城乡公共服务均等化模式分析与机制创新研究

摘" 要：城乡公共服务均等化是以政府为主体、农村为重点，在城乡间合理配置公共服务资源，最终让城乡居民都能享受到数量、质量和可及性方面大体相等的基本公共服务。以江苏省为例，采用深度访谈和问卷调查方式收集到的资料表明，江苏城乡公共服务均等化模式表现为“三维模式框架”，即苏北地区“后发赶超型”模式、苏中地区“多向应对型”模式和苏南地区“内生综合型”模式。江苏的城乡公共服务均等化则表现为“五位一体、六级联动”机制模型。江苏公共服务均等化过程中的模式分析和机制创新将助力长三角高质量发展，也会对我国构建优质均衡的公共服务体系产生示范和引领作用。

关键词：城乡公共服务均等化；模式分析；机制创新

作者简介：孙建群，苏州科技大学商学院副教授，苏州科技大学城市发展智库研究员，主要从事组织行为学、管理心理学研究；钱佳，苏州科技大学国际教育学院副研究员，主要从事高等教育管理研究；田晓明，苏州科技大学教育学院教授，苏州科技大学城市发展智库首席专家，主要从事管理心理学、组织行为学、高等教育管理等研究。

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“城乡公共服务均等化机制创新研究”（项目编号：18JJD630004）、江苏高校哲学社会科学重点研究基地“苏州科技大学城市发展智库”专项课题“长三角一体化背景下的苏州城乡公共服务设施布局研究”的阶段性成果。

中图分类号：C913 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）03-0063-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.03.007

一、引言

（一）研究背景和问题

2022年10月，党的二十大报告明确提出到2035年要实现基本公共服务均等化目标。①" ①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2023年版，第21-27页。这意味着城乡公共服务均等化是国家公共治理的重要内容，也是实现共同富裕的关键路径之一。②" ②张飞、费利群：《城乡公共服务均等化赋能共同富裕的机理与路径》，《人文杂志》2023年第10期，第129-140页。实现城乡公共服务均等化，不仅有助于社会主义新农村建设向更广阔更深的领域开展，进一步建设和谐的城乡文明生态，而且有利于让更多的城乡居民享有基本的公共服务，实现宪法赋予公民的平等权利。①" ①在乡村振兴时代，乡村治理面临新使命，需要破除“等、靠、要”思想、拓展治理的内涵、调和城乡价值冲突、改善乡村公共服务。参见蒋国河、刘莉：《从脱贫攻坚到乡村振兴：乡村治理的经验传承与衔接转变》，《福建师范大学学报 （哲学社会科学版）》2022年第4期，第60-71页。我国城乡公共服务均等化是以何种形式或方式存在的呢？此即城乡公共服务均等化的“模式”问题。所谓“模式”（Pattern），就是客观事物存在的形式。②" ②《中国大百科全书》（第二版），第16卷，中国大百科全书出版社，第184页。（见“模式识别”）事实上，“模式”不仅是事物存在的一种相对标准的样式，也是主体行为的一般方式，它是理论和实践之间的中间环节，具有一般性、简洁性、重复性、结构性、稳定性和可操作性等特征，也正是具有了这些特征，“模式”便成为可以让人仿效学习的标准样式，也是进一步研究“机制”问题的基础。“机制”一词被包括自然科学家、社会科学家在内的几乎所有相关学科的学者广泛应用于自身的研究领域，其含义便是“机体或系统的构造、功能以及相互关系”。准确理解这一概念，需要把握好三个基本点：一是事物及其组成部分是客观存在的；二是事物各个组成部分之间存在何种关系；三是如何协调事物各个组成部分之间的关系；即事物具体的运行方式是什么。基于这样的理解，我们认为，机制就是以一定的运作方式把事物各个组成部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用。

江苏作为中国改革开放的排头兵，不仅拥有厚重的历史积淀，而且改革开放以来经济社会发展迅猛，给我国改革开放和现代化进程贡献过诸如“张家港精神”“昆山之路”和“园区经验”等具有引领和示范意义的“苏南模式”。在城乡公共服务均等化方面，江苏实践与探索也同样走在全国前列。因此，对江苏城乡公共服务均等化实践进行总结和凝练，可以给人们以引领和示范的价值期待。此外，从区域地理布局这一客观因素来看，尽管江苏经济社会发展水平总体较好，但也同样存在着区域发展不平衡的情况，尤其在苏北地区、苏中地区和苏南地区之间，这种不平衡状况始终是困扰江苏整体协调和可持续发展的难题。已有研究对江苏城乡公共服务水平、城乡差距、障碍因素等做出了一定程度的探索，但研究尚不充分，缺乏对江苏公共服务城乡差异的原因的深度挖掘，亦缺乏对江苏城乡公共服务的区域间差异及其融合方法的深入探讨。③" ③马晓冬、沈正平、宋潇君：《江苏省城乡公共服务发展差距及其障碍因素分析》，《人文地理》2014年第1期，第89-93页；尹境悦、马晓冬：《江苏省城乡公共服务区域差异的调查分析》，《人文地理》2015年第6期，第40-44页。因此，本研究以江苏省为例，从政府的价值导向、供给能力和满足需求的主体等角度，通过深度访谈和大量实地问卷调查，比较系统、深入地考察了江苏省苏南地区、苏中地区和苏北地区的公共服务均等化现状，并进行了详细的实证分析。在此基础上，对城乡公共服务均等化运行机制进行研究，并试图构建一种具有借鉴意义和示范价值的新型公共服务融合机制。

（二）文献回顾

西方发达国家关于城乡公共服务均等化问题研究先于我国。张华从“供给”维度系统总结了一些发达国家在城乡公共服务均等化上的区别，提出了“政府主导与法律监管”的日本模式、“政府引导下多元供给”的美国模式、“市场机制调节下地区创新”的英国模式和“全面发展福利社会”的北欧模式。④" ④张华、张桂文：《城乡基本公共服务均等化的国际经验比较与启示》，《当代经济研究》2018年第3期，第60-65页。也有学者更为细致地讨论了具体维度的公共服务，例如，Zienkiewicz等通过研究波兰公众获得医疗服务的差异，发现这一差异与各省的社会经济发展及其城市化水平有关。⑤" ⑤Zienkiewicz E，Zienkiewicz T，Dziaduch S.Regional differences in access to health care in Poland from the perspective of health care resources.Annals of Agricultural and Environmental Medicine，2018，25（1），pp.77-81.辩证地吸取西方国家在该方面的模式研究与总结，可为我国基本公共服务均等化提供了借鉴。

我国城乡公共服务均等化研究方兴未艾，“城乡公共服务均等化模式研究”也已拥有良多积淀。比如，刘流根据我国现阶段城乡基本公共服务供给、需求情况以及公共财政构建中的特点，提出城乡居民享受的基本公共服务应是福利水平分层次、分阶段逐步向城市水平靠拢的城乡基本公共服务均等化模式。①" ①刘流：《实现城乡基本公共服务均等化的模式选择》，《贵阳学院学报（社会科学版）》2010年第2期，第41-45页。该模式的论述主要是从城乡公共服务均等化的项目和水平两个角度来界定的，是一种对公共服务均等化内涵和目标理解基础上的模式概括。李德提出的政府治理视野下基本公共服务均等化的“5W”模式② "②李德：《善治与和谐——对政府治理视野下基本公共服务均等化“五W”模式的探讨》，《上海行政学院学报》2009年第3期，第39-47页。，即从“Who、Whom、What、When、Where”五个方面对基本公共服务均等化进行分析，有异曲同工之处。再比如，汪国华深入考察了城乡基本公共服务均等化的昆山“内生能力”模式和东莞“外生能力”模式③" ③汪国华、张登国：《城乡基本公共服务均等化模式比较研究——以昆山、东莞为例》，《兰州学刊》2014年第7期，第183-188页。，内生能力模式通过错时或共时发展城乡基本公共服务，实现相应的基本公共服务能力提升，进而共同提高服务水平，在政府相应的制度设计之后，基本公共服务逐步实现接续；外生能力模式以政府和企业供给能力为判别标准提供基本公共服务，强调政府的供给能力依赖外资企业，实际是外源经济供给基本公共服务模式。此外，还有一些学者的研究，虽然没有直接上升到模式的层面，但在公共服务均等化的基础理论研究、现状研究、困境研究，特别是实现路径的研究中，或多或少有启发意义和值得反思总结之处，为模式研究提供了思路和素材。

二、研究方法

为了对基层政府推进公共服务均等化的现状、制约因素和所处困境进行深入分析，本研究采用访谈与问卷调查相结合的方式，以获取城乡公共服务均等化相关问题的一手数据。

（一）访谈提纲与调查问卷设计

基于对公共服务均等化的不同理解，存在多种不同的测度指标和方法，枚举法（enumeration method）被许多学者用来提出不同的指标体系和分类标准，该方法已被证明是行之有效的。④" ④Li Z，He S，Su S，et al.Public services equalization in urbanizing China：Indicators，spatiotemporal dynamics and implications on regional economic disparities.Social Indicators Research，2020，152，pp.1-65.据此，本研究在文件、文献检索研读基础上，对城乡公共服务的具体领域进行了研讨，并组织了三次专家咨询会，初步确定了城乡公共服务的十个领域（表2），并据此拟定了城乡公共服务均等化访谈提纲。⑤" ⑤访谈提纲包括公共服务均等化的总体情况和各个领域城乡公共服务均等化情况两个方面。总体情况涉及9个问题，示例问题：你认为实现公共服务均等化的难点在哪里？各个领域情况涉及32个问题，示例问题：基础设施从规划到招标到建设等一系列过程中，政府、市场和社会之间的参与程度如何？此外，访谈结果提示，服务对象对公共服务水平和质量的满意度、感知度以及重要性认识十分重要。事实上，城乡居民的满意度、感知度和重要性认识不仅是城乡公共服务均等化水平、质量和程度的重要量度，也是有效促进公共服务水平和质量提升的重要依据。为此我们设计了城乡公共服务均等化调查问卷。⑥" ⑥调查问卷根据十个公共服务均等化领域和三个指标（满意度、均等化感知和重要性感知）设计了30个题项，示例题项：请您对本乡镇公共教育（如幼儿园、中小学教育）的满意度情况进行评价；您觉得您所在乡镇在社会保障（如最低生活保障、养老、工伤、失业保险等）上，是否存在城乡差别；对本地而言，环境保护（如绿化、污水处理等）的重要程度如何。

（二）研究样本

由于江苏经济发展状况区域间不平衡，本研究采用分层抽样，分别选择苏北、苏中和苏南三个地区的一些典型的乡镇或社区作为调查点。此外，访谈对象需要对公共服务均等化问题有丰富的体验和思考，基层政府工作人员是公共服务均等化的重要推进者，故而本研究通过便利取样，选取有丰富经验并乐于合作的基层政府工作人员作为访谈对象；问卷调查数据需要客观反映整体情况，故而本研究采用分层随机抽样，获取所调查区域的大样本。具体样本信息如下。

访谈对象共41人，其中，苏北地区11人，苏中地区12人，苏南地区18人。受访者为乡镇党委书记、镇长、副镇长、分管副书记以及相关单位负责人等。问卷调查共发放1 900份，回收1 791份，有效问卷1 551份（苏北：255份；苏中：338份；苏南：958份），问卷有效回收率为81.63%。具体构成情况如下，性别方面，以男性为主（苏北：75.6%；苏中：76.2%；苏南：56.9%）；年龄方面，以36-55岁为主（苏北：76.2%；苏中：69.3%；苏南：49.1%）；文化程度方面，以初中文化为主（苏北：48.2%；苏中：53.5%；苏南：29.9%）；户口性质方面，苏北和苏中以农村户口为主，分别占94.6%和95.7%，苏南以城镇户口为主，占52.9%；政治面貌方面，以非党员为主（苏北：87.3%；苏中：83.5%；苏南：90.6%）；职业方面，苏北和苏中以体力劳动者为主，分别占43.7%和27.4%，苏南以中低层服务人员为主，占33.2%。

三、研究结果

（一）访谈结果

笔者通过为期半年的深度访谈，整理出20多万字的一手访谈素材。据此对基层政府推进公共服务均等化的制约因素和所处困境进行深入分析。可以发现，基层政府的压力主要来自管理体制、财政体制和多重需求主体，并由此形成了三重困境。

管理体制的压力包括三个方面：一是上级政府的政绩要求压力；二是同级政府之间的竞争压力；三是所辖基层公众日益增长的需求压力。改革开放之后，围绕经济增长这一目标，三种压力达成了一致和共识：对于上级政府来说，经济增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于公众来说，经济增长与就业、生活水平改善息息相关。但是将发展简单、粗暴地理解为经济增长，而忽视公共需求和利益等问题，导致了城乡公共服务均等化的第一重困境：价值取向的纠结与冲突导致政府功能定位和干部角色定位的模糊。

财政体制的现实制约也是影响基层政府推进公共服务的重要因素。①" ①闫坤、黄潇：《中国式分权、财政纵向失衡与基本公共服务供给研究》，《经济学动态》2022年第12期，第37-50页。改革开放之后，中央启动以“包干”为核心的财政体制改革。通过深度访谈发现，为了实现财政最大化，地方政府采取了两种应对策略：一是在与上级政府签订财政承包合同时讨价还价，通过减免税收等做法与上级政府周旋；二是直接介入地方经济的发展当中，地方官员甚至承担硬性指标的招商引资任务，导致乡镇政府行为的异化。1994年新的分税制代替了过去的财政包干制，很大程度上改变了中央与地方的财政格局，但并没有改变财政体制下地方政府通过发展经济以追求财税最大化的行为取向，甚至比以前更加明显。我国乡镇财政收入一般由三部分组成：一是财政部门收取的农业税费部分，二是地税收入，三是国税收入（增值税）的留存部分。对于以农业为主的地区而言，农业税一般占当地财政收入的30%以上。②" ②瞿蓉：《乡镇政府公共服务供给困境及对策研究》，上海交通大学2008年硕士学位论文。越是经济落后地区，乡镇财政收入对农业税收的依赖程度越强。农业税取消后，以农业为主要生产的乡镇，财政收入大幅度减少，并且随农业税搭车收费的非规范性收入完全取消，因而乡镇财政无力提供公共服务。这就导致了城乡公共服务均等化的第二重困境：供给能力的不足导致资源获取的焦虑。

此外，基层乡镇政府所面临的自上而下的上级政府政绩期待、自下而上的社会民众需求以及来自自身职业生涯发展诉求等多重需求主体的压力也造就了城乡公共服务均等化的第三重困境：需求主体的多重压力导致履职动力的不足。其一，从上级政府来看，适度的压力可以激发基层干部的积极性和创造性，然而过高的压力会引发不满甚至对抗情绪，消解政策、指标等预期效用，导致履职动力不足。其二，对当地居民而言，随着人民群众对美好生活的向往的与日俱增，其对公共服务均等化的实际水平、质量等的主观诉求也在日益强烈。当这种诉求压力适中时，可以激发基层乡镇干部的积极性、主动性和创造性，但消极、充满戾气的社会现象会消磨基层乡镇干部的意志和棱角，导致履职动力不足。其三，从基层乡镇干部自身职业生涯发展诉求来看，在尽责履职的同时，也需要更好的发展机会和平台，但超负荷的工作压力不仅不能带来预期的工作业绩，还有损个体的身体健康和心理发展，甚至还会极大耗损个体的精神力量，进而导致履职动力的不足甚至丧失。

（二）问卷调查结果

首先，本研究从总体上考察苏南、苏中和苏北三个地区居民对城乡公共服务均等化在满意度、感知度和重要性认知方面的总体情况和差异。调查分析发现，在居民满意度指标上，苏南SS市居民的城乡公共服务总体满意度水平显著高于苏中MN市和苏北NL市（t=3.01，plt;0.01；t=13.81，plt;0.01）；苏中MN市居民的城乡公共服务总体满意度水平显著高于苏北NL市（t=8.27，plt;0.01）。在居民对城乡公共服务均等化感知度指标上，苏南SS市居民的城乡公共服务总体感知度显著高于苏中MN市和苏北NL市（t=3.49，plt;0.01；t=22.41，plt;0.01）；苏中MN市居民的城乡公共服务总体感知度显著高于苏北NL市（t=16.49，plt;0.01）。在居民对城乡公共服务均等化重要性认知指标上，苏南SS市居民和苏中MN市居民的城乡公共服务均等化总体重要性认知水平均显著高于苏北NL市居民（t=7.45，plt;0.01；t=5.12，plt;0.01）；苏南SS市居民和苏中MN市居民在上述指标上没有显著差异（t=0.60，n.s.），具体如表1所示。

其次，本研究分别考察苏南、苏中和苏北三个地区居民在各自地区城乡公共服务均等化10个指标上的满意度、感知度和重要性认知方面差异情况。

苏北地区：NL市P镇

在居民对城乡公共服务均等化满意度指标上，苏北NL市居民对10个指标的满意度存在显著差异（F=7.77，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，苏北NL市居民对于基础设施的满意度较高，且显著高于除就业服务以外的其他指标（t1-2=1.89，n.s.;t1-3=2.23，plt;0.05;t1-4=3.03，plt;0.01;t1-5=2.38，plt;0.05;t1-6=4.00，plt;0.01;t1-7=3.60，plt;0.01;t1-8=5.19，plt;0.01;t1-9=6.19，plt;0.01;t1-10=6.38，plt;0.01）。

在居民对城乡公共服务均等化感知度指标上，NL市居民对10个指标的感知度普遍不高（总体均值为2.73），但存在显著差异（F=9.07，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间的差异分析结果表明，NL市居民对于人口计生的感知度较高，且显著高于除就业服务以外的其他指标（t5-1=5.24，plt;0.01;t5-2=-1.20，n.s.;t5-3=-3.94，plt;0.01;t5-4=-2.51，plt;0.05;t5-6=4.46，plt;0.01;t5-7=3.66，plt;0.01;t5-8=4.80，plt;0.01;t5-9=5.62，plt;0.01;t5-10=5.77，plt;0.01）。

在居民对城乡公共服务均等化重要性认知指标上，NL市居民对10个指标的重要性认知存在显著差异（F=38.46，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，NL市居民对于公共教育的重要性感知较高，且显著高于其他指标（t6-1=-8.08，plt;0.01;t6-2=-8.00，plt;0.01;t6-3=-4.65，plt;0.01;t6-4=-11.24，plt;0.01;t6-5=-12.21，plt;0.01;t6-7=4.09，plt;0.01;t6-8=8.61，plt;0.01;t6-9=10.11，plt;0.01;t6-10=2.83，plt;0.01）。

苏中地区：MN市S镇

在居民对城乡公共服务均等化满意度指标上，MN市居民对10个指标的满意度存在显著差异（F=48.85，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，MN市人员对于公共教育和公共安全的满意度较高，对这两个指标的满意度显著高于其他指标（t6-7=0.22，n.s.;t6-1=-7.70，plt;0.01;t6-2=-6.81，plt;0.01;t6-3=-4.78，plt;0.01;t6-4=-3.91，plt;0.01;t6-5=-2.59，plt;0.01;t6-8=12.06，plt;0.01;t6-9=11.04，plt;0.01;t6-10=3.98，plt;0.01;t7-1=-8.22，plt;0.01;t7-2=-7.18，plt;0.01;t7-3=-5.05，plt;0.01;t7-4=-4.09，plt;0.05;t7-5=-2.60，plt;0.01;t7-8=13.16，plt;0.01;t7-9=11.79，plt;0.01;t7-10=4.08，plt;0.01）。

在居民对城乡公共服务均等化感知度指标上，MN市居民对10个指标的感知度存在显著差异（F=90.51，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，MN市居民对于公共安全的感知度较高，且显著高于其他指标（t7-1=-18.06，plt;0.01;t7-2=-15.95，plt;0.01;t7-3=-14.33，plt;0.01;t7-4=-8.34，plt;0.01;t7-5=-2.49，plt;0.05;t7-6=-3.22，plt;0.01;t7-8=11.67，plt;0.01;t7-9=19.81，plt;0.01;t7-10=12.03，plt;0.01）。

在居民对城乡公共服务均等化重要性认知指标上，MN市居民对10个指标的重要性认知存在显著差异（F=60.08，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，MN市居民对于医疗卫生和公共教育的重要性认知较高，其中，对医疗卫生的重要性感知显著高于除公共教育之外的其他指标（t10-1=-8.83，plt;0.01;t10-2=-8.83，plt;0.01;t10-3=-2.35，plt;0.05;t10-4=-12.67，plt;0.01;t10-5=-12.61，plt;0.01;t10-6=-1.01，n.s.;t10-7=-3.43，plt;0.01;t10-8=-7.31，plt;0.01;t10-9=-10.75，plt;0.01）。

苏南地区：SS市X镇和S镇等

在居民对城乡公共服务均等化满意度指标上，SS市居民对10个指标的满意度存在显著差异（F=49.37，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果发现，SS市居民对于公共教育和人口计生的满意度水平较高，对公共教育的满意度显著高于除人口计生以外的其他指标（t6-1=-5.22，plt;0.01;t6-2=-2.89，plt;0.01;t6-3=-3.39，plt;0.01;t6-4=-6.84，plt;0.01;t6-5=-1.01，n.s.;t6-7=2.58，plt;0.05;t6-8=8.05，plt;0.01;t6-9=6.88，plt;0.01;t6-10=5.26，plt;0.01）。

在居民对城乡公共服务均等化感知度指标上，SS市居民对10个指标的感知度存在显著差异（F=32.53，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，SS市居民对于人口计生、公共教育和公共安全的感知度水平较高，对人口计生的感知度显著高于除公共教育和公共安全以外其他指标（t5-6=1.24，n.s.;t5-7=1.89，n.s.;t5-1=-4.26，plt;0.01;t5-2=-2.20，plt;0.05;t5-3=-3.15，plt;0.01;t5-4=-5.61，plt;0.01;t5-8=4.47，plt;0.01;t5-9=6.62，plt;0.01;t5-10=6.25，plt;0.01）。

在居民对城乡公共服务均等化重要性认知指标上，SS市居民对10个指标的重要性认知水平存在显著差异（F=34.12，plt;0.01），具体如表2所示。两两指标之间差异分析结果表明，SS市居民对于公共教育的重要性认知最高，对该指标的重要性感知与社会保障、医疗卫生和公共安全这三个指标之间的重要性认知不存在显著差异，然而显著高于其他指标（t6-3=-1.34，n.s.;t6-7=1.77，n.s.;t6-10=1.55，n.s.；t6-1=-4.75，plt;0.01;t6-2=-3.32，plt;0.01;t6-4=-7.83，plt;0.01;t6-5=-8.48，plt;0.01;t6-8=2.69，plt;0.01;t6-9=4.40，plt;0.01）。

最后，本研究进行了综合比较分析，即对苏南、苏中和苏北三个地区居民在城乡公共服务均等化10个具体指标上进行差异分析与比较。

就三地城乡公共服务均等化具体指标的满意度而言，有三点值得关注：一是三个地区对于住房保障和环境保护的满意度水平均较低，本研究认为，这与江苏作为一个经济发达和人口密集的省份存在较大相关，居民对环境保护状况以及住房条件存在较大的期待；二是在公共文化服务方面，作为吴文化重镇、拥有千年文化积淀之SS市，居民对公共文化服务的满意度竟然低于只有数百年历史的苏中地区MN市，似乎有些异常，但仔细分析之后发现，仅仅就博物馆这一文化名片而言，MN市拥有大大小小的官办和民办的博物馆百余座，远远超出SS市，居民对此项指标的满意度便可想而知了；三是在公共教育服务方面，NL市居民的满意度与SS市、MN市居民存在较大差异，这与SS市、MN市基础教育水平和质量是密切相关的，具体如图1所示。

就三地城乡公共服务均等化具体指标的感知度而言，有三点值得关注：一是三个地区对于住房保障的均等化感知水平均最低，这与江苏省情高度相关；二是在公共文化服务方面，苏中MN市与苏南SS市居民感知度相同，似乎有些异常，原因同上；三是在公共安全服务方面，苏中MN市居民感知度显著高于苏南SS市，我们分析，这与两个地区人口比例结构（本地与外来）以及区域位置高度相关，具体如图2所示。

就三地城乡公共服务均等化具体指标的重要性认知而言，有三点值得关注：一是三个地区对于各指标重要性认知水平呈现出了相似的变化轨迹，我们可以理解为这是江苏的共性；二是三个地区居民对于公共教育和医疗卫生的重要性认知较高，尤其是苏中MN市最高，我们认为，这与苏中MN市居民重视基础教育因素高度相关；三是在社会保障和医疗卫生方面，苏中MN市居民的重要性认知甚至高于了苏南SS市，这与苏中MN市近年来高速发展与基本社会保障形成的反差高度相关，具体如图3所示。

四、结论：江苏城乡公共服务均等化“三维模式框架”

总体而言，三地在城乡公共服务的总体满意度、感知度和重要性认知方面存在显著差异，苏南地区得分最高，苏中地区居中，苏北地区最低。尽管在某些指标（如公共教育等）方面有些“异常”，但在城乡公共服务均等化10个指标上的变化趋势基本趋同（图1、图2、图3）。结合深度访谈所发现的江苏城乡公共服务均等化的制约因素与所处困境，本研究从政府职能、供给能力等角度入手，将江苏城乡公共服务均等化模式总结归纳为“三维模式框架”，即苏北地区“后发赶超型”模式、苏中地区“多向应对型”模式和苏南地区“内生综合型”模式。

维度一：苏北地区之“后发赶超型”模式。就江苏而言，研究发现的三重困境尽管在苏北地区、苏中地区和苏南地区不同程度或不同阶段都有所体现，但相比较而言，经济发展相对滞后的苏北地区则更加明显。压力型体制下的“后发赶超型”模式，尽管政府在提供均等化公共服务的供给能力方面具有显著的比较优势，但政府往往把公共服务和社会建设放在次要地位，置于经济发展之后，导致公共服务缺位状态，而且，政府的行为具有鲜明的被动色彩，这就难免导致政府行为的失范，加之民意表达机制的不健全，以及公共服务供给主体的单一化，其所辖地区的公共服务均等化水平和质量便可想而知了。

维度二：苏中地区之“多向应对型”模式。苏中地区基层政府所面临的境况与苏北地区基层政府基本相同，不同之处在于，苏中地区基层政府所面临的压力表现得更为尖锐和巨大，表现为来自上级政府更

高的发展指标、来自基层民众更大的公共服务和社会建设的诉求（表1、图1、图2和图3）和来自周遭的同行竞争压力和自身职业生涯发展压力。作为这些压力的交汇点，地方基层政府对其公共服务职能的履行在很大程度上需要有效平衡这些来自多向度的压力需求。因此，苏中地区基层政府干部试图履行好政府公共服务职能，就必须疲于奔命、竭尽心智地周旋于各种诉求主体之间，巧妙应对来自多向度的压力。一方面，让上级政府从具有特色的政绩中产生信任；另一方面，让所辖区域民众和社会舆论从若干颇有起色的实事工程中看到希望。这便是苏中地区城乡公共服务均等化“多向应对型”模式。

维度三：苏南地区之“内生综合型”模式。“内生综合型”模式下，苏南基层政府在履行公共服务职能时呈现出更加积极主动的角色，通过充分发挥政府和市场的力量，建立新的内在机制，从内在职能转型和公众需求出发，思考公共服务均等化问题。“内生综合型”模式更加善于把握政府供给和社会需求之间的平衡，在纵横两个方面呈现出较好效果和发展态势。从横向看，“内生综合型”模式有效突破了苏北“后发赶超型”模式和苏中“多向应对型”模式所遭遇的供给主体单一化的羁绊，地方基层政府较早将眼光投向了市场和社会力量，构建了多元供给主体的协调发展思路，形成了以政府为主导、以市场为基础、以社会组织为协同的稳定格局，为公共服务均等化提供了良性的发展条件和基础。从纵向看，改革开放之后，苏南地区基层政府把握住历史发展机遇，当城乡二元格局开始松动时，便关注到了公共服务均等化问题。在地方基层政府的强力推动下，协同和调动市场与社会力量，率先开启了城乡一体化进程，用改革打破制约经济社会发展的既有传统，以发展不断平衡改革进程中所面临的诸多矛盾和问题，力求在动态平衡中发展和提升。

五、展望：江苏城乡公共服务均等化“五位一体、六级联动”机制

江苏城乡公共服务均等化“三维模式框架”反映了不同行政区划内的均等化进程和同一行政区划内的侧重点均存在差异，这种差异来自区域间不同的动力来源、制度建设和运行机制。在长三角一体化上升为国家战略、高质量发展需要公共服务持续助力的当下①" ①②朱志伟：《迈向包容性协同：长三角公共服务一体化的范式选择与发展趋向》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期，第51-59页。，如何打破城乡、区域间的分割，实现生产要素的流动与优化，促进公共服务与长三角建设相融合，成为推进城乡公共服务均等化进程的关键。

打破城乡、区域间的分割，政府部门需要从碎片化的服务格局转向多元协同共治，平衡区域间各方利益，照顾到区域发展滞后的地区，以包容性的视角处理好低发展区与高发展区的对接与合作。②区域间兼容并包的制度体系是区域间协同的基础，能够有效防止“各自为政”的现象。本研究结合对中央相关文件（如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》等）精神的系统研读和深刻领会，探索性地提出的财政改革制度、服务供给制度、法律法规制度、监督评价制度、民意表达制度等五个方面的制度保障。此外，聚焦于城乡公共教育、城乡公共就业、城乡社会保障、城乡公共卫生、城乡公共文化、城乡基础设施六个具有典型意义的城乡公共服务领域。据此，以制度为区域融合的基础，以服务为区域融合的内容，构建以江苏为例的城乡公共服务均等化“五位一体、六级联动”机制模型。

“五位一体”是指财政改革制度、服务供给制度、法律法规制度、监督评价制度、民意表达制度等五个方面的制度一体化保障；“六级联动”是指城乡公共基础教育发展、城乡公共就业服务、城乡社会保障服务、城乡公共卫生服务、城乡公共文化服务、城乡基础设施建设六个具有典型意义的城乡公共服务领域彼此关联、并行推动。所谓“一体”，原指关系密切或协调一致，犹如一个整体。我们将实现城乡公共服务均等化的五个方面制度保障冠以“一体”，意指相关制度紧密关联、科学配套，能较好地破解深层次的矛盾障碍。五位一体制度体系中，财政制度是根本，服务供给制度是核心，法律法规制度是基础，监督评价制度是保障，民意表达制度是灵魂，既有各自的独特地位，又紧密联系，相互作用，共同支撑推动城乡公共服务的均等化。所谓“联动”，原指若干个相关联的事物，当其中某事物发生运动或变化时，其他事物随之发生相应的运动或变化。本研究所聚焦的公共基础教育服务、公共就业服务、基本社会保障服务、公共卫生服务、公共文化服务和基础设施建设是对人类发展具有重要影响的公共服务，也是广大城乡居民最关心、最迫切的基本诉求。我们将城乡公共服务的六大领域冠以“联动”，意指相关服务必须紧扣以人为本这一理念，围绕着从出生到死亡各个阶段的公民基本需求，各项服务联动协作，进行全生命周期的供需匹配；同时，也指政府和社会并行推动六个领域的基本公共服务，使之全覆盖且公平可及。据此，我们以“五位一体”为“经”，以“六级联动”为“纬”，构成了城乡公共服务均等化运行机制的创新性提炼。

需要说明的是，基于江苏城乡公共服务均等化的实证研究而形成的“五位一体、六级联动”运行机制，无疑对长三角一体化发展战略具有一定的启示。这种启示并非操作性层面的具体做法，而是提供了一种分析和解决问题的角度与方法。如同江苏存在苏南、苏中和苏北之地理、人文等客观差异，在长三角地区其他省份乃至全国范围内也同样存在此类问题。我们认为，按照以上思路，基于某一区域具体现实的研究，其结果必然具有现实意义和实践价值。事实上，所谓区域融合发展或一体化发展，在本质意义上并非具体操作层面的统一行为，而是理念、思路等层面的认同与一致。如此，不仅可以维系思想和制度方面的一致与协调，而且可以充分挖掘各自的个性与特色。

[责任编辑：倚" 楼]

Model Analysis and Mechanism Innovation of Equalization of Urban and Rural Public Services：The Example of Jiangsu Province

SUN Jian-qun1，4" QIAN Jia2，4" TIAN Xiao-ming3，4

（1.School of Business，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou Jiangsu 215009，China;

2.school of International education，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou Jiangsu 215009，China;

3.School of Education，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou Jiangsu 215009，China;

4.USTS Think Tank for Urban Development，Suzhou University of Science and Technology，Suzhou Jiangsu 215009，China）

Abstract：The equalization of urban and rural public services is the rational allocation of public service resources between urban and rural areas，with the government as the main body and rural areas as the focus，so that urban and rural residents can ultimately enjoy basic public services that are roughly equal in quantity，quality and accessibility.Public services are provided to urban and rural residents according to their needs and levels.In the end，the quantity，quality and accessibility of public services enjoyed by urban and rural residents are roughly equal.Taking Jiangsu Province as an example，this study collects data through in-depth interviews and questionnaires.The equalization model of urban and rural public services in Jiangsu Province is a “three-dimensional model framework”—the “catching up and surpassing” model in northern Jiangsu，the “multi-directional response” model in central Jiangsu，and the “endogenous synthesis” model in southern Jiangsu.At the same time，the innovative research on the compensation mechanism of urban-rural public services is carried out，which serves to construct a “five-in-one and six-level cooperation” mechanism model for the compensation of urban-rural public services，taking Jiangsu Province as an example.The model analysis and mechanism innovation in the process of equalization of public services in Jiangsu will contribute to the high-quality development of the Yangtze River Delta，and will also play a demonstration and leading role in the construction of a high-quality and balanced public service system in China.

Key words：urban-rural public service equalization;mode analysis;mechanism innovation