南水北调工程总体规划前期论证历程总结、分析与评价

彭 祥

（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

作为国之重器，南水北调工程事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉。经过长周期、多轮次的前期论证，《南水北调工程总体规划》饱含了几代水利工作者的不懈探索，凝结了我国当代调水工程研究论证的智慧精华，为后续调水工程建设积累了十分丰富的知识经验，形成了不可多得的宝贵财富。总结、分析和评价南水北调工程总体规划前期论证历程，以史赋能、指导实践，对进一步深化对南水北调工程总体规划修编的认识，科学深入推进南水北调后续工程规划论证，同时为其他调水工程乃至国家水网工程体系建设提供启示和借鉴是十分必要的。

一、南水北调工程总体规划前期论证历程回顾与总结

自1952年毛泽东主席首次提出“南水北调”战略构想到2002年国务院批复《南水北调工程总体规划》，南水北调前期工作走过50年发展历程。南水北调体系庞大、任务繁杂，受不同阶段经济社会发展程度、思想认识水平、国家综合实力、科技发展进程、调水紧迫程度以及政府决策方式等多方面因素影响，南水北调前期工作在不同时期呈现出不同的阶段性特点，逐轮深化且螺旋式上升，也成为水利实践与发展的时代缩影。

作为《南水北调工程总体规划》的12 个附件之一，《南水北调工程方案综述》曾对工程规划研究历程作了较为系统的梳理。基于深化研究需要，本次在继承以往相关成果的基础上开展了以下工作：一是从现在的视角审视过去，统筹过去规划论证与现在实际状况的关联；二是以技术方案、社会评判和战略决策为主线，重新梳理南水北调工程总体规划形成脉络；三是把南水北调工程总体规划成果体系的形成和演进过程作为回顾分析的重点；四是结合不同阶段南水北调工程前期论证的时代背景和工作重心转变，对原有阶段划分作出新的调整和完善。据此将南水北调工程总体规划前期论证历程划分为以下5 个发展阶段开展梳理和总结。

1.以西线、中线引水线路查勘与方案比选等为重点的初步探索阶段

阶段起止：从1952年10月毛泽东主席提出“南水北调”战略构想到1972年华北突发大旱、天津用水告急。其间主要工作及成果包括：

（1）首次开展线路查勘，拉开“南水北调”宏伟设想序幕

1952 年、1953 年间，水利部黄河水利委员会（以下简称黄委）、长江流域规划办公室（以下简称长办）分别启动南水北调西线和中线查勘。中国科学院于1959年2 月牵头开启西部地区综合考察，并会同水利电力部（以下简称水电部）等提出南水北调东线和引江济淮工程规划雏形。

（2）“南水北调”首次写入中央文件

1958 年8 月，中共中央发布《关于水利工作的指示》强调，应加速制定将江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统的规划。

（3）在西部地区开展了更大范围的选址选线工作

当时考虑到从通天河、金沙江上游调水，调水量可能偏小，黄委将查勘范围扩展到东至四川盆地西部边缘，西达金沙江岗托沿岸，南抵四川西昌，北到甘肃定西、天水等，并于1959年查勘了从澜沧江、怒江向北引水的可能性。供水范围相应延展至河西走廊和新疆地区，并提出引水到内蒙古解决沙漠改造问题。

（4）初步形成利用南水北调西、中、东三条调水线路接济黄河、海河、淮河的基本思路

长办于1959年7月完成的《长江流域综合利用规划要点报告》提出：上游（西线）从金沙江、怒江、澜沧江等调水济黄；中游（中线）近期从丹江口水库调水，远景从长江干流调水济黄济淮；下游（东线）沿京杭大运河从长江调水济黄济淮，并从裕溪口、凤凰颈调水济淮。

（5）开工建设了与南水北调东中线水源息息相关的部分工程

作为汉江流域控制性防洪工程和南水北调中线工程水源地，丹江口水库于1958年9月开工建设；作为江苏省江水北调和南水北调东线工程的水源地，江都水利枢纽工程于1961年动工兴建；1969年11月，与中线工程相关的河南陶岔引汉渠首工程、与鄂北水资源配置工程相关的湖北清泉沟引丹渠首工程分别开工建设。

2.以东线为重点的早期规划论证阶段

阶段起止：从1972 年华北突发大旱、天津用水告急到1978 年党的十一届三中全会胜利召开。其间主要工作及成果包括：

（1）华北突发大旱将南水北调工作重心迅速转移到东线规划论证上来

1972年，华北地区发生罕见大旱，海河水系几近枯竭，天津等城市和相关地区的生产生活受到很大威胁。受此影响，引滦入津工程于1973年开工建设。鉴于黄河可外调水量较小且泥沙处理困难，水电部于1976年3月提出《南水北调近期工程规划报告》，推荐东线调水方案：从江苏扬州附近的长江抽水1000 m3/s，过黄河600 m3/s，入天津100 m3/s；以向天津和海河流域其他缺水地区农业及城市供水为主，兼顾沿线工农业用水需求，并结合调水恢复和提高京杭大运河天津—扬州段的通航能力。

（2）围绕东线调水方案开展了跨部门、跨行业、跨地区的现场审查与沟通协商

1978 年5—7 月，水电部牵头组织相关部委和江苏、安徽、山东、河北、天津等沿线省（直辖市）开展东线现场查勘，并与东线五省（直辖市）就调水线路、工程规模、调水量及水量分配等达成一致后，形成初步审查意见。此后，中央决定从1979年起用3年时间对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针，国家大幅度压缩基本建设投资，水利工作重心随之从抓建设向抓管理转移，东线前期论证工作渐缓。

（3）南水北调工程首次写入政府工作报告

1978 年3 月，第五届全国人民代表大会第一次会议审议通过的政府工作报告中正式提出，兴建把长江水引到黄河以北的南水北调工程。

3.以力保京津供水为主的东中线和西线非均衡、波动式规划研究论证阶段

阶段起止：从1978年党的十一届三中全会胜利召开到1995 年6 月国务院成立南水北调工程论证委员会。其间主要工作及成果包括：

（1）正式成立水利部南水北调前期工作组织管理机构

1979年12月，水利部成立南水北调规划办公室，责成黄委、长办和原天津勘测设计研究院分别牵头负责西、中、东线前期工作。

（2）渐次形成南水北调综合研究与统筹规划概念

首次全国科学大会后，依据《1978—1985 年全国科学技术发展规划纲要》，水利部首次开展了全国水资源调查评价、农业水利化区划和水资源供需平衡等研究，开启了以黄淮海流域为重点的南水北调综合研究先河。1983年12月，国家计划委员会（以下简称国家计委）在批复《长江流域综合利用规划要点报告修订补充任务书》中强调：要在各流域水资源供需平衡的基础上，根据北方缺水量及其迫切性，开展长江可调水量分析、调水工程可行性方案的技术经济论证以及调水后对生态环境的影响等研究。南水北调前期工作从早期相对简单独立的水源选址、调水规模确定以及线路布局等逐步向受水区水资源供需平衡分析、调水区可调水量论证、工程技术经济可行性论证比选、环境影响评价以及工程分期论证等方面拓展。

（3）海河流域再次发生的连续干旱使京津华北地区缺水问题成为南水北调决策焦点

1980—1981年，海河流域再次发生持续干旱，解决京津华北地区缺水问题已迫在眉睫。国务院随即决定官厅、密云两座水库只供北京，不再向天津送水；临时引黄接济天津，加快建设引滦工程。北京市政府于1989 年12 月向中央呈交关于解决北京水源危机的紧急报告，提议修建张坊水库和引拒（拒马河）济京工程，并同意将北京纳入东线规划范围。1990 年9 月，国家计委就解决北京缺水问题复函水利部和北京市政府，强调在缺水地区再相互挖补水资源是极其困难的；张坊水库、引拒济京等不宜考虑，从长远考虑解决京津冀缺水问题还要靠引长江水。

（4）东线规划“先扬后抑”，要否过黄河和能否有个全面规划成为前期论证的转折点

1983年1月，根据国务院治淮会议要求，水电部治淮委员会完成《南水北调东线第一期工程可行性研究报告》，建议先期实施抽江500 m3/s、进东平湖50 m3/s的工程方案。国务院随即批准这一方案，要求第一步通水、通航到济宁，争取当年开工，同时组织对第二期工程方案（调水至天津）进行论证，争取2年内提出可行性研究报告。但此后，江苏、山东以及河北等陆续就一期工程供水范围、输水方案等提出不同意见，天津、河北等亦提出对东线水污染问题的担忧，且江苏、山东两省意见差距也很大。1988年5月，国家计委将东线第一期工程设计任务书审查报告报请国务院同意，建议水电部抓紧编制东线工程的全面规划和分期实施方案，补充送水到天津的修改方案。水利部于1990年5月提出《南水北调东线工程修订规划报告》，明确以满足江苏、安徽、山东、河北、天津、北京等部分地区的城市生活和工业用水，以及江苏部分地区的农业用水为目标,抽江1000 m3/s，过黄河400 m3/s，入天津180 m3/s。1993年9月，水利部完成《南水北调东线工程修订规划报告》及《南水北调东线第一期工程可行性研究修订报告》审查工作。两个修订报告基本维持了1976年规划报告送水到天津的工程布局，但增加了向城市供水，并补充了向北京和胶东地区的供水方案。

（5）中线规划“先抑后扬”，重点围绕丹江口水库大坝是否加高、要否通航等相关重大问题开展了不同时期的规划论证

1979 年2 月和次年3 月，长办先后完成《南水北调中线引汉工程规划要点》及其补充报告，提出丹江口水库大坝按后期规模加高后可调水230亿m3，考虑了引汉总干渠通航的渠线规划方案。根据水利部提出的“黄河以北的渠线采用高线自流方案”要求，长办于1984年5月提出《南水北调中线初期引汉工程规划阶段性报告》，其中明确：初期引水应以工业和城市生活用水为主；丹江口水库辅以水源工程建设，初期引水96亿m3；大坝加高后，再实施后期引汉工程，可供水230亿m3。河南焦作以南按三级航道通航要求考虑，焦作以北不考虑通航。1991年11月，水利部组织对长江水利委员会报送的《南水北调中线工程规划报告（1991年9月修订）》及《南水北调中线工程初步可行性研究报告》开展审查后，对相关规划内容作了较大调整：同意并明确丹江口水库大坝按后期规模一次性加高的近期引汉方案，调水150亿m3，将天津纳入供水范围，输水总干渠采用高线全线自流，按一次建成考虑且近期不结合航运。国家计委于1994年6月成立中线工程论证工作领导小组并主持召开论证会，要求对暂不加高丹江口水库大坝以及从长江干流引水等方案开展补充深化研究。

（6）西线依然处在超前期基础性论证阶段

1978 年、1980 年和1985 年，黄委3 次组织开展从通天河、雅砻江、大渡河等引水入黄河线路查勘工作。1986 年7 月，国家计委下发《关于开展南水北调西线工程超前期工作的通知》，决定将西线工程列入“七五”超前期工作项目，要求1988年年底完成西线工程初步研究报告，1990年年底完成雅砻江调水线路的规划研究报告，“八五”期间继续完成通天河和大渡河调水线路的规划研究工作，并于1995年完成西线工程规划研究。1995年下半年，黄委完成通天河、雅砻江、大渡河等3条河流调水规划研究工作。

（7）随着东线、中线等工程前期论证工作初步成型，谁先谁后成为争议焦点

1990 年前后，以《南水北调东线工程修订规划报告》《南水北调中线工程规划报告（1991 年9 月修订）》《南水北调西线工程初步研究报告》等为代表，南水北调工程总体框架初步成型，尤其在东线和中线供水任务、目标、范围以及方式等方面取得初步成果。但究竟先上东线还是先上中线成为相关受水省市等在不同阶段的博弈焦点。天津早期建议先上东线，后期随着中线前期工作的提速和水源水质较好因素又赞成先上中线；受当地长期供水危机所困，北京在坚持东线济京的同时希望尽早实施中线工程；河北在力主东线加强北调的同时，提出尽快实施中线工程；江苏、山东两省地处东线范畴，尽管在省际（界）输水等方面存在分歧，但均一直赞成并希望加快东线工程建设。1995年7月，国务院相关领导听取中线方案汇报，强调南水北调东、中、西三条调水线路都做了不少工作，各有自己的任务，是不可替代的，实际是谁先上的问题。

4.以中、东、西线为实施顺序的南水北调工程初步论证审查阶段

阶段起止：从1995 年6 月国务院成立南水北调工程论证委员会到2000 年9 月国务院召开南水北调工程座谈会提出搞好总体规划。其间主要工作及成果包括：

（1）国务院专门部署南水北调工程论证、审查工作

1995年6月，国务院领导主持召开办公会议研究南水北调问题，提出要坚持慎重研究、充分论证、科学决策的原则，由水利部组织论证，国家计委组织审查。南水北调工程论证委员会于1996年3月提交《南水北调工程论证报告》，其中提出，实施南水北调工程的顺序为中、东、西线，建议国务院尽早决策，将中线工程列入“九五”建设计划，早日兴建。1998年3月，南水北调工程审查委员会完成《南水北调工程审查报告》并上报国务院。同意论证报告提出的主要结论意见，认为南水北调三条调水线路以中、东、西为实施顺序是妥当的。提出先集中力量建设中线工程，尽早缓解京津华北地区的严重缺水状况；东线按一期工程向胶东供水要求搞好工程规划，治理水污染，创造条件，适时开工建设；西线加快前期工作步伐。此后，水利部于2000年9月形成《南水北调工程实施意见》，重点分析了北方地区面临的缺水形势，就南水北调工程总体布局、生态环境影响、近期实施方案与投资匡算、水价初步分析、工程建设管理体制初步设想、前期工作情况及下一步工作安排等开展了更加深入的补充分析和论证。

（2）随着南水北调工程论证、审查工作的系统开展和逐步深入，南水北调工程规划体系基本成型

通过多轮次、多角度、多方面的论证会、审查会、办公会、座谈会以及专题报告或讨论等，南水北调工程的战略定位、论证方式、规划思路、供水任务、调水规模、工程布局、环境保护、实施顺序、管理体制、资金筹措、水价机制以及调水影响等多方面内容逐步完善并形成多方共识，为南水北调工程总体规划编制奠定了基础。

（3）经过一段时间的探索，科学民主论证方式在南水北调工程论证审查阶段渐趋成熟

随着前期论证工作的深入开展，来自各有关方面的意见、建议逐渐增多。在工程审查阶段，相关意见、建议更为集中。南水北调工程审查委员会据此将意见分成京津华北地区缺水情况、工程投资、供水成本和水价测算、穿越黄河工程、工程调蓄运用、汉江中下游补偿工程和工程经济效益分析等几大方面，开展进一步情况复核和专题研究论证，汇总形成专题材料，并在审查过程中逐步形成相对成熟的科学民主论证机制（见图1）。

图1 南水北调工程审查阶段科学民主论证审查过程（1996—1998年）

5.南水北调工程总体规划形成并获批，正式迈入实施阶段

阶段起止：从2000 年9 月国务院召开南水北调工程座谈会提出搞好总体规划到2002 年12 月国务院批复《南水北调工程总体规划》。其间主要工作及成果包括：

（1）加快布局和完善南水北调工程总体规划成果体系

1999—2001年，我国北方地区再次发生连续严重干旱，京津和胶东地区严重缺水，海河平原生态环境日益恶化，天津实施第六次引黄应急，社会各界对北方地区水资源严重短缺形势进一步达成共识。2000年9月27日，国务院召开南水北调工程座谈会，并对下一步工作作出系列指示要求，强调必须正确认识和处理实施南水北调工程同节水、治理水污染和保护生态环境的关系，务必做到先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水；提出关键在于搞好总体规划，全面安排，有先有后，分步实施。水利部会同国家计委加快推进南水北调城市水资源规划和东线工程治污规划编制及相关专题论证工作。2002年1月，水利部完成《南水北调工程总体规划（征求意见稿）》。除《南水北调工程总体规划》综合报告外，按照“节水治污”“资源配置”“总体布局”“机制体制”等四大部分，分别形成《南水北调节水规划要点》《南水北调东线工程治污规划》《南水北调工程生态环境保护规划》，《南水北调城市水资源规划》《海河流域水资源规划》《黄淮海流域水资源合理配置研究》，《南水北调东线工程规划（2001年修订）》《南水北调中线工程规划（2001年修订）》《南水北调西线工程规划纲要及第一期工程规划》《南水北调工程方案综述》，以及《南水北调工程水价分析研究》《南水北调工程建设与管理体制研究》等12本附件和45项专题报告成果（见图2）。

图2 南水北调工程总体规划成果体系

（2）统筹发力，多方沟通，为《南水北调工程总体规划》批复营造良好氛围

2000 年10 月，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“加紧南水北调工程的前期工作，‘十五’期间尽早开工建设。”《人民日报》于当年10月16日专题报道国务院南水北调工程座谈会情况，并发表评论员文章《抓紧实施南水北调工程》。2001 年11月14日，国务院新闻办公室以南水北调工程前期准备工作基本就绪为主题召开记者招待会。2002年2月初，水利部就《南水北调工程总体规划（征求意见稿）》向国家计委、财政部、农业部、建设部、交通部、国家环保总局等6部（委、局）以及北京、天津、河北、河南、湖北、山东、江苏、安徽、陕西等9省（直辖市）人民政府征求意见。同月，水利部专门听取中国国际工程咨询公司的意见，同时召开专家座谈会，邀请权威院士专家对《南水北调工程总体规划（征求意见稿）》进行讨论，并向全国人大农业与农村委员会汇报了南水北调工程总体规划情况。全国政协于同月再次召开南水北调工程总体规划工作情况通报会，邀请水利部介绍南水北调工程总体规划情况。2002年10月，水利部并代表国家计委向全国人大财政经济委员会、环境与资源保护委员会以及农业和农村工作委员会等做了汇报；随后国家计委和水利部向全国政协做了汇报。2002年11月，党的十六大报告指出：“抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。”

（3）水利部分析、消纳、解释和处理各有关方面对总体规划的反馈意见，就相关问题与国家计委达成共识

自2002年2月水利部正式征求相关部门和地方政府、有关专家的意见后，共收到各有关方面直接反馈的书面意见120条。总体上看，各相关部门、地方政府以及绝大多数专家基本同意《南水北调工程总体规划（征求意见稿）》提出的工程规模、总体布局、资金筹措方案以及分期实施建议，共同期望和要求尽早实施南水北调工程，抓紧开工建设东中线一期工程。从反馈意见的集中度看，相关部门的意见主要集中在体制设置和制度设计上，地方政府和专家的意见相对集中在具体或局部的工程方案、项目以及资金筹措方案上。水利部经认真梳理研究和消纳吸收，对120 条反馈意见做了三类处理：第一类意见（共49条）经消化吸收后纳入总体规划报告；第二类意见（共54条）建议在下一阶段可行性研究中进一步研究落实；第三类意见（共17条）因理解不同或不能在南水北调工程中解决而不被采纳。为做好南水北调工程总体规划请示上报工作，水利部与国家计委开展了多层次、多轮次意见交换和沟通协商，本着求同存异、对重大原则问题力求一致的原则，双方联合于2002 年7 月向国务院报送《关于批复〈南水北调工程总体规划〉的请示》。

（4）经过多轮次紧锣密鼓的高位推动和审议，国务院批复《南水北调工程总体规划》

2002年8月23日，国务院领导主持召开办公会议，原则同意《南水北调工程总体规划》，并要求国家计委、水利部根据会议提出的意见，对汇报稿做进一步修改后，提请中共中央政治局常务委员会审议。2002年10月10日，中共中央政治局常务委员会会议审议并通过《南水北调工程总体规划》。2002 年12 月23 日，国务院批复《南水北调工程总体规划》，其中强调：原则同意《南水北调工程总体规划》，根据前期工作的深度，先期实施东线和中线一期工程，西线工程先继续做好前期工作。2002 年12 月27 日，南水北调工程开工典礼在北京人民大会堂和江苏省（三阳河、潼河、宝应站工程）、山东省（济平干渠工程）施工现场同时举行，标志着举世瞩目的南水北调工程历史性地由规划阶段转入新的前期工作和东中线一期工程正式启动实施的阶段。

二、南水北调复杂性特征、多目标特点与博弈分析

从公共管理角度回顾总结南水北调工程总体规划前期论证5 个阶段实践发展历程，作为重大跨流域调水工程，南水北调呈现复杂性特征和多目标特点，本质上是不同层级管理主体和不同方面利益群体的冲突、协商与博弈。复杂性的客观存在必然导致调水工程不同功能和各参与主体目标利益的多元化，而单项功能、单个参与主体或局部利益的最大化并不必然导致整体、综合、系统利益的最大化。总结、凝练和概化南水北调的复杂性特征、多目标特点并开展调水博弈分析，可为南水北调已建工程运行管理优化、后续工程规划论证乃至国家水网体系建设顶层设计提供有效政策分析工具。

1.南水北调复杂性特征分析

一是工程同时具有公益性、经营性双重属性。究竟以公益性为主导还是以经营性为主导，影响南水北调工程属性定位、供水任务、供水目标及水量分配，以及工程管理体制、资金筹措方式和水价形成机制。

二是调水规模的确定不是简单的加减法，呈现非线性、不确定性特征。具体到南水北调，因调水规模确定尤其是调入水量分配与投资分摊、水费支付等存在紧密关联，受工程投资规模较大和相关地方政府财政能力有限等影响，相关受水城市在调水规模确定与实际需调水量之间可能存在较大出入。

三是在调水工程前期论证过程中普遍存在较大的交易成本、负外部性和信息不对称等因素或问题。因此在南水北调工程前期论证方式、调水影响分析与补偿方案或措施制定、水量分配、投资分摊以及水价机制设计联动等方面均需统筹考虑。

四是供给与需求的不确定性导致稳定的市场链条难以形成。不仅水源区的水量供给受到天然来水的制约，受水区的用水需求更受到天然来水的影响。水源区与受水区不同的丰枯组合和受水区内部不同区域的丰枯组合都会在很大程度上加剧调水工程供给与需求的波动，加之受水区内不同水源之间存在较大的供水成本差异，导致外调水因水价过高与其他供水水源相比缺乏比较优势，因此难以形成稳定的市场供需关系。当存在较大的交易成本、负外部性和信息不对称等因素或问题，尤其在供给与需求存在较大不确定性的情况下，就会出现市场失灵现象，需要政府利用行政手段干预水价制定及实施。因此科学合理的水价机制设计是影响和决定南水北调工程良性运行的根本保障。

五是受水区水资源合理配置受多方面因素影响或制约。首先，受水区不同水资源管理体制对区域水资源合理配置产生直接影响；其次，受水区地下水超采区压采目标能否如期实现对区域水资源合理配置产生直接影响；再次，退还长期挤占的农业及生态用水目标能否如期实现对区域水资源合理配置产生直接影响。在南水北调工程前期论证中，宜在供水任务、供水目标与水量分配、工程管理体制与水价机制设计等方面重点考虑区域水资源合理配置相关制约或影响因素。

2.南水北调多目标特点分析

一是虽以受水区生态环境修复和改善为根本目标，但同时具有向受水区城市和工业供水、农业供（补）水、生态补水以及发电、航运、防洪、排涝等功能和目标。

二是工程横跨长江、淮河、黄河、海河等四大流域，不同流域在资源禀赋、地理区位、战略地位、丰枯变化以及水资源开发利用程度等方面体现出不同特点。

三是涉及多类规划编制参与部门。除水利和计划部门外，还有建设、环保、农业、国土、物价等部门共同参与规划方案编制及论证工作。

四是关系多个层次与方面的管理主体。具体包括：国务院，国家发展计划主管部门，水行政主管部门和财政、建设、农业、交通、环保等相关部门，相关流域管理机构，地方水行政主管部门和其他行业主管部门，水源和干线工程管理单位，地方运营管理机构，各自来水公司和用水户等。

五是影响多个不同方面的损益省份。主要包括南水北调东、中、西线受水区以及水源区的相关省份。

3.南水北调多方管理主体和利益群体的冲突与博弈焦点

一是中央管理与地方管理的目标冲突与路径选择：中央政府具有集体理性，力求从全局角度保证对水资源的公平、高效和可持续利用，把追求调水全局公共利益最大化作为根本目标；地方政府更具有个体理性，在前期论证阶段以追求调水地方公共利益最大化作为主要目标，在工程运行管理阶段主要以追求政府财政支出最小化为现实目标。

二是资源管理与资产管理的目标冲突：如何体现国有资产“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的基本原则，如何体现中央和地方政府分别代表国家履行出资人的职责与股权权益，如何实现利益相关者权利、义务和责任的统一，如何实现管人、管事和管资产的结合，这些问题都是在工程前期论证和运行管理中需深入探索和研究解决的难题。

三是政府公共管理与市场机制配置的目标冲突：如何发挥政府的公共管理职责，如何履行受水省份用水量契约承诺，如何实现市场机制的配置作用，如何推进规划水价向现实水价落地，如何确定政府公共管理与市场机制配置的边界等，也是十分复杂的问题。

四是已有工程与新建工程的目标冲突：为强化南水北调工程的综合管理与统一调度，实现南水北调综合效益最大化，在新老工程功能调整与管理体制衔接、投资分摊与收益分配、供水成本测算等方面依然面临亟待破解的难题（见图3）。

图3 南水北调复杂性特征与博弈分析逻辑

综上，实施调水需要同时满足资源禀赋、生态环境、经济发展、调水方案、社会评判、战略决策等多方面目标要求，既要突出效率，又要兼顾公平，最终必须实现可持续发展，因此是一个不折不扣的多目标优化和决策问题。只有正视南水北调的复杂性特征、多目标特点，针对多方管理主体和利益群体的冲突与博弈，通过科学论证、民主协商和开展机制改进方案或对策设计，才能引导和促进各方形成纳什均衡路径，进而形成各有关方面均可接受的南水北调工程总体规划方案。

三、南水北调工程总体规划前期论证核心影响要素分析与评价

南水北调工程总体规划编制历经半个世纪，影响或制约前期论证与决策的因素涉及多个方面，不同因素在不同发展阶段产生不同程度的影响。

1.调水工程前期论证与决策核心影响要素分析

通常情况下，影响和制约调水工程前期论证与决策的因素主要体现在资源禀赋、生态环境、经济发展、调水方案、社会评判、战略决策等6个方面。这6个方面因素之间相互影响且复杂交织，但不同因素对调水工程方案形成和论证决策产生不同程度的作用和影响。相比较而言，资源禀赋、生态环境、经济发展因素是调水方案形成与优化的客体因素，以技术形式集中体现在调水工程方案设计和论证之中。而调水方案是调水工程前期论证与决策的前提和基础，社会评判是调水工程优化和决策的影响或制约要素，战略决策则是政府部门实施公共管理的控制性要素。因此，统筹资源禀赋、生态环境、经济发展因素而形成的调水方案和与之伴生的社会评判、战略决策是调水工程前期论证与决策的核心影响环节（见图4）。

图4 调水工程前期论证与决策核心影响要素分析逻辑

2.南水北调工程前期论证工作机制分析

总结、分析南水北调工程总体规划前期论证发展历程，针对南水北调复杂性特征、多目标特点，由多方面参与主体长期、深度参与开放式研究论证，以及重点针对各有关方面意见、建议形成相对成熟的科学民主论证机制，是在多方管理主体和利益群体的冲突、协调与博弈中形成各方均可接受的纳什均衡路径的核心有效机制（见图5）。

图5 南水北调工程科学民主论证机制分析图

3.调水方案、社会评判和战略决策在南水北调工程总体规划不同阶段前期论证中的作用及影响评价

（1）第一阶段

以高层次战略构想为主导，以调水方案的可行性论证为重心，尚未形成社会广泛共识。第一阶段前期论证历时近20载，主要围绕西线和中线水源选址、线路查勘以及方案比选等开展了相关工作，缺乏明确、具体的供水任务和供水目标。但以1959年长办完成的《长江流域综合利用规划要点报告》为标志，初步形成了相对完整的南水北调东、中、西线调水基本思路和雏形。由于前期论证工作主要集中在相关技术牵头部门和部分科研院所，尽管受到高层领导的肯定和重视，在中央层面形成正式文件，但南水北调战略构想及调水方案在相关地方和其他社会层面尚未形成普遍共识。

（2）第二阶段

东线调水方案获国家计委初审，但因缺乏系统性谋划尚不具备社会认可和中央决策的条件。因1972年华北突发大旱、天津用水告急，第二阶段前期论证的重心短时期内转移到东线。华北突发大旱因其波及范围广泛、工农业损失严重以及天津用水严重受限等，在中央政府、相关地方以及社会舆论等方面产生深刻影响，自然条件的变化及其带来的社会影响强化了社会各有关方面对南水北调必要性和紧迫性的认识，成为这一阶段前期论证的主导因素。鉴于从黄河应急引水的局限性，在实施引滦入津和黄河应急供水的同时，利用东线从长江向华北平原近期调水的方案成为技术重心。水电部于1976 年年初提出《南水北调近期工程规划报告》，推荐东线调水方案，主要向农业及城市供水，兼顾沿线工农业用水需求，同时考虑到航运在当时经济社会发展中的重要地位，把京杭大运河全线通航也作为调水任务之一。尽管国务院批准国家计委对规划报告进行了现场初审，且在多方协调下，相关部门和东线沿线省份就调水线路、工程规模、调水量及水量分配等达成一致，形成审查意见，“兴建把长江水引到黄河以北的南水北调工程”也正式纳入政府工作报告，但由于东线调水只是南水北调总体方案框架中的一个组成部分，向城市增加供水不足，只能缓解部分省份的工农业用水短缺矛盾，且随后受到国家“调整、改革、整顿、提高”方针以及国家大幅度压缩基本建设投资等影响，因此尚不具备社会广泛认可、支持和中央决策的条件。

（3）第三阶段

随着东中线工程前期论证的具体化和进程提速，有关方面重点围绕谁先谁后的博弈冲突加剧。这是继第一阶段后的又一个近17 年的长时间论证周期。党的十一届三中全会开启了我国改革开放和社会主义现代化建设新时期，加之以黄淮海流域水资源供需平衡研究为重点的“水资源的综合评价”“全国水资源合理利用与供需平衡分析研究”等国家重点研究课题启动，为南水北调系统性方案论证注入新的政治、经济和科技活力，南水北调前期工作开始从早期相对简单独立的水源选址、调水规模确定以及线路布局等可行性论证为主，加速向受水区水资源供需平衡分析、调水区可调水量论证、工程技术经济可行性论证比选、环境影响评价以及分期论证等必要性、可行性和系统性论证并重拓展。1980—1981 年，海河流域再次发生持续干旱，因京津华北地区独特的战略地位，不仅引发社会更广泛的层面对实施南水北调的共鸣，而且进一步引起了中央的高度重视。加快解决京津华北地区的缺水问题成为中央决策焦点，东线、中线工程规划工作加速开展，但不同方面的技术、社会等因素对东线、中线工程前期论证尤其是实施顺序产生不同程度的影响。其间《南水北调东线工程修订规划报告》《南水北调中线工程规划报告（1991 年9 月修订）》《南水北调西线工程初步研究报告》等陆续完成，初步形成南水北调工程总体框架成果体系，尤其在东线和中线供水任务、目标、范围以及方式等方面取得多方认可的成果，为南水北调工程论证和审查工作奠定了基础。

（4）第四阶段

以全局性、系统性论证审查和形成社会深度共识为主导，为中央决策奠定前提和基础条件。这一阶段虽然历时较短但厚积薄发，首次对南水北调总体技术方案的全局性、系统性完善和伴随着对调水方案的论证审查而形成的部门、地方、机构和专家学者等对南水北调的深度共识，成为这一时期前期论证的主导因素。经过对南水北调工程规划体系的集中性、开放式、科学民主论证和集总性审查，以及根据中央领导批示精神开展的进一步补充和完善，南水北调工程规划体系在战略定位、论证方式、规划思路、供水任务、调水规模、工程布局、环境保护、实施顺序、管理体制、资金筹措、水价机制以及调水影响等多个方面逐步完善，在相关地方、部门、机构和专家学者等社会更广泛的层面形成共识，为中央决策奠定了前提和基础。

（5）第五阶段

统筹多方面要素，以东中线一期工程上马为重点，中央决策实施南水北调工程总体规划。这一阶段是为期两年的中央决策阶段。继南水北调工程论证审查过后，中央统筹南水北调的复杂性与博弈冲突特点以及工程建设与管理全链条，以更具可操作性和可实施性为重点，指导开展南水北调工程总体规划系统性、完备性补充完善。水利部会同国家计委按照“节水治污”“资源配置”“总体布局”“机制体制”等四部分布局开展总体规划补充完善工作，推动形成责任、权利和利益相辅相成、相互制约、相互作用的调水机制，进一步补充完善南水北调工程总体规划技术文本。以《南水北调工程总体规划（征求意见稿）》为纽带，通过消化、吸收和分别处理各类意见建议，并以座谈交流、专题汇报等方式先后与相关权威院士专家、中国国际工程咨询公司、全国人大和全国政协等充分交流，征求意见建议，形成广泛社会共识。将南水北调工程明确纳入国家“十五”计划并写进党的十六大报告，加强媒体宣传和新闻发布等，在广大社会公众中起到积极宣传、普及和引导作用，为中央决策实施南水北调工程作好社会和政治铺垫。最终国务院正式批复《南水北调工程总体规划》并启动东中线一期工程建设，历经长达50 年前期论证的南水北调工程总体规划步入新的历史阶段。