土地整治项目实施中存在的问题及对策研究*

潘杰华 ，凌 宇 ，吴 猛 ，张林波 ，杨小艳

（1.江苏省土地开发整理中心，江苏 南京 210024；2.徐州市土地储备中心，江苏 徐州 221009；3.徐州市自然资源和规划局，江苏 徐州 221009；4.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，江苏 徐州 221116）

0 引言

土地整治是为满足人类生产、生活和生态功能的需要，对闲置、损毁等未利用、低效利用及退化土地进行综合治理的活动[1]。通过土地整治项目可以有效地实现耕地数量与质量的双提升，促进建设用地集约利用，并改善区域生态环境状况[2]。因此，土地整治是缓解人地矛盾、保持耕地总量及质量平衡的有效手段和途径[3], 对保障国家粮食安全、统筹协调区域经济社会发展、实现土地资源优化配置具有重大作用[1,4-5]。

X 省作为我国经济发达省份之一，城镇化水平的快速提升和经济社会的快速发展导致了对建设用地空间的大量需求。由于建设用地空间的扩张，首先会占用城镇附近郊区的优质农田，而X 省国土面积有限，耕地资源不足（人均耕地仅为0.06 hm2），这必然会加大耕地与生态环境保护的压力[6]。为此，该省实施了大量的土地整治项目，以促进耕地总量动态平衡、生态环境质量改善和建设用地需求目标的实现。然而，限于传统土地整治项目的目标主要聚焦于耕地保护和建设用地空间优化，大多忽视了社会与生态功能提升[7]，且土地整治项目实施与管理过程中也存在诸多问题，影响了项目实施的经济、社会与生态效益[8-9]。

本研究以X 省已经批复实施的省级以上投资土地整治项目为对象，立足于土地整治项目规划设计、项目实施、工程验收与运行管护全流程，系统分析了土地整治项目实施管理中存在的问题与成因，据此提出了相应的对策建议，以期为土地整治项目的高效实施和管理提供决策参考。

1 土地整治项目实施中存在的问题与成因

一般而言，土地整治项目实施包括项目可行性研究、申请立项、规划设计、施工图设计、招投标、项目实施、项目验收和运行管护等阶段。由于项目实施管理流程较多，通常涉及政府职能部门、项目实施管理单位、规划设计单位、招投标单位、项目施工单位、项目监理单位、竣工测量单位、财务决算审计单位等多类机构主体[10-11]。不同阶段流程存在的问题与成因也有所不同。

1.1 可行性研究成果与项目区实际情况有偏离

可行性研究成果偏离主要表现在对项目区工程地质与水文情况掌握程度不够、农户意愿与实际需求不明、其他部门系统工程规划考虑不足、拆迁清障费用测算不准等方面。由于需委托专业中介机构编制可行性研究成果，而项目批准通过存在不确定因素，一旦项目不予批准，成果编制费用就需地方政府承担。地方政府为了转移风险，存在委托成果编制时约定项目若不批准，则不予支付相关费用的情况。这会导致编制单位需充分考虑不予批复的风险，尽量压缩前期投入成本，从而在前期测量、现场踏勘、其他部门系统工程规划比对乃至报告编制等环节，存在技术人员和精力投入不足问题，与实际存在偏差。

1.2 规划设计变更理由不充分

调研发现，在项目实施过程中，规划设计变更情况普遍，部分项目的规划设计变更理由不充分，且存在超权限批复情况。根据（原）X 省国土资源厅、X 省财政厅联合下发的相关文件要求，省级以上投资土地整治项目在实施过程中，在保证项目建设规模不变化和新增耕地数量和质量不减少的前提下，满足特定要求方可申请变更，且各级自然资源管理部门变更批复权限也有相应限制。然而，由于前期勘探地质资料不足、项目查勘不够、规划设计单位人财物投入不足等原因，导致项目规划设计同样存在偏离项目区实际情况和当地群众实际生产生活需求等情况，规划设计变更时理由不充分。2020 年以来大量项目施工延期，群众实际生产生活需求发生较大变化，使得变更现象更加普遍。部分项目委托所在地乡镇政府实施，而乡镇政府往往从自身出发，忽略了规划的严肃性，在实施过程中调整工程内容和位置的随意性较大。

1.3 项目实施中不按规划设计进行招投标

由于土地整治项目区多位于基层乡镇区域，项目建设单位一般为各县级土地整理中心。因项目建设单位与基层村镇群众熟悉程度不够，项目实施过程中的大量协调性工作均需乡镇基层政府工作人员完成，故大量土地整治项目均委托基层乡镇实施。部分地区建设单位委托实施后往往一甩了之，项目法人制度执行不到位。基层乡镇存在技术人员力量不足以及对相关政策熟悉程度不够等问题。项目建设单位则认为项目委托实施后相应责任应由委托实施单位承担，放弃了本应由其承担的建设主体责任。最终导致项目实施时往往随意性较大，存在个别土地整治项目不按规划设计进行招投标，且招标时不依据土地整治定额标准开展的现象。

1.4 项目内业档案资料出现遗失、缺漏、不按规范填写制作等情况

土地整治项目量大、面广、涉及责任主体多。然而，部分项目建设单位存在重项目主体工程建设轻内业资料归档的意识。加上建设单位管理人员不足以及委托实施单位存在上述问题，最终使得土地整治项目实施过程中内业资料难以及时收集整理，存在遗失、缺漏等情况。此外，大量项目施工单位人员普遍存在文化水平不高、规范意识不足及对土地整治项目业务把握程度不够等问题，导致施工过程中出现不按规范填写制作相关资料的情况，难以核查。

1.5 工程质量难以达到优质标准

调研发现土地整治项目工程实际施工效果难以达到优质标准，个别项目存在土地平整度不够、表土剥覆厚度不够、路肩渠肩填土不足、相关线路设备安装随意、单体工程安全防护设施欠缺等不同现象。上述现象的出现多与施工图设计存在前期缺陷、项目监理单位责任意识不够、施工队伍水平参差不齐、项目建设及委托实施单位缺乏监管等因素有关。此外，个别施工企业为了获取项目采取低价投标策略，具体施工时则因成本问题减少投入，使得工程质量效果难以达到高质量的要求。

1.6 资金支出不够规范

通过竣工验收发现，部分项目在资金管理中存在资金支付依据不充分、资金使用不规范的问题，这些问题主要集中在委托乡镇政府实施的项目上。这些项目的法人单位在委托实施后，往往将没有通过“财政集中支付”的拆迁补偿费和业主管理费采用以拨代支的形式，一次性或者分批次拨付给相关乡镇财政所，而基层财政所因对省投项目资金管理办法不熟悉或为化解地方财政困难，出现资金支出不够规范的问题。

2 对策建议

土地整治项目顺利实施离不开多方主体的共同协调与努力，提高相关单位的责任意识和管理水平是首要前提。这需要从政策制度、管理模式以及技术水平等多方面提出针对性措施。

2.1 建立土地整治项目激励与责任追究制度

相关主体责任意识强是土地整治项目得以高质量顺利实施的关键，可依据国家和地方相关政策规定要求，针对不同主体建立奖惩并存的项目激励与责任追究制度。通过对土地整治项目实施效果的评估审核，明确项目建设单位及委托实施单位的奖惩措施，以进一步提高项目建设单位及委托实施单位的法人意识；对于规划设计单位可以采取专家打分以及规划设计变更情况在合同中约定奖励比重的方式，提高其规划设计积极性和主动性；对于施工与监理单位则可以在招投标环节约定一定比例的奖惩资金，对于工程质量优良的项目给予相应奖励，对于存在质量问题的工程不仅要求其按规定进行整改，且给予相应的资金惩罚直至取消行业准入；其他竣工测绘、审计、施工图设计等相关机构同样可以采取上述相应措施进行激励。

2.2 加强对项目实施相关主体的业务指导与培训

开展项目实施相关主体的业务指导与培训可以有效地提升其技术水平和管理能力，上级土地整治主管部门可以定期对项目实施相关主体开展业务指导与培训工作，各项目建设单位需基于项目具体情况邀请相关专家和技术人员对相关实施主体开展具体项目实施培训。为了保证业务指导与培训效果，可在业主管理费中计提部分业务指导与培训费用，以专项用于该工作。

2.3 规范项目立项审查与规划设计方案评审

根据国家和地区土地整治项目相关规定，进一步规范项目立项审查与规划设计方案评审工作。通过明确项目评审要点与关键内容，制定规范的方案评审流程与相关表格，建立方案评审打分或分级制度；此外，还需切实坚持政府组织、专家领衔的基本原则，避免人情干扰对评审结论的影响。

2.4 强化资金使用规范性，杜绝以拨代支现象

对于委托乡镇政府实施的项目，禁止采用以拨代支的资金管理手段，要做到实报实销。建立项目资金使用审批制度，条件允许的情况下，可以增加跟踪审计环节。

2.5 创新土地整治项目长效管护机制

土地整治项目运行周期大多达到20 年，项目工程的高效管护是土地整治工程发挥效益的关键保证。应针对不同类型土地整治项目的特点创新土地整治项目长效管护机制，明确管护资金的来源或筹措办法、管护人员的配置措施以及项目运行实时动态监管手段，促进土地整治项目持续发挥长效功能。

2.6 强化项目竣工验收工作

竣工验收是土地整治项目实施的最后一环，起到守门员的作用。项目实施中存在的问题多可在竣工验收环节发现。首先，规范项目实施验收过程，通过规范档案资料核查与实地抽查相结合的形式强化监理人员责任意识。其次，在合同验收与项目初验阶段引入专家评审机制，确保验收工作的规范性、科学性与合法性，将问题消除在竣工验收环节之前；项目批准单位在组织项目竣工验收时应充分尊重专家意见和结论，对于内外业核查中发现的问题，要严格督促项目建设单位予以整改并明确整改要求和时限。对于不能及时按规定完成整改的项目应予以撤销并视情况追回相应资金。通过严格管理规范项目竣工验收工作，倒逼项目建设单位重视项目实施工作，进而强化对各相关实施主体的监管，提高项目实施的质量。

3 结语

土地整治项目对于提高土地利用效率、加强耕地保护、改善农民收入和保护生态环境具有重要作用。项目实施中存在的相关问题则会在不同程度上影响实施的质量，从而影响土地整治项目实施效果。基于X 省土地整治项目实际，本研究提出了相关对策与建议，以为土地整治政策的制定提供依据，为项目实施中的相关管理工作提供参考。