江西省河湖长制实施现状、存在问题及对策建议

汪艳萍，刘毅生，张 磊，张 洁，王敬斌，瞿雅丽

（1.江西省水利科学院，330029，南昌；2.江西省水利发展研究中心，330029，南昌）

河湖是地球的血脉、生命的源泉、文明的摇篮。自2015年全面启动河长制工作起，江西省有序推进河湖长制工作，河湖管护和流域生态综合治理成效显著，有力改善了河湖生态和乡村人居环境，但同时也存在一些问题和不足。水利部部长李国英在2024 年全国水利工作会议上强调，要全面强化河湖长制，健全河湖长制责任体系，压紧压实各级河湖长责任，规范河湖长履职行为，着力解决河湖重大问题，确保每条河流都管得好、每个湖泊都护得好。本文基于现阶段江西省河湖长制工作进展，梳理河湖长制实施现状，分析存在问题，提出有效开展河湖长制工作的对策建议，以期为推动新阶段水利高质量发展提供支撑。

一、江西省河湖长制实施现状

1.组织体系

江西省构建了省、市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村五级河湖长制组织体系，并按行政区域分级设立总河湖长、副总河湖长，按流域设立河湖长，实现了河湖长制组织体系流域全覆盖。截至2022 年年底，全省7 大江河（湖泊）、114 条市级河段（湖泊）、1454 条县级河段（湖泊）、10 149 条乡级河段（湖泊）均明确了河湖长，共设立河湖长23 633人；其中，省级河湖长8 人，市级河湖长108 人，县级河湖长1041 人，乡级河湖长4458 人，村级河湖长18 018 人。全省河湖长中，总河湖长占6.66%，副总河湖长占6.05%，河流河长占83.82%，湖长占3.47%（如图1所示）。同时，落实巡查员、保洁员、专管员9.42 万人，积极开展水面“清漂”、打捞水葫芦等水域保洁，累计打捞垃圾14万余t，有效维护了河湖水环境质量。2022年，全省国考断面水质优良比例达96.2%，同比上升0.7 个百分点，无Ⅴ类或劣Ⅴ类水体。

图1 江西省河湖长分布图

2.制度体系

为落实河湖长制工作，一方面，江西省陆续出台、修订一系列省级法律法规：《江西省水资源条例》《江西省河道管理条例》《江西省河道采砂管理条例》《江西省湖泊保护条例》《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》《江西省实施河长制湖长制条例》，并印发《江西省推进生态鄱阳湖流域建设行动计划的实施意见》等，各地市也同步开展多项水环境保护、水污染防治方面的立法工作，合力为全省河湖生态治理提供坚实的法律保障；另一方面，江西省不断建立完善河湖长制工作制度，先后制定出台《江西河长制工作省级表彰评选暂行办法》《河湖长制履职评价及述职规定（试行）》《河湖长履职评价细则（试行）》等，形成了河湖长制会议、信息、督办、考核、督察、验收、表彰、履职评价等8项制度。

3.工作机制

近年来，江西省在推动河湖长制的实践中，基本形成了部门协作、公众参与、监督考核及宣传培训等工作机制。逐步构建起综合执法机制，设立1个省级、11 个市级、100 个县级生态检察室。各河湖长制责任单位通过联合开展专项整治行动、专项执法、专项工作督察、联合调度、联合督办等，共同推进河湖治理工作。2022年，15家省级责任单位联合开展“清河行动”相关专项整治，分流域、分部门摸排突出问题2379个，完成整改2379个，整改完成率100%，有效改善了河湖面貌。2018年设立“河小青”志愿者组织体系，启动全省性护河、爱河志愿者行动，常态化开展“净滩行动”，2022 年共有1460 支队伍、74 003 名“河小青”在1174条河流开展净滩活动8979场，清理垃圾8.052 t。

二、江西省河湖长制实施存在的问题

1.协同治理难度大

（1）各责任部门在日常治理工作中的合力难以形成

在专项行动中，各责任部门相互协调配合较好，但在日常工作推进中，尤其遇到职责边界模糊、分工交叉不明的治水工作时，存在部门协调联动不足、工作力度不够、信息数据共享难等问题，难以形成更强的治水合力，限制了治理工作的纵深推进。

（2）上下游、左右岸在水环境治理中的利益难以平衡

江西省河湖资源分布呈现“五河一湖一江”的基本格局，省内河湖交叉现象明显，部分河段上下游、左右岸分属不同县、乡，不同区域河湖治理工作侧重点不同，各管一方，缺乏及时沟通和换位思考，一定程度上割裂了河道水系的自然联系，制约了河湖治理的整体效益，难以真正实现全流域治水护水。

2.考核与问责机制规范性不足

（1）河湖长制考核机制尚存缺陷

当前，江西省的河湖长制考核主要有两个路径：一是县级以上河长办对下一级河长办进行考核；二是县级以上的河湖长对下一级河湖长进行考核。这种考核从本质上来看是自上而下行政机关的内部考核，缺乏必要的第三方监督。尽管江西省近几年一直在修订和完善河湖长制考核问责办法，但在实际操作过程中，一般没有考核“不合格”，只有考核“不理想”，在年度考核中排名靠后的也不需要为此承担相应责任。

（2）河湖长制问责机制不够规范

一是问责方式不够规范。由于考核结果是河湖长制问责的直接依据，对河湖长进行问责一般都是下级单位，而河湖长是其直接领导，这种下级对于上级的同体问责机制大概率会流于形式，影响问责的公平公正性。二是问责对象不够明确。河湖长制在国家层面对党政领导提出了党政同责的要求，江西省也在相关问责办法中规定了“河长制湖长制工作责任追究纳入《江西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》执行，对违规越线的责任人员及时追责”，但并未明确规定具体是河湖长还是其他人员承担责任。

3.河湖治理人力、财力成本高

（1）河湖治理人力成本高

一是基层河湖长队伍的稳定性不够、履职能力不强。一方面各级河湖长会随着换届、换岗而调整，导致在河湖长工作交接、新河湖长业务培训等方面花费大量时间和精力；另一方面河湖长大多是行政管理人员，缺乏水利和生态环保的专业知识及河湖治理的工作经验，履职能力尚有欠缺。二是河湖治理智慧化水平仍有待提升。基层河湖治理工作面广、涉及人员多，尤其巡河巡湖工作量大繁杂，仅2022年，全省五级河湖长累计开展巡河巡湖次数就高达144 万余人次，同时河湖监管智慧化程度还不够高，无人机巡河巡湖、遥感监测等智慧化手段在河湖治理中的应用还不广泛，基层河湖治理效能有待加强。

（2）河湖治理经济成本高

一方面河湖治理工作显效慢、周期长，通常需要几年的时间才略显成效；另一方面河湖治理工作面广量大、任务繁杂。河湖治理动辄需要上亿甚至几十亿元的投资，江西省财政负担能力有限，难以保障长期或大额资金投入。另外，目前大部分地区河湖长制工作及河湖管护经费来源以政府财政性资金为主，社会资金利用较少，投融资渠道单一，资金缺口较大，尚未形成多元化的投融资机制。

4.公众参与治理深度不足

（1）公众对河湖长制的了解不充分

河湖治理是一项复杂的系统工程，河湖长制作为一项处理复杂水环境问题的模式创新，需要多方主动参与、共同努力，才能实现河湖生态平衡。但从江西省目前工作实际来看，社会公众还比较缺乏主动参与河湖长制工作的意识，对河湖生态环境保护认识不够，非法占用湖泊河道、将生活垃圾随意倾倒进河湖的现象仍然存在。河湖治理工作基本由政府承担，公众参与积极性较低、深度不足、渠道较少，加上政府宣传力度和形式创新不够，间接导致公众参与河湖治理的能力和自信不足，在一定程度上阻碍了全省河湖长制工作的推进。

（2）公众在河湖长制决策方面作用发挥不够

目前，社会公众在河湖长制决策中处于被动地位。江西省的河长制湖长制会议制度只明确了河长、河长办及相关责任单位人员出席并对重大问题进行决策，但未将公众纳入其中。在决策作出后，公众对决策提出意见建议的渠道也还不够通畅。

三、关于推进江西省河湖长制发展的对策建议

1.健全系统治理机制，有力实现联动治理

（1）优化协同治理机制

一是逐步优化河湖长联席会议、联席单位联合管理等多种工作模式，着重加强流域一体化、工作统筹等方面的制度建设。二是建立区域横向的河湖长制流域生态补偿制度。利益共享是实施河湖长制的困难和症结所在，因此必须建立区域横向水生态补偿机制，解决跨区域内各主体之间的权责失衡问题，建立合理补偿和共同管理的运作模式。三是建立河湖流域综合治理机制。实行河湖系统治理、统筹管理，立足河湖长制已有组织基础，综合协调属地管理与流域治理，妥善解决上下游、左右岸之间治理步调不一致的问题，确保行政属地治水与流域整体治理有机融合。

（2）完善信息共享平台

随着信息社会的发展，大数据、“互联网+”等技术成为推进生态环境治理体系和治理能力现代化的“利器”。目前，江西省已建立河长制河湖管理地理信息平台，省内部分县、市为提高河湖治理信息化水平，也开发了相关信息平台，如靖安县建立了水环境监测与河湖管理平台，在推动区域河湖生态治理中发挥了重要作用。但随着时代发展和信息技术进步，各个平台间天然存在的“信息孤岛”问题日益突出。因此，要实现省级河湖管理信息平台与各县、市信息平台的共通共享，打破省、市、县河湖数据壁垒，为各层级、各部门间的河湖联动治理提供信息数据支持，以信息支撑推动水环境协同治理。

2.细化考核问责机制，确保考核问责见效

（1）改善考核问责办法

一是引入第三方监督评估机制。因第三方专业性更强，且不是考核问责对象，因此第三方的加入可以在很大程度上确保考核结果更加公平公正，同时也能加强公众对考核的外部监督。二是调整考核周期。江西省的河湖长制考核每年开展1 次，但水环境治理的效果可能1年不足以显现，应当因地制宜，考虑将考核周期调整为2～3年，这样不仅更契合水环境治理规律，也能减轻基层负担。三是强化考核结果应用。考核结果直接体现河湖长制在水环境治理中的作用发挥，应将考核结果及时对外公布。对于在考核中不合格的人员及单位，要切实进行责任追究。

（2）明确问责对象及责任

河湖长制的问责实行一票否决制，其实施成效好坏不仅关乎河湖长，还关乎河长办及其他责任单位，是一个多部门相互协调的制度。《江西省实施河长制湖长制条例》明确规定，省、市、县级河湖长的职责之一就是要协调和督促下级人民政府和相关部门解决责任水域出现的问题。水污染治理目标无法完成，不仅是各级河湖长的责任，也是相关部门的责任。因此，在追究责任前，就应当明确区分责任主体及各类主体承担责任，并设定科学的责任分担机制。不能因考核不合格，责任全部由河湖长一人承担，需在查明原因的基础上进行问责。同时，要对离任前的党政主要负责人进行环境责任审查，实行终身负责制，不因工作岗位或职务变动等原因而免于追责。

3.完善人财保障机制，提升科技支撑能力

（1）加强河湖治理队伍保障

一是定期对基层河湖长进行培训。开展与水环境治理有关的研讨会及专家讲座，通过培训学习培养基层河湖长的水治理常识，增强水治理能力。二是以智慧化手段实现智能治河。依托江西省河长制河湖管理地理信息平台、掌上河湖App等，全力打造“智慧河湖长”，系统运用卫星遥感、无人机、无人船、智能AI 视频监控、水质水量自动化监测等智能感知手段，系统开展水文、水资源、水环境、水生态、水域岸线监测，逐步实现智能巡河巡湖，构筑“天空地”一体化智慧感知网络体系，积极推进“治水”向“智水”迈进，不断提升基层河湖长制工作队伍的专业化水平。

（2）加强河湖治理资金保障

高治理成本与低财力水平的矛盾，一直是制约江西省河湖治理工作顺利推进的重要因素。因此，要在稳定政府财政性资金的基础上，充分发挥市场机制作用，吸引社会资本参与河湖治理，以多元化的投融资机制弥补河湖治理资金不足的问题。推广绿色信贷、融资租赁等新型投融资渠道，采用PPP、特许经营等方式，大力发展河湖经济，吸引更多的社会资本参与河湖管护，统筹实现生态保护与高质量发展。

4.强化公众参与机制，构筑全民治水格局

（1）加大公众参与宣传力度

尽管江西在省内各个河湖流域都树立了河湖长公示牌，对各河湖片区河湖长名单、河湖长责任、治理目标、举报电话等信息进行公示，但目前公示牌发挥的作用还不明显。水环境治理是一项全民工程，各地应在树立公示牌的基础上，以村级为单位定期开展宣讲会，主动向公众介绍当前水环境治理现状及河湖长制实施情况。通过积极主动的宣传，使公众真正了解河湖长制并参与其中。同时，应加大对“江西省河长制工作先进集体”“江西省优秀河长”先进事迹的宣传力度，通过榜样示范引领增强公众的参与感、责任感及爱河、护河意识。

（2）完善公众深入参与决策机制

社会公众是水环境利益的相关者，理应有权参与到政府关于河湖长制工作的决策过程中。因此，建议将社会公众也列为江西省河长制会议的参会人员，在召开河湖长会议或河长办制定相关决策时，邀请社会公众或相关专家参与其中。此外，在颁布实施河湖长制的相关工作方案前，可以考虑采取听证会、座谈会等形式征求社会公众意见，让社会公众真正参与治水，积极构建全民治水格局。

四、结 论

河湖长制从维护最广大人民群众的根本利益出发，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的河湖水灾害、水资源、水生态、水环境问题，是极具创新意义的制度。河湖长制能否有效实施，事关生态系统稳定、人民群众福祉和新阶段水利高质量发展。本文基于现阶段江西省河湖长制工作进展，梳理了江西省河湖长制实施现状，分析了存在的问题，在此基础上提出未来有效开展河湖长制工作的对策建议，以期为全面建设幸福河湖，持续推动河湖长制全面落实、全面见效，有力维护河湖生命健康，以更高标准打造美丽中国“江西样板”，以更大决心助推新阶段水利高质量发展提供参考。