我国边境管理法律制度现实藩篱与优化重构

万端雄

中国人民警察大学（广州） 移民管理学院，广东 广州 510663

边境在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。我国及周边区域已经成为经济发展的新高地，边境管理将在边境治理，乃至全球化治理中发挥越来越重要的作用。习近平总书记高度重视国家安全和边海防建设，提出要贯彻总体国家安全观，建设强大稳固的现代边海防［1］。2018 年3 月，根据《深化党和国家机构改革方案》，公安边防部队全部退出现役，成建制划归公安机关，并结合新组建国家移民管理局进行适当调整整合，边境管理体制机制发生重大变化。党的二十大报告强调，坚持全面依法治国，推进法治中国建设。当前，我国边境管理法律体系虽已初步建成，但尚不完善。进入新时代，平安中国建设、法治中国建设以及中国式现代化建设背景下，新形势对边境管理提出更高要求，边境管理亦出现新情况、新问题，面临新挑战，现行法律制度已不能完全满足边境管理需要，离依法治边，建设更高水平平安中国、推进法治中国建设、实现中国式现代化仍有不小差距。

优化重构我国现行边境管理法律制度是当前亟待研究的重要命题，具有十分重要的理论价值和实践意义。现有研究主要聚焦于宏观整体大边防法律体系构建或微观单项边境管理内容诸如刑事法律制度、“三非”①“三非”是指非法入境、非法居留、非法就业。外国人治理法律、非法移民法律、边境管控法律等，鲜有以边境管理法律制度为主要研究对象的中观视角，没有对边境管理法律制度予以特别关注。因此，有必要以边境管理法律制度为中心，梳理边境管理法律制度现状，在分析其现实困境基础上对如何优化重构予以重点探讨，以期对边境管理法制建设有所裨益。

一、边境管理法律制度现状

边境管理法律是指边境管理应遵循的法律规范的总称［2］，包括我国宪法、法律、行政法规、地方性法规、有关部门及地方各级人民政府制定和颁布实施的含有边境管理内容的各种法律规范，也包括中国与邻国签订的与边境管理有关的边界条约、协议和边界问题议定书以及国际法条约等。本文研究的边境管理法律制度是国家移民管理机构负责的与边境管理工作相关的法律规范集合。

（一）边境管理法律制度体系初步形成

当前，边境管理工作基本实现了有法可依，边境管理法律制度体系已初步形成［3］。自20 世纪90 年代以来，边境管理法律制度一直处于发展完善阶段。现行边境管理法律制度，从形式与层次维度看，形成了以宪法为统领，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章为基础和补充，包含相关国际法准则和规范在内，具有多种法律表现形式的规范性法律文件的统一有机体；从调整的法律关系维度看，国（边）界管理、边境地区边防（治安）管理、出入国界管理、边民往来管理、口岸通道管理等构成了现行边境管理法律制度调整的主要内容。由此可见，现行边境管理法律制度已初成体系。

（二）边境管理法律制度体系尚需完善

边境管理法律制度，作为国家移民法治体系的重要内容，是社会主义法治建设的重要组成部分。一方面，随着边境地区的快速发展，边境面临的内外部不安全、不稳定因素增多，边境发展不平衡、不充分问题凸显［4］，现行法律制度在保障边境高质量发展、促进更高水平平安边境建设、服务高水平对外开放以及构建边境安全体系和能力现代化等方面，已不能完全满足需要。另一方面，现行边境管理法律制度离体系化、系统化的严密体系要求仍有差距；离依法治边，推进法治中国建设仍有较大差距。由于现行边境管理法律制度留白较多，“立改废释”涉及面广，调整的法律关系复杂，其整体性建构不可能一蹴而就［5］。正因如此，为完善移民法治建设，国家移民管理局于2019 年出台《关于加强移民管理法治建设的意见》。

二、边境管理法律制度的现实藩篱

从全球来看，在百年未有之大变局下，国内外不稳定因素增多，边境安全和发展面临诸多风险挑战；从国内来看，进入新发展阶段，构建新发展格局、推进边境高质量发展、建设更高水平平安边境、推进和拓展中国式现代化建设赋予边境管理新任务和新课题，也提出新的更高要求。目前，我国边境管理法律制度面临着以下现实困境。

（一）立法层次较低与条块融合管理状况不匹配

我国现行边境管理法律制度效力层次较低。当前，部分属于中央事权的边境管理事务没有统一的法律予以调整［3］。边境管理法律制度建设虽然取得重大成就，但多以政策、规定或地方性法规为依据，目前尚无一部以边境管理为主的综合性法律或法规［6］。首先，边境管理“主干”法律缺失。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）等法律均包含边境管理相关规定，但其均不是以边境管理为主的法律，边境管理内容相对较少，原则性较强，针对性欠缺。其次，现行边境管理行政法规主要集中在出入境管理领域，以边境管理为主的行政法规相对缺乏。

边境管理具有条与块融合治理的特点。边境历来是国家治理的薄弱区域，民族和宗教关系复杂、经济社会发展相对滞后、地缘政治关系较为敏感，边境管理内容涉及边境安全与稳定、边境高质量发展、国际合作等诸多方面。边境管理事务中部分属于中央事权，部分属于地方事权，这就决定了边境必须由中央和地方条块融合治理。进入新时代，随着区域协调发展和“一带一路”倡议的深入推进，沿边地区也逐渐由“边缘区”向具有发展潜力的“核心区”转化，实现这一转化目标自然而然对法制保障和边境管理工作提出更高要求。边境管理中涉及的中央事权应制定国家层面的法律制度予以调整。

现行边境管理法律制度效力层次较低，缺乏权威性，适用范围有限，内容不全面，决定了其不能规范调整所有的中央事权，不利于需要国家统一管理的边防工作开展，在实践中给边境治理造成一些无法突破的制度性障碍。一方面，无法设定行政许可、行政处罚种类和行政强制措施种类设置受限等；另一方面，国家层面的“主干”法律缺位，导致地方立法缺乏规范，易出现上下不一致、不统一、不协调等问题。这种制度性障碍势必削弱边境治理力度，降低边境管理效果。

（二）立法分散与管理的系统性要求不适应

现行边境管理法律制度相对分散。边境管理执法依据散见于不同效力层次的规范性文件中，主要由国家层面的法律法规，省、自治区层面的地方性法规及规章构成，总体上看边境管理法律制度呈现碎片化、部门化和分散化的特征［7］。

法律制度相对分散易造成体系不系统、不健全、不协调，易导致部分执法依据间存在矛盾冲突。一是多部门交叉立法，存在适用对象单一、适用范围偏窄的情形。二是上位法与下位法之间，地方性法规之间，法规与规章之间，规章与规章之间存在矛盾或相互割裂。如《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》（以下简称《通行证管理办法》）关于边境通行管理的规定与《中华人民共和国陆地国界法》（以下简称《陆地国界法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的规定不一致。三是存在地方性法规越权规定中央事权的情形。如个别地方性法规规定“边境管理区的划定”这一中央事权，如表1所示。

表1 部分边境管理法律制度与上位法存在矛盾冲突

边防工作综合性显著［8］，边境管理工作亦具有系统性特点。在全球化背景下，系统性是边海防管理的一大特质［9］。边境管理作为边防工作的重要内容，需要统筹协调事项较多，关乎边境全局和长远，以及边境管理工作和队伍建设各方面，必须体系化设计、一体化推进。在推进边境高质量发展的当前，统筹边境安全与发展更是一项全局性工作。现行边境管理法律制度体系化、系统化不强，成为引发各种矛盾冲突的主要根源之一，不仅破坏管理活动的严肃性和统一性，致使实践中法律制度间无法有效形成合力，还给边境治理实践带来困扰，影响边境管理工作的健康和可持续发展。

（三）立法滞后与管理的时代性要求不同频

首先，部分边境管理领域存在“无法可依”的现象［10］。主要体现为：边境管理中边民出入境管理、口岸开放与管理、边境贸易等相关领域行政法规相对缺失；治理“三非”等突出问题的制度设计不足［11］；难民的保护与管理制度缺失等［12］。其中，“三非”问题已成为边境治理的顽瘴痼疾，滋生的各类违法犯罪问题，不仅冲击并影响我国就业市场秩序，还引发公共安全风险；难民保护也是当前面临的亟须解决的问题。立法缺失给处理边境管理工作中出现的新情况、新问题带来制度性障碍，致使边境管理工作存在漏洞或盲区，给边境安全和发展带来重大风险隐患。

其次，部分边境管理法律制度修订不及时，内容相对滞后。地方性边境管理法规，近5 年未修订数量占总数的44%，如表2所示。如：《边境通行证管理办法》中部分内容已呈现滞后性［13］。我国与周边国家签订的部分协定、条约、议定书因国内法未予以对接，无法转化为国内执法依据。对于《陆地国界法》关于国际条约的交互协同规定，亟须出台具体规定。随着《出境入境管理法》《陆地国界法》等法律的实施，贯彻《出境入境管理法》第90 条和《陆地国界法》第30 条的授权规定，出台下位法，完善相关配套法律制度尤为迫切。

表2 地方性边境管理法规修订情况

再次，《陆地国界法》指出“边境管理”的主旨是在确保安全的前提下提高边境地区的社会经济发展水平［14］。边境地区要实现高质量发展必须统筹好安全与发展的关系。因现行部分法律规范修改不及时，立法指导思想和立法理念没有及时更新，导致部分边境管理法律制度的目标价值未与时俱进。

进入新时代，边境将构建全新的安全格局保障新发展格局，将充分发挥处于对外开放前沿的特殊优势服务高水平对外开放，边境将有更高的发展诉求。现行边境管理法律内容相对滞后、配套相对不完善，不仅无法维护法治的统一，有损法律权威，也给边境管理工作造成被动，无法满足新时代边境安全和高质量发展的需要。

三、边境管理法律制度的优化重构

法律制度是法治体系的逻辑起点，也是治理体系现代化的主干工程。大部分体制性、机制性、结构性的问题和矛盾，几乎均源于法律制度的不完善。制度建设不可能一劳永逸，须与时俱进。基于对边境管理法律制度的现实困境分析，优化重构边境管理法律制度具有现实重要性、必要性和紧迫性。因此，应着眼当前巩固边境管理体制改革成果、优化顶层设计，在法治轨道上推进边境管理现代化，为实现中国式现代化贡献力量。

（一）指导思想：总体国家安全观

总体国家安全观是新时期国家安全治理的重要指导思想［15］，为我国边疆治理事业的整体推进提供了理论指导［16］。边境管理法律制度建设是确保边境安全的基础性、战略性工程，只有以总体国家安全观为指导，才能确保边境管理服务国家总体安全的定位不偏移。2014 年6 月27 日，习近平总书记在第五次全国边海防工作会议上指出，“边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局”。党的二十大报告指出：推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定；并强调，加强边疆地区建设，推进“兴边富民”、稳边固边。边境安全是总体国家安全最集中、最直接、最典型的反映［17］，总体国家安全观是边境面临的各种安全问题和安全威胁的系统性回应［18］。边境安全在国家安全中具有优先地位，应坚定不移地贯彻总体国家安全观，优化重构边境管理法律制度须在总体国家安全观的指导下探讨其实现进路。

第一，总体国家安全观是覆盖领域广泛而系统的安全观，其强调的系统性、联动性和综合性决定了边境治理规律。要将系统治理、全面治理、综合治理融入边境管理法律制度的优化重构中，为边境管理提供根本性、全局性的法制保障。

第二，现代边海防思想是总体国家安全观在边海防领域的具体体现［3］。系统性和开放性是现代边海防管理的两大特征［8］。要将现代边海防思想贯穿边境管理法律制度优化重构全过程，在深入研究系统性和开放性特征基础上，以总体国家安全观为指导，积极构建边境管控新常态。

第三，统筹沿边与沿海边防管理法制建设协调发展。要充分考量沿边与沿海边防管理法律关系、面临的安全威胁以及执法环境等方面的共性和个性问题，基于沿边沿海边防管理需求的动态调控与平衡，运用总体国家安全观来统筹和解决这些共性和个性问题。

第四，发展中的安全问题须通过发展来解决。发展中蕴涵着安全，安全中也蕴涵着发展，发展不足也是重要的不安全因素。要将党的十八大以来关于边疆开放发展的战略部署融入法律制度优化重构中，为服务边境高质量发展提供理论指导和实践指引。

（二）目标融合：统筹发展与安全

一方面，维护边境安全与稳定是优化重构边境管理法律制度的首要目标。进入新时代，党中央面对国内外新形势，顺应人民群众对平安和谐的新期待，部署了“平安中国”建设和“建设更高水平的平安中国”战略。安全需求是平安建设的核心，建设更高水平平安边境是边民美好生活的需求对安全感提出的更高要求。当前，我国边境安全面临着世界上最复杂的环境之一，集特殊性、复杂性、严峻性、敏感性于一体。维护边境安全，建设平安边境，不仅需要战略、政策支持，还有赖于法治思维和方式。虽然《刑法》《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）和《陆地国界法》等对边境安全均予以规定，但边境安全有独特性和复杂性，仍迫切需要通过完善边境管理法律制度为推进边境安全体系和能力现代化提供法制保障。

另一方面，服务经济发展是优化重构边境管理法律制度的重要目标。党的二十大报告指出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。相较而言，边境仍是经济社会发展相对滞后的区域。随着市场经济的发展，法治已经成为一种经济力量和一个地区的核心竞争力［19］。全面贯彻党的二十大关于高质量发展的要求，推动实现中国式现代化，须通过优化重构边境管理法律制度，强化顶层设计，解决边境发展不平衡、不充分的问题，推动区域经济协调发展战略，铲除地方保护主义，为形成和谐统一的边境经济新局面提供法制保障，持续提升边境的核心竞争力。

坚持统筹边境发展与安全，实现安全目标与发展目标有机融合。依据《陆地国界法》关于边境安全和边境经济发展的原则性规定，以安全促发展，以发展促安全。发展和安全是有机统一的，不是对立的。边境管理法律制度优化重构过程中，既要努力实现二者的良性互动，又要促进二者的动态平衡，还要实现二者的互促共进。

（三）优化重构理念：体系化和系统化

优化重构边境管理法律制度，须在体系化和系统化的理念下进行，进而达到体系严密的总要求。完善的法律制度体系是以法律的形式与层次为标准构成的有机统一体。法律的形式与层次是客观表现，法律制度间的有机统一是内在要求。在体系化和系统化理念下，完善的法律制度体系不仅是层次分明的法规群，也是内在有机统一的法规群。

1. 强化顶层设计，构建整体规划

法治的本质是善法之治，立法规划是善法之治的“先手棋”。完善边境管理法律制度，应根据边境管理的特点和需求予以通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。如果一味迁就相关主体的立法诉求，不进行体系化和系统化论证，立法内容有可能就会变成“大杂烩”。各级边海防委员会在立法整体规划和顶层设计方面具有统筹协调职能。边境管理应在相应的边海防委员会协调下构建统一高效的规划体制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，增强立法的统一性、协调性和系统性。

2. 理顺上下关系，保持内外一致

一方面，确保体系内部上位法与下位法间的关系协调，即上位法统领下位法，下位法遵从上位法。另一方面，立法中还应兼顾与外部法律规范相统一。现行边境管理法律制度除应与《刑法》《治安管理处罚法》《出境入境管理法》《陆地国界法》等上位法保持一致外，还应与《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政组织法》等法律协调一致。此外，也不得与相关国际法，双边多边条约、协议相抵触。

3. 统筹关键环节，促进体系协调

立法是协调改革和法治的重要环节［20］。统筹边境管理立法的关键环节，应将体系化和系统化理念贯穿立法全过程。在立法程序上，实行“开门立法”“民主立法”，吸收专家参与立法设计、论证和咨询；建立并落实第三方立法评估常态化评价机制。在立法模式上，由分散立法向综合立法转变，必要时采用联合立法即区域协同立法来保障边境区域协调发展。在立法步骤上，实行科学立法，本着“先易后难、急用先立”的原则，区分难易程度和轻重缓急，分清先后次序，抓住根本、突出重点、整体推进，明确责任主体、时间进度和质量标准，有计划、分步骤地推进边境管理立法工作。

（四）立法模式：强化综合立法，创新区域协同立法

1. 转分散立法为综合立法

边境管理立法应由单一的分散立法模式转向综合立法模式。我国沿边地区自然环境、人文环境和发展状况差异较大，与邻国的关系各不相同。因此，各沿边省、自治区根据实际差别立法十分必要。大多沿边省、自治区或者先颁布行政规范性文件或地方规章，待成熟后升级为地方性法规；或者先就具体问题单行立法，再进行综合立法［21］。新时代以来，国家高度重视区域协调发展，加大对边疆地区建设力度，持续推进“兴边富民”行动、稳边固边；国家越来越重视周边外交，打造周边命运共同体，积极推动全球化发展；国家加快推动重点开发开放试验区、边境口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点开发开放平台建设，实施高水平对外开放。在此背景下，原有的分散立法带来的管理碎片化、部门化和分散化已不能完全满足新时代边境安全与高质量发展需要。

为统筹边境的整体安全和发展，强化法律制度的规范性、一致性和协调性，最大限度减少分散立法的不利影响，对边境管理中涉及中央事权的立法应转向综合立法模式。采用整体主义方法论，符合当前边境高质量发展需要，能促进边境区域协调发展。基于此，应制定一部或多部全国性的以边境管理为主要内容的法律或行政法规，以解决边境管理“主干”法律规范缺乏，行政法规不足和由此产生的各类问题，并以此增强边境管理的系统性、规范性和权威性。

2. 创新边境区域协同立法

区域化发展，须立法先行。区域法治发展是建构区域社会法治秩序的法治实践活动［22］。区域协调发展须区域化治理，而区域化治理须区域协同立法提供制度保障。区域协同立法，即区域内具有立法权的地方立法主体，在平等、自愿、协商基础上，对区域内需共同治理的事项，通过建立合作机制，协同立法［23］。新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》创设的区域协同立法工作机制①2022年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”；“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”。2023 年修订的《立法法》规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。为边境区域协同立法提供了法律支撑；边境区域协调发展战略、平安中国建设、中国式现代化为边境区域协同立法提供了理论支撑；边境发展不平衡、不充分为边境区域协同立法提供了实践环境。制度创新能破解发展中的难题，创新发展动力，促进边境区域协调发展应实行区域协同立法。

首先，地方事权是边境管理协同立法的主要内容。依据边境管理事权的属性和形式，准确区分中央事权和地方事权，涉及中央事权的边境管理内容不得开展协同立法。此外，《立法法》第11 条规定的全国人大及其常委会的专属立法权涉及事项，以及《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律明确地方性法规不得规定的事项①《行政许可法》第15 条第2 款规定：地方性法规不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。《行政处罚法》第11条规定：地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。《行政强制法》第9条规定：地方性法规不得设置限制公民人身自由、冻结存款、汇款的行政强制措施。，也均不得开展协同立法。对于边境管理中涉及的“城乡建设与管理”“生态文明建设”“历史文化保护”“基层治理”等内容，可开展协同立法。

其次，构建政府依托和人大主导的协同立法关系。一方面，发挥地方政府在协同立法中的重要依托作用。地方政府作为边境管理协同立法的主要推动者，应将区域内主体的合理需求及时纳入协同立法事项范畴并予以积极推动。另一方面，发挥人大在协同立法中的主导作用。人大要充分运用自身立法审议权［24］，在充分考量各区域各群体利益基础上，消除部门间壁垒，代表广大人民群众的利益进行抉择。

再次，构建并完善政府协同立法机制。一是推行人大背书机制［25］。人大立法机关为地方政府间签订的“区域合作协议”予以“背书”，放大其约束力和作用。二是健全激励机制。将“区域合作协议”的执行情况、区域法治化水平、区域协调发展成效纳入考核评价体系。三是完善执行监督机制。一方面，国家机关不履行“区域合作协议”义务的，由上级机关督促其履行。另一方面，若行政机关不履行行政义务，行政相对人可依法提起行政诉讼。

最后，规范利益博弈机制增强协同立法合意。边境管理区域协同立法中面临的利益冲突问题，更深层次的原因是地方保护主义与部门利益驱动所致。在涉及多主体的立法活动中，直面冲突的利益平衡对指引协同实践意义更大［26］。面对边境管理中的差异性，应构建利益整合、利益补偿、利益位阶、立法保留等多元利益博弈机制，以平衡多元利益冲突。

（五）优化结构：出台综合法规，扩容国际条约

1. 出台综合法规，提升立法层次

现行边境管理法律制度格局中，法律和行政法规相对缺失。填补边境管理法律缺位，创设边境管理上位法依据是当务之急。应以《刑法》《国家安全法》《治安管理处罚法》《出境入境管理法》《陆地国界法》《行政处罚法》等为依据，出台一部完整、系统的，适用全国、适应新时代边境管理发展趋势的，以边境管理为主的综合性法律或行政法规，解决现行法律规范位阶整体偏低的问题。新出台的综合性法规应就边境管理的基本规则、管理体制、违法行为表现及法律责任、执法主体、执法权限、执法范围等予以规制。

一是依据《陆地国界法》关于边境管理的规定，精准梳理边境管理的具体问题并纳入立法规划；落实《陆地国界法》关于边境经济发展的规定，固化“兴边富民”经验做法。二是根据《陆地国界法》和《出境入境管理法》第90 条的授权规定，就出入境管理中的中央事权、管理体制、行政许可事项、法律责任等一般性和共性管理规则以及边民出入境管理等内容予以规制；将口岸开放与管理有关事项及管理制度纳入立法规划。《国务院关于口岸开放的若干规定》无法律效力，应以法律或行政法规代之。三是将国境界河的管理、治理与开发纳入立法规划。依法管理、治理与开发国境界河，规范与国际法和政府协定的转化衔接。四是以《陆地国界法》《中华人民共和国对外贸易法》为依据，尽快将边境贸易相关制度规则纳入立法规划。五是以《陆地国界法》《中华人民共和国国防法》为依据，将党政军警民合力固边纳入立法规划，构建多元协同治理规则体系。六是以《中华人民共和国军事设施保护法》为依据，明确边海防设施的范围、种类和认定标准，为界务管理提供更加完善的法制保障。七是在遵循《出境入境管理法》《陆地国界法》的精神和原则基础上，以《中华人民共和国旅游法》等为依据，将边境旅游管理纳入立法规划，对涉及边境安全和发展的问题制定一些特殊的管理和服务措施。

2. 扩容国际条约，强化与国内法衔接

首先，在现有国际条约协定体系基础上，重点在国际河流的开发利用与保护、跨境经济合作区建设、跨境犯罪治理等方面，持续与邻国友好协商，通过签订条约、协定加强国际（周边）合作，为应对各种共同面临的风险挑战和化解纠纷提供法律机制和法律框架。在国际河流开发利用方面，坚持“硬法”“软法”相结合［27］，拓展双边（多边）条约，完善专项水条约，逐步签订全流域条约，完善国内现有的国际河流开发利用与保护规则［28］。在跨境经济合作区建设方面，着重建立完善双边经贸合作与争端处理新机制，着力优化边境民间外交，以民间交往推动双边协调机制建设，探索与沿边国家共建“通关一体化”机制。在跨境犯罪治理方面，充分挖掘我国与周边各国在跨境社会问题治理中的合作潜力，努力在共同治理、协同治理、源头治理上建立长效合作机制。

其次，以我国签订的国际公约及合作协议为重要依据，贯彻《陆地国界法》关于国际条约的交互协同规定［7］，进一步规范和细化开展国际合作的原则、机构、权限、领域、工作机制及引渡规则等内容，实现国内法与国际法的有效衔接与转化。

（六）保持协调：修订冲突规范，完善配套法规

相对于国家层面的立法修法，地方性法规、行政规章的出台或修订周期短、阻力小。对于一些亟待明确、无须上位法规范的执法现实问题，应在下位法效力位阶内加快修订完善。

1. 修订冲突规范，促进协调统一

边境管理行政规章、地方性法规数量较多，内容庞杂，部分内容相对滞后。重点应在是否有越权规定中央事权的情形，是否有下位法与上位法矛盾冲突的情形，是否有应当向社会公布而不公布内部适用的情形，是否有法规、规章缺乏上位法依据的情形，是否有名称称谓不规范不统一的情形等方面，采取纵横、条块结合的方法，全面、仔细、深入地甄别对比，梳理矛盾冲突。在此基础上，修订完善重点如下：

一是统一边境管理区划分的规定。依据《陆地国界法》第42 条及公安部《关于公布全国边境管理区地名的通知》（公边〔1999〕4 号）的规定，及时修订沿边省（区）边境管理条例中对“边境管理区划定”的有关规定，修订《通行证管理办法》中关于“人员通行”的规定，保持与《陆地国界法》的规定一致。修改《关于改进和加强边境管理区管理工作的意见》这一规范性文件中关于调整划定“边境管理区”的具体规定，或将其上升为法律法规。将国办发〔1994〕86 号文件关于“国家批准的对外开放边境市、县、镇一般不宜划为边境管理区”的规定纳入边境管理法律制度修改工作。

二是规范边境通行行政许可。将边境管理区通行许可的规定上升为行政法规或法律。

三是明确边境检查站设立依据。针对个别省、自治区边境检查站设立缺乏法律依据的实际，修改相关地方法律规范，增加设定依据使其合法化。

四是调整不合时宜的名称称谓。全面梳理地方性法规、规章中不合时宜的名称称谓，如“公安边防部门”“公安边防机关”“边防管理局”“公安边防部队”等，及时予以更改调整。

2. 完善配套法规，强化外国人管理

一是制定难民甄别及停留居留行政法规。《出境入境管理法》在国内首次立法对难民地位的甄别问题予以规定，该法完善了难民和申请难民地位的外国人在我国境内停留居留的规定［29］。为落实《出境入境管理法》第46 条关于难民的规定，与相关国际公约相衔接，根据我国和国际难民实践，适时制定难民甄别及停留居留行政法规尤为紧迫。

二是制定外国人在中国境内工作管理条例。根据《出境入境管理法》第41 条规定，制定外国人在中国境内工作管理条例，为“三非”外国人管理和外国留学生勤工助学管理制度提供法律保障。同时，沿边省、自治区根据需要，依据《出境入境管理法》第90条的授权规定，制定、完善地方性法规、规章，以进一步规范边民出入境行为。

三是制定“三非”外国人治理法规、规章。根据《出境入境管理法》第90 条的授权规定，及时制定行政法规，为《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》《广西壮族自治区中越边境地区人员入境出境暂行规定》等地方政府规章提供上位法依据。云南、广西等边疆民族省区，应结合本地“三非”外国人管理工作和经济发展状况实际，制定地方性法规、规章，细化“三非”外国人管理流程。

此外，纵观世界各国，无论是传统移民国家还是非传统移民国家大都有一部专门的移民法。学习借鉴德国、美国等国移民立法经验，制定涵盖外国人入出境、停（居）留、就业、入籍、审查遣送、权利救济、融合等内容的关注移民管理全过程的专项移民法律势在必行。同时，应将边境管理作为重要内容在移民法中予以规制。

四、结束语

法律制度是边境治理的前提，具有根本性、全局性、长远性作用。当前，学界对边境管理法律制度研究不多，本文以边境管理法律制度作为研究对象，丰富了该领域的研究。

梳理现行边境管理法律制度发现，我国边境管理法律制度体系虽已初步建成，但尚不完善。进入新时代，边境面临新形势、新挑战和新任务，现行法律制度已不能满足边境安全与高质量发展需要，存在立法层次较低与条块融合管理不匹配，立法分散与管理的系统性要求不适应，立法滞后与管理的时代性要求不同频的现实困境。基于此，从指导思想、目标融合、优化重构理念、立法模式、优化结构、保持协调等维度提出对现行边境管理法律制度优化重构的现实进路。只有以总体国家安全观为指导思想，从统筹边境发展与安全促进目标融合，全面贯彻体系化和系统化的理念，由单一分散立法转向综合立法、创新区域协同立法，出台综合法规、扩容国际条约，修订冲突规范、完善配套法规等方面着手，才能充分发挥边境法制建设的基础性和保障性作用，为依法治边，建设强大稳固的现代边海防提供法治保障。

优化重构现行边境管理法律制度，是稳步推进移民治理体系和治理能力现代化的必由之路；是推进重要领域、涉外领域立法要求的客观要求；是凸显新时代发展特色，践行习近平法治思想伟力的应有之义；是丰富中国特色社会主义法治体系的有力举措。当然，边境管理法律制度的完善不是一蹴而就的，是一项长期而复杂的系统工程，未来还应在构建边境区域协同立法制度，服务高水平对外开放法制保障，推动边境高质量发展法制机制等方面予以深入探讨。