新时代地方（县乡）人大代表换届选举工作研究

省人大常委会人事代表工作委员会课题组

党的二十大报告深刻指出，发展全过程人民民主，加强人民当家作主制度保障，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。县乡人大换届选举是人民代表大会制度最基础的组成部分，县乡两级人大代表通过选民直接选举产生，是人民政治意志的直接表达。通过系统总结S 省践行全过程人民民主、做好县乡两级人大代表换届选举工作的生动实践，认真分析2021—2022年S省县乡两级人大换届选举工作的新形势、新情况、新任务，就如何做好新时代地方尤其是县乡人大代表换届选举工作提出一些建议，对探索健全人大代表选举制度、规范相关工作具有一定借鉴意义。

一、2021—2022年S省县乡人大代表换届选举基本情况

本轮换届，依法选举产生38570 名县级人大代表、88412 名乡镇人大代表、14325 名县乡两级国家机关领导人员和组成人员。

（一）县乡人大代表换届选举工作的新特点

本轮县乡人大换届选举，是在选举法作出适当增加县乡人大代表名额和疫情防控常态化双重背景下进行的，面临着许多新情况，但同时也显现出一些值得总结研究的新特点。

1.选民参选热情提高，践行了全过程人民民主的重大理念。从成立选举机构、选民登记、代表名额分配、选区划分，到代表候选人推荐提名等重点阶段和关键环节，选民依法行使选举权的法律意识进一步增强。一方面，选民积极推荐那些政治素质高、能代表民意、为群众办实事的人为人大代表候选人；另一方面，选民非常珍惜自己的神圣民主权利，积极踊跃行使投票权。以D市为例，选民积极参与依法联合提名代表候选人，由选民联名推荐的县乡人大代表候选人分别为545 人和863 人，占候选人总数的34.78%和31.29%，较上届分别提高了3.17%和4.52%。

2.人大代表整体素质不断提高，代表结构继续优化。县级人大代表中，专业技术人员比上届提高1.62%，妇女比上届提高2.96%，大学本科以上学历的比上届提高6.31%。乡镇人大代表中，妇女比上届提高3.91%，大学本科以上学历的比上届提高3.52%。总体看，县乡两级人大代表结构继续优化，妇女代表比例明显上升，代表文化素质进一步提高，为县乡两级人大依法行使权力打下了良好基础。

3.班子结构优化，组织建设得到加强。严格按照党中央要求，着眼地方人大工作需要，优化班子配备，增强整体功能。S 省136 个县级人大常委会主任实现专职配备，选举产生人大常委会组成人员4567名，专职委员2400 名，专职比例达到52.55%；1129个乡镇选举人大主席1127 名，其中1126 名人大主席实现了专职配备，专职比例达99.91%，有效充实了基层人大工作力量。

二、人大代表换届选举工作面临的新情况新问题

本轮县乡人大换届选举，遇到一些困难，同时也存在着一些问题和不足，主要包括以下几个方面：

（一）流动人口登记难仍然存在。流动人口登记方式不够灵活。对流动人口的选民登记仍然囿于以户籍登记为主，但不在户籍地工作或生活的选民大多只能通过委托投票来参选。非当地户籍的外来暂住人员，需要回原籍开具户籍证明或选民资格后才能参选，这部分人的选举权利实际上没有得到有效实现。人户分离增加登记难度。目前，选民登记中人户分离情况主要是空挂户和拆迁户，他们的大量出现进一步提高了选民登记难度。空挂户并不居住在本辖区，拆迁或新建小区存在户口与居住地不一致的情况，即使他们完成登记，仍存在联系动员投票困难问题。

（二）代表结构优化存在一定困难。一是降低党政干部代表比例有难度。由于县级人大设立专门委员会、县级人大常委会组成人员专职比例逐步提高等因素，一定程度上增加了降低党政干部代表比例的难度。二是代表的广泛性与代表结构之间存在不一致。有的基层党组织推荐提名代表候选人存在“三多三少”(党员多非党员少、男性多女性少、干部多一线工人农民专业技术人员少)现象，基层一线代表竞争力相对较弱、代表候选人不被选民熟知，都可能导致个别代表候选人不能当选，一定程度上影响了代表结构优化。三是代表的结构性要求与履职能力之间存在一定矛盾。个别基层代表虽然接地气，但综合能力不够强，而领导干部、专业技术人员等代表文化水平、理论素养虽高，但日常工作较忙，参加代表活动较少，如何实现两者有机统一，有待进一步研究解决。

（三）代表候选人推荐提名、身份界定、考察审查工作需要进一步完善。代表候选人推荐提名和考察审查工作在党委统一领导下取得了良好成效，有力地保证了代表素质，但仍需进一步研究完善。一是代表候选人考察期间，出现的多年前违反计划生育、受过纪律处分等问题，没有明确界定。二是因代表候选人推荐提名和考察审查工作量大、时间紧，存在正式候选人张榜前才完成全部考察工作的情况。代表考察过程中，发现个别候选人存在问题导致无法增补，不能实现选出应选代表名额的目标。三是领导干部不能及时调整到位，给换届的组织工作带来困难，影响了选举工作的正常推进。

（四）信息化助力换届选举工作作用发挥不充分。从S 省来看，在运用信息化手段做好选民登记、电子计票、数据统计等工作方面普遍滞后，只有Q市新开发了选民登记信息系统，运用信息化手段助力换届选举。在代表候选人介绍、组织选民与正式代表候选人见面等工作中，信息化技术应用不够，导致见面形式比较单一，介绍候选人情况不够充分。

三、进一步做好县乡人大代表换届选举工作的建议

做好县乡人大换届选举工作是发挥中国特色社会主义政治优势的重要基础，建议从健全县乡人大代表选举制度、加强换届选举宣传工作、创新工作方式方法、加强换届选举全过程监督等几个方面来进一步做好相关工作。

（一）健全县乡人大代表换届选举制度

1.不断优化选区划分机制。一是增强选举委员会工作透明度，将选举委员会决议全过程纳入各级人大监督，加强媒体监督、社会监督和舆论监督等。二是针对有的地方代表资源不均衡的情况，提前开展代表资源调查或摸底工作，及时掌握代表资源分布情况，建立代表信息资源库，将其作为划分选区的重要依据。把选区划分与代表结构的合理性、代表整体素质的提升紧密结合起来。三是要合理设置选区，同步考虑县乡人大代表的安排，科学分配代表名额，以便选举工作正常推进。以乡镇人大代表选区划分为基础，采用大选区套小选区的方式，统筹考虑县乡两级人大代表，最大限度节约经费和减少工作量。同时，妥善处理各类开发区和托管乡镇以及拆迁安置区、大学园区等选民参选问题，强化工作统筹与衔接，着力破解换届选举工作中的难点和堵点。四是保障流动选民选举权。目前，我国存在大量的流动人口，尤其是一二线城市和区域中心城市，有大量的务工人员和在校大学生，这部分群体的选举权和利益诉求应得到充分保障和有效传达。建议伴随社会发展周期动态调整选区划分标准，确保选区划分科学合理。

2.完善候选人推荐提名和考察机制。一是要做好代表候选人推荐提名工作。把好代表“入口关”，严格代表候选人资格和条件，全面掌握候选人的情况，严格考察审查。建议增加政治素质、道德品行、工作业绩、突出贡献、群众基础、履职能力等方面的条件，确保选出的人大代表有过硬的政治素质，能更好地履行代表职务。二是要提高宣传介绍规范性。对候选人的宣传和介绍要有序进行，明确宣传方式和时间，可开展代表候选人与选民见面会，通过现场提问、视频会议等形式加深选民对候选人的了解，也可结合行政区划、乡风民俗，设立有特色的候选人宣传和介绍环节。三是要强调最终确定办法的公平公正，对代表候选人的评选规则建立统一标准，在投票选举中公开透明，杜绝“暗箱操作”。

3.健全合理设置代表结构机制。人大代表组成应尽可能多元化，涵盖不同职业、不同地域、不同民族，保障本地区各个群体都有代表，都有利益诉求的表达渠道，平衡不同群体之间与基层人大代表选举制度的博弈关系，确保身份、知识、党派、年龄、职业等结构进一步优化。要注重代表候选人的代表性、广泛性，让更多阶层的代表充分为民代言、行使代表权力。全社会要积极营造保持阶层流动的良好环境，鼓励支持新的社会阶层人士发挥示范带头作用，伴随经济社会发展实现人大代表选举制度渐进变迁。

（二）加强人大换届选举宣传

县乡人大换届选举，涉及面广、关注度高，需要加强思想引领，强化宣传发动。

1.定位要准确。要坚持正确舆论导向，积极宣传中国特色社会主义政治发展道路、全过程人民民主重大理念、人民代表大会制度；积极宣传解读宪法和有关法律规定，以及选举工作相关政策和经验做法，广泛凝聚有利于做好选举工作的共识和力量。健全舆情风险监测、预警和应对机制，坚持依法处理、舆情引导、社会面管控同步推进，营造良好的舆论氛围和社会环境。

2.范围要广泛。打好传统媒体和新兴媒体组合拳，以宣传形式的多样性增强宣传对象的广泛性，突出青年群体、流动人口和老弱病残等重点对象，力求全覆盖、无死角，做到家喻户晓，人人皆知，不断强化选民对选举工作的认同感。

3.内容要生动。既要将换届选举的重要意义、法律法规宣讲好，又要将人大代表职责作用，特别是涌现出的先进典型和优秀事迹宣讲好，提升人民群众的政治领悟力和制度认同感，充分调动参与选举的主动性。宣传方式可以是社区张贴栏、村民大会、社区广播、村居微信群等群众喜闻乐见的形式。

4.时段要持续。要将宣传工作贯穿换届选举全过程，针对选民登记、推荐提名代表候选人、投票选举等各阶段任务，重点宣传选民资格、选民登记方法、如何推荐提名代表候选人、如何委托投票和规范写票投票等，以广覆盖、立体化、全流程的宣传发动体系，促进选举工作的顺利高效进行。

（三）创新工作方式方法

换届选举工作各环节紧密相连，要处理好法定性与创新性的关系，推动选举工作与时俱进。

1.创新选民登记方式。加强信息化建设，针对错登、漏登、重登等现象，充分借鉴在疫情防控中探索出的大数据、网格化等工作机制，探索完善选民登记信息管理系统，准确掌握选民信息。适当放宽流动人口参选条件，创新流动人口登记方式，切实保障流动人口参选权利。加强信息化操作培训工作，培训出一支既懂选举业务、又精通技术操作的骨干队伍。

2.创新代表候选人介绍方式。在形式上，受疫情、春运等情况影响，代表候选人可通过视频会议等方式介绍自己、村委会居委会可通过广播、微信群等形式介绍代表候选人；在范围上，将基层代表候选人等作为重点介绍对象；在内容上，重点介绍代表候选人基本情况、主要业绩、履职能力等，坚持自下而上、上下结合、反复酝酿的方法，充分发扬民主，做到好中选优。

3.创新委托投票方式。拓宽委托投票渠道，除信函、传真等可视为书面委托外，通过QQ、微信、电子邮件等方式进行书面委托，最大限度地方便流动人口依法行使选举权。可通过设置流动投票箱等完善基层人大选举基础设施，通过便利的选举办法，不断激活选民参与选举的主观能动性。

（四）加强换届选举全过程监督

建立以选举委员会为主体，选民监督和社会监督为辅的监督框架，由法律对违反选举行为进行明确界定。要进一步畅通群众举报通道，对反映违反换届纪律问题的举报及时受理限时办结，同时开通举报信箱，公开举报电话，广泛接受群众监督。要加强对县乡人大换届工作政策法规、严肃纪律情况的巡回检查，对一些矛盾纠纷多的重点区域、难点区域进行重点督查指导，有针对性地制定预案，及时消除隐患，做到发现一起，查处一起，通报一起，对违法违纪行为决不姑息。