上的牵连性。⑥" ⑥相关规定，参见《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》（高检办发〔2021〕11号）。

五、结语

我国公益诉讼的入法采取了“挂靠”《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的诉讼主体制度的便宜方式，一方面可能是基于立法成本和制度建设紧迫性的考虑，另一方面也不排除立法机关在公益诉讼的程序构造和侵权人实体责任承担形式等问题上“刻意模糊”的可能，即非由立法预先安排，而是交由司法机关在个案中进行妥当性处置，再由立法对实践的合理做法进行整理和确认。公共利益的保护以及公益诉讼的运行确实不同于一般的私权救济机制，在公共利益行政执法救济与司法诉讼救济之间的关系、公益诉讼的程序构造（原告的职责、法官的权力）、侵权人责任承担形式、赔偿金的分配和使用等问题上，都呈现出特殊性。经过十余年的探索，我国公益诉讼已经积累了较为成熟且稳定的经验，呈现出了实体上的恢复性、治理性理念和机制程序上的非讼化构造。程序上的非讼化体现为检察权运行的非讼化以及审判权运行的非讼化，前者针对行政公益诉讼的诉前程序，后者针对在法院进行的民事公益诉讼程序。公益诉讼制度中，检察权和审判权的运行都呈现出非讼化的特征。最后需要强调的是，虽然我国公益诉讼的既有结构和模式具有了一定的体系性、自洽性和稳定性，但是仍存在与其他法律抵牾以及规则不完备不合理的情况。一方面，由于目前的公益诉讼制度以检察机关监督行政机关履职为主要内容，因此未来的公益诉讼立法需要考虑监督方式和诉讼方式两方面的内容，厘清民事公益诉讼和行政公益诉讼的救济范围边界和程序选择关系，分析检察机关监督行政机关是否需要通过诉讼的方式来强制，并且立法在内容配置上是定位为综合性的公共利益保护法还是偏程序性的公益诉讼法也值得进一步研究；另一方面，公共利益保护的立法并非一部法律可以单独完成，尚需在行政单行法中明确行政机关保护公益的具体职责清单以及在实体上完善损害社会公共利益行为的责任体系。

[责任编辑：无" 边]

Non-Litigation Structure and Governance Concept：The Chinese Model of Public Interest Litigation

WU Jun

（Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China）

Abstract：The civil public interest litigation system，which was added to the Civil Procedure Law in 2012，is mainly aimed at giving full play to the role of social organizations in protecting public interests through litigation.Due to limitations in the size，qualification，willingness to sue，and litigation ability of social organizations，the legislative expectations have not been fully realized.The establishment of the procuratorial public interest litigation system and the addition of public interest litigation clauses in separate laws have expanded the scope of public interest litigation，enriched the implementation forms of public interest protection，changed the relationship between civil and administrative public interest litigation，and reshaped the institutional content and operation situation.China’s public interest litigation system adopts both law enforcement logic and supervision logic，and both procuratorates and courts practice activism in the process of performing their duties.The law enforcement logic determines that China’s public interest litigation is a non-litigation phenomenon in the procedural structure，and the supervision logic determines that China’s public interest litigation is a governance concept in terms of operational objectives.The non-litigation structure and the governance concept under judicial activism jointly shape the Chinese model of public interest litigation.

Key words：public interest litigation;non-litigation;governance;procuratorate;judicial activism