世界能否在气候变化议题中积聚信任与共识

【摘要】气候变化是少有的美国、中国和欧盟三大经济体近年来都关切的议题，也是中美两国沟通交流、打破政治和外交僵局的一个重要渠道，肩负着政治和气候双重使命。不过，随着支持积极应对气候变化力量和经济情况发生变化，世界三大经济体建立的信任、达成的共识能否维继将面临考验。气候变化国际谈判历史反复证明，合作與妥协是唯一通向共识之道。中美欧有效合作为推动全球气候议程发挥了重要作用。在全球致力谈判新一轮国家自主贡献承诺时，应通过激励机制鼓励更多参与和行动。展望未来，欧盟需要继续发挥领导作用，与中国一道，敦促并携手美国，积极回应发展中国家的合理关切，维继信任、加强合作、凝聚共识，继续推动全球强化减排承诺，开展有意义的气候行动，确保实现全球气候目标。

【关键词】碳达峰碳中和  国家自主贡献  全球盘点  巴黎协定  碳边境调节机制

【中图分类号】D815/X51                       【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.08.004

引言

《巴黎协定》建立了全球气候治理历史上第一个以国家自主贡献、透明度、全球盘点和遵约四项机制为整体、普遍适用的全球性治理体系，要求所有缔约方提出国家自主贡献，在尊重各国自主决定贡献的前提下，以透明度机制确保各国信息分享，以遵约机制促进各国个体履约，以实现将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2摄氏度以内，并努力限制在1.5摄氏度以内的目标。2021年8月联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《气候变化2021：自然科学基础》报告指出，目前全球地表平均温度较工业化前高约1摄氏度，从未来20年的平均温度变化预估来看，全球温升预计将达到或超过1.5摄氏度。这个结论向全球展现了应对气候变化的紧迫性，提醒各国要采取积极务实的措施来应对气候变化的挑战。现实世界温升比这个预测还快。根据2023年11月世界气象组织发布的《2023全球气候状况报告》，2023年是有记录以来人类历史上最热的一年，平均气温较工业化前的基线高出约1.4摄氏度。

然而，按照目前各个国家自主贡献承诺，很难如期实现上述温控目标。《巴黎协定》第14条设计的全球盘点机制规定在2023年进行第一次全球盘点，并且此后“每五年举行一次”。全球盘点旨在评估到目前为止全球所有气候行动的整体效果，为提出下一轮国家自主贡献提供基础。根据2018年卡托维兹联合国气候变化大会达成的全球盘点实施细则，全球盘点包括信息收集、技术评估和成果审议三个阶段。2021年在英国格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第二十六次缔约方大会（COP26）开启首次全球盘点，从开始的数据收集，到2023年9月8日联合国气候变化公约秘书处发布首次全球盘点报告，对全球减缓气候变化取得进展进行了评估。第一份全球盘点结果报告指出，虽然自巴黎峰会以来全球在应对气候变化方面取得了不小进展，但全球温室气体排放仍在增加，实现将全球升温幅度控制在1.5摄氏度之内目标的时间窗口在“迅速关闭”。到本世纪末，全球气温预计升温幅度为2.4～2.6摄氏度，远无法达到“控温在2摄氏度、并努力控温在1.5摄氏度之内”的全球目标。2023年11月20日，联合国环境规划署（UNEP）发布《2023年排放差距报告》，也明确指出除非各国加大气候行动力度，比现有承诺更进一步，否则全球气温将比工业化前水平上升2.5～2.9摄氏度。因此，为了保持温升1.5摄氏度目标可及，全球盘点报告提出，我们必须采取具有“雄心和紧迫感”的行动，到2030年，使全球温室气体排放量与2019年水平相比减少43%，到2035年则需要减少60%，以实现到2050年全球二氧化碳净零排放（UNFCCC， 2023）。

气候变化是当前世界面临的巨大挑战，世界经济论坛发布的《2024年全球风险报告》将“极端天气”列为未来十年面临的最严重风险，并警告称，各国在紧迫的全球问题上合作不足。此外，据世界经济论坛发布的《全球合作晴雨表》显示，2020年到2022年，全球合作指数开始下滑，2024年的全球合作情况更不容乐观，乌克兰危机未知何时结束，巴以冲突未必可以在短期内得到改善。反对《巴黎协定》并在任内命令美国撤出该协定的特朗普有可能在2024年11月举行的美国大选后胜出重返白宫，欧盟经济复苏缓慢，乌克兰危机导致欧盟能源成本高企，欧盟企业抱怨减排成本过高，欧盟的政治版图在2024年具有非常大的不确定性。欧洲议会将在2024年6月6～9日举行大选，力推欧洲绿色新政的欧盟委员会的现任领导层将全部任期届满，不少欧盟成员国也已经陆续进入大选期，强调欧洲制造业竞争力、对企业发展更友好的政党的声音在增强，在影响议会中支持积极应对气候变化力量的平衡，这些都会影响欧盟执行雄心勃勃的气候变化和新能源目标。

上述种种迹象显示，欧美应对气候变化的行动有可能减缓，甚至倒退。当前中国经济运行面临来自国际国内新的挑战，企业经营和稳定就业仍面临不少困难，严苛的碳达峰碳中和目标将给企业增加额外成本。在这样的大环境下，世界各国，尤其是美国、欧盟和中国三大经济体，具有经济和技术实力，同时又是世界主要温室气体排放源（三者碳排放量占世界总排放量的份额超过50%），如何开展有意义的气候行动，在应对气候变化、推动绿色低碳领域维继并加强信任、凝聚共识，对应对实现“控制升温1.5摄氏度的窗口正迅速关闭”的困境，推动全球强化降碳承诺，确保实现全球气候目标有着义不容辞的责任。

美国在应对气候变化中发挥关键作用

2006年以前，美国一直是世界上最大的温室气体排放国，至今历史累积的温室气体排放量仍为世界第一。气候变化是历史积累的温室气体排放所致。虽然气候变化国际谈判确定各国减排承诺的第一份国际协议，即1997年达成的《京都议定书》，没有采纳以中国为代表的发展中国家提出的按历史累积的排放指标确定各国减排责任的建议，但这不排除美国在全球气候变化上有不可推卸的首要责任。再加上，美国是世界第一经济大国，也是最发达的国家，具有最先进的技术和充足的资源可用于应对气候变化。

2014年，美国承诺于2025年实现在2005年基础上减排26%～28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%，有力推动了《巴黎协定》的达成。然而，美国在气候变化行动和国际协议承诺上，态度和立场反复无常。2016年11月美国大选后，一直反对《巴黎协定》的特朗普胜出，入主白宫后立即宣布美国退出《巴黎协定》。气候变化是拜登执政以来外交工作的重心。2020年1月，拜登在就任美国总统首日签署了美国重返《巴黎协定》的总统行政令，推翻了特朗普在任时订立的一些对环境不友好的行政令，提出2035年实现电力行业零排放的目标。2021年4月，拜登组织召开全球领导人气候变化峰会，宣布美国将按2005年的水平，在2030年前实现碳排放降低50%～52%的目标，并将努力在2050年实现碳中和的气候变化目标。美国2030年的新目标可谓是美国历史上最雄心勃勃的气候减排承诺，延展并强化了之前2025年减排26%～28%的目标。同时，拜登于2023年4月12日公布了美国联邦环保署严限车辆排放的法规，以确保到2032年美国出售的新车中三分之二是电动汽车，这超过了拜登总统之前提出的到2030年美国出售的新车中一半是电动汽车的目标。

为了推进这些目标的落实，2022年8月，美国国会通过了《通货膨胀削减法案》，提出未来十年提供高达3690亿美元的补贴，用于能源安全和气候变化领域的投资，发展在岸绿色工业生产和刺激绿色消费，支持和保护本土制造业。而且，为了鼓励国内生产电动汽车，美国把动力电池提升到战略性技术／行业，出台补贴和相关支持政策。《通货膨胀削减法案》取消了电动汽车车企20万辆销量的上限，销量早已超过销量限制的车企可以重新獲取10年税收抵免。而且，该法案要求电动汽车电池部件和电动汽车需要的关键矿物原料必须来自于美国本土或者北美，或者与美国有自由贸易协议（FTA）的国家，并且要不断提高来自这些国家的采购比例才能获得补贴。比如，要享受电动汽车电池部件100%的3750美元的补贴，则2023年4月18日起在北美生产或组装的电池部件的价值要不小于50%，2029年1月1日以后，这一比例将提高至100%；要享受电动汽车需要的关键矿物原料100%的3750美元的补贴，则2023年4月18日起矿物原料至少有40%（2027年起提高到80%）是来自于美国或者与美国有自由贸易协议的国家。

然而，美国特殊的政治制度决定了绕开国会立法、通过总统行政令快速推动气候变化议程存在一些弊端，其不仅可能随着总统更替而改变，还可能遭到立法机构的否决。

共和党主导的美国西弗吉尼亚州等十几个州与煤炭企业共同起诉美国联邦环境保护署（EPA），要求最高法院裁决美国国会是否授予EPA只要考虑了成本、非大气影响和能源要求，就可以毫无限制地制定重大规则，包括重塑全美的电网和单方面对任何经济部门进行脱碳的宪法权力。简单地说，就是原告认为EPA如果要广泛监管全美电厂的温室气体排放，应该得到国会明确授权，否则便逾越了EPA的法定权限。

美国最高法院2022年6月30日以6比3的投票结果作出对“西弗吉尼亚州诉环保署”（West Virginia v. EPA）案的判决，指出美国国会没有授予EPA广泛监管电厂温室气体排放的权力（U.S. Supreme Court， 2022）。最高法院判定EPA逾越美国《清洁空气法案》授权的裁决对拜登任期内推进气候变化议程极为不利，将极大削弱其任期内推动气候变化进程的权力，影响拜登政府提出的2035年美国实现电力行业零排放的目标。

这是美国近十年来气候变化方面最重要的案件裁决。这个裁决说明，绕开国会立法，通过总统行政令是可以快速推出一些政策，推动联邦政府相关行政部门快速实施，但美国各州可能不认可、不买账，州检察长可能联合起来向联邦巡回法院甚至最高法院起诉美国联邦行政部门，就像这次起诉美国EPA越权一样。如同拜登推翻了特朗普的一些政策，如果反对《巴黎协定》并在任内命令美国撤出该协定的特朗普在2024年11月举行的美国大选后胜出重返白宫，那拜登推行的这些节能降碳政策则不可能延续。而且通过总统行政命令推行的政策并没有得到美国两党的广泛支持，即使推行，实施的效果也会大打折扣。相比之下，通过国会立法推动节能降碳，比较费周折、耗时间，而一旦通过的话，可以一劳永逸，避免各州拒不执行甚至起诉等情况的发生。

这个裁决再次说明，美国气候变化的承诺和政策只有美国国会立法通过后才更有法律约束力、更持久，美国在气候变化领域的承诺和政策才会更有信誉。反之，美国在国际舞台上督促或施压别的经济体承担更多的气候变化方面的责任就会缺乏信誉。虽然美国总统气候问题特使克里与世界主要经济体一直在就进一步加强主要经济体的气候变化承诺交流与沟通，且他在当年担任美国国务卿时被广泛认为对达成《巴黎协定》作出了积极贡献，但特使本人的信誉根本不能与美国的国家信誉相提并论。

另外，美国把国家安全扩大化，采取的政治立场也束缚了美国更快、以更低成本实现节能减排的技术与手段。在迪拜举行的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）上，美国与其他21个国家联名发起《三倍核能宣言》，呼吁到2050年将全球核能容量较2020年增加两倍，以实现2050年净零排放的目标。美国总统气候问题特使克里表示：“如果没有核电，你就无法实现到2050年温室气体净零排放的目标。这与政治或意识形态无关，这纯粹是科学问题：数学和物理。”

克里“这与政治与意识形态无关”的表述听起来非常耳熟。在与中国商讨气候变化合作时，克里三番五次地指出，中美应该携手应对气候变化，这与政治或意识形态无关，因为中美是世界上两个最大的温室气体排放国，这种合作是非常必要的，只有中美两国在气候变化领域进行合作，气候变化问题才有可能解决。如果美国政府真如特使所言认同核电、应对气候变化都与政治与意识形态无关，那么上述电动汽车、新能源又与政治与意识形态能有什么关系呢？《通货膨胀削减法案》明确规定电动汽车享受税收抵免的前提是电池中不包括任何由“令人关注的外国实体”所开采、加工或循环的关键矿物；或者由其制造与组装的电池部件。把中国归为“令人关注的外国实体”，对制造商建议的零售价不能超过80000美元的SUV、面包车和皮卡和重量14000磅以下不能超过55000美元的电动轿车来说，中国车企拿不到7500美元的全额补贴，竞争力会大受影响。说到底，美国还是缺乏统一标准的选择性立场。只有对美国有益、符合美国立场、需要其他国家合作的，美方才强调“这与政治与意识形态无关”。这也成为美国把动力电池提升到战略性技术／行业并提出“小院高墙”制度以后，中国电动汽车在向美国等经济体出口和投资建厂不断面临困境的重要原因之一。

客观来讲，近年来包括欧美在内的世界主要经济体都在强调降低对外国战略性原材料和战略性技术的依赖、提高本土产能和进口多样化。不过欧盟在做法上与美国还是有一些区别。在欧盟理事会2024年3月18日通过的《关键原材料法案》中，欧盟提出在任何加工阶段对任何一种战略性原材料的年消耗量中，来自单一第三国的资源比例不超过65%。欧盟成员国对电动汽车的补贴（大约6000欧元）规则也没有“当地含量”要求，不存在歧视外国生产商的情形。与美国采取不符合世贸组织相关规则、招致新兴经济体广泛批评的完全贸易保护主义的政策相比，欧盟的做法虽然仍存在保护主义的嫌疑，但被接受的程度稍高。国际社会可以以此开展对话与协调，制定出能被广泛接受的政策或指南，从而避免单方面采取限制措施阻碍实现全球共同目标可能带来的冲突。

欧盟在应对气候变化中需要继续发挥领导作用

客观上讲，全球对气候变化不断深化的认识、全球应对气候变化承诺和行动不断加强，与欧盟一路扮演的领导角色是分不开的。而扮演领导角色并有公信力，必然要承担更大的责任、承诺更严格的减排，并兑现承诺。

2019年12月欧盟委员会公布的欧洲绿色新政，确定了到2030年欧盟温室气体净排放量在1990年水平的基础上至少减少55%的中期目标，以及到2050年实现碳中和的终极目标。2021年6月《欧洲气候法》通过，以具有法律约束力的形式正式确立上述减排目标。随后欧盟委员会于2021年7月公布了一揽子“适应55”（Fit for 55）应对气候变化的立法提案，旨在为2030年实现中期减排55%提供一系列实施方案和法律保障。欧盟委员会2024年2月6日公布了新的气候目标，建议到2040年将欧盟温室气体净排放量在1990年水平的基础上减少90%，这一目标与欧洲气候变化科学顾问委员会2023年6月15日发布报告建议欧盟到2040年将温室气体排放减少到1990年的90%～95%是一致的，这将推动欧盟到2050年实现碳中和。声明指出，2040年气候目标的立法提案将在2024年6月份欧洲议会选举后由新一届欧盟委员会负责提交。提案一旦通过，欧盟将着手制定2030年后的气候政策框架。

欧盟委员会主席冯德莱恩称欧盟气候雄心的最具标志性的欧洲绿色新政为“欧洲的登月时刻”（Europe's man on the moon moment），欧盟的碳中和目标使欧盟向到2050年成为第一个气候中和的大陆和提升全球气候雄心的目标迈出了一大步。

欧盟碳排放交易体系（EU ETS）是欧盟气候政策的中心组成部分，是推动欧盟经济社会绿色化、低碳化发展的重大制度创新。该体系于2005年启动，旨在通过碳市场机制以最低成本实现碳减排目標。该体系覆盖欧盟境内的能源供应和工业部门，涵盖约11000多家企业，大约占欧盟总体碳排放的45%。中国当年开发风电成本高，而得益于向欧盟出售核证的碳减排量（CER）大大提高了风电项目的收益，收益贡献率高的可达20%，成为企业清洁能源投资收益不可忽略的来源，促进了中国风电项目的大开发和风电大发展（Zhang， 2006）。欧盟ETS为全球经济体建立和运营ETS提供了重要的参考。从全球范围看，截至2023年1月，全球实际运行的碳市场数量从2014年的13个增加到28个，碳市场体系覆盖的全球温室气体排放总量从不到40亿吨增加到目前的90亿吨，覆盖的比例也从8%跃升到17%（ICAP， 2023）。相应地，全球碳市场不断发展与扩大，2023年全球碳市场交易总额达8810亿欧元。欧盟碳排放交易体系仍然是全球最大的碳市场，虽然其年度交易额占全球碳市场较2021年的90%有所下降，但2023年仍占全球碳市场总价值的87%左右（Zhang， 2022; LSEG， 2024）。

欧盟也是全球最大的气候融资公共资金提供方。自2013年以来，欧盟及其成员国（英国脱钩之后不再计入）资助发展中国家减少温室气体排放和适应气候变化影响的资金几乎增加了两倍，从2013年的96亿欧元增加到2022年的285亿欧元（见图1）。

虽然欧盟率先承诺雄心勃勃的气候目标，也率先建立全球碳市场并推动欧盟以最低成本实现降低排放，然而，即便对于欧盟而言，气候转型也并非易事。当前欧盟兑现碳中和承诺变得越来越困难，因为这要求欧盟率先把温室气体排放减到零，这对技术突破及突破速度均有很高的要求，然而技术突破及突破速度能否赶上承诺时间需求尚存疑问。与此同时，美国气候变化政策反复不定，还面临倒退的可能，这进一步增加了技术突破和降低新技术成本的困难。在此过程中，欧盟认为自身面临来自高额补贴的外国参与者的竞争，受到美国《通货膨胀削减法案》的巨额补贴的冲击，同时其指责全球市场充斥的中国电动汽车的价格被巨额的国家补贴人为压低，这对欧盟电动汽车制造商不公平。对此，欧盟委员会主席冯德莱恩于2023年9月宣布对来自中国的电动汽车展开反补贴调查。近年来，欧盟经济复苏缓慢，乌克兰危机又进一步推高了能源价格和通货膨胀，企业和大众要承担更高的用能成本，甚至不得不减少对能源的正常使用。欧盟企业抱怨脱碳和绿色转型对社会、经济造成负面影响，认为欧盟气候立法让欧洲工业承受了不必要的负担，让欧盟经济“跛脚”。荷兰、德国、法国等国的农民更是掀起一波从农村包围城市、针对欧盟没有充分考虑向“净零排放”的公正过渡而强行推动“净零排放”的不满与愤怒，抗议活动蔓延到布鲁塞尔、柏林和巴黎街头。欧盟气候变化目标面临前所未有的挑战，根据形势、技术发展和客观现实的变化，欧盟相关部门和企业对气候变化上的表述及政策作出相应调整。一些媒体报道中出现了德国将取消2035年碳中和目标、以强调增强欧盟制造竞争力取代“气候转型”的低碳施政路线的大转向等消息，把欧盟老牌车企调整电动汽车销售目标解读为欧盟放弃电动汽车。在此大背景下，讨论碳达峰碳中和也被解读为“还在天真地相信欧盟提倡的碳中和”。

客观上讲，在严峻的经济形势下政府和公众或许更倾向于听到稀释落实碳达峰碳中和政策的声音。乌克兰危机坚定了欧盟摆脱对俄罗斯能源依赖的决心，再加上2050年实现碳中和的承诺，坚定了欧盟加快发展新能源的计划。

這里需要说明的是，德国碳中和目标的时间并非2035年，因此也就不存在取消2035年碳中和目标这回事。乌克兰危机爆发初期，即使在德国因进口俄罗斯天然气大幅缩减而被迫寻求短期解决办法时（比如德国向卡塔尔等国寻求解决办法），其仍在考虑中长期目标对能源结构的约束，并没有显示出在低碳能源转型方面倒退的迹象。乌克兰危机爆发后，欧盟宣布对俄罗斯实行制裁，德国的天然气供应面临非常大的压力。德国短期增加煤炭和煤电供应，一方面是弥补进口俄罗斯天然气大幅减少造成的能源短缺，另一方面也有省下一部分天然气供民众冬天供暖使用的考量，但从中长期看，其只会进一步提高新能源的目标。2023年10月9日，欧盟理事会通过《可再生能源指令修正案》，要求欧盟在2030年前将可再生能源在最终能源消费总量中所占的份额从32%提高至45%，加快新能源的使用。

部分欧美老牌车企近期调整电动汽车销售目标，并非意在放弃电动汽车。以奔驰为例，奔驰宣布放弃2030年100%销售纯电动汽车，将其调整为2030年实现电动汽车销售占比50%。新目标相比之前的目标降低了一半，但考虑到2023年奔驰的电动汽车销量只占所售车辆的大约11%，即使把混合动力汽车也纳入计算，这一比例也才提升到了19%，到2030年电动汽车销量占比50%并不是一个保守的目标，只能说以前的目标过于激进。近年来，虽然许多车企都在积极拥抱电动汽车转型，均发布了较为积极的电动化转型计划，但实现盈利的车企只有特斯拉、比亚迪、理想三家。相比于仍然能够为其带来规模和利润的传统燃油车，跨国车企电动汽车业务所能带来的贡献并没有想象中高。

考虑到欧美跨国车企燃油车仍能实现可观的利润，维持燃油车业务更有性价比。当前距离欧盟要求的2035年欧盟市场内禁售燃油车还有一段时间，目前电动汽车与同级别的燃油车相比，在售价、竞争力方面并不突出，加之欧盟充电基础设施建设仍较为缓慢，消费者也需要更长时间适应，欧盟还没有做好全面转向电动车的准备。因此，欧盟车企适当放缓电动汽车的开发和投入节奏，放弃了之前不切实际的目标，但车企的研发投入仍将继续向电动化、智能化方向倾斜。从这一方面看，其与中国（石油消费70%以上依赖进口，国内燃油车发动机、变速箱、底盘三大件技术相比欧洲、日本跨国车企还存在差距）迫切需要发展电动汽车以摆脱对石油资源的依赖同时推动环境改善的情况是不同的。

不过，民众的担忧说明气候转型不能舍弃能源和经济发展的转型，欧盟在制定和落实雄心勃勃的气候目标的同时，应确保经济上可行、成本可控，实现有序过渡，保护欧盟产业和企业免受不公平竞争。

首先，欧盟推出了一系列增强本土清洁技术制造能力和竞争力、加快向未来清洁经济的过渡的计划。2020年5月欧盟推出了规模达7500亿欧元的“欧盟新生代”（Next Generation EU）复苏计划，旨在建设一个更绿色、更包容、数字化、可持续发展的欧洲，其中至少30%的资金用于应对气候变化。2022年5月欧盟通过“REPowerEU”的能源计划，将在“适应55”一揽子计划基础上，从现在到2027年额外投资2100亿欧元，从节能、能源供应多样化、加速推广可再生能源三方面减少终端部门化石燃料消费，快速推动欧洲清洁能源转型，构建更具弹性的能源系统，尽快摆脱对俄罗斯化石燃料的依赖。2023年3月，欧委会发布了《净零工业法案》和《关键原材料法案》，两部法案都将欧洲本土制造能力作为核心，以增强清洁技术工业的欧洲制造能力和原材料供应链韧性。2022年8月美国发布的《通货膨胀削减法案》，引发了欧盟对欧洲绿色产业外迁的担忧，《净零工业法案》旨在建立创新和扩大净零技术制造能力的措施框架，提高净零技术产业基础竞争力，主要考虑对标美国的《通货膨胀削减法案》，防止本土清洁制造业流失；而《关键原材料法案》旨在确保欧盟获得安全、多样化、可负担和可持续的关键原材料供应。《净零工业法案》提出，到2030年欧盟战略性净零技术制造能力须至少满足欧盟40%的年度预期需求，支持光伏和光热、陆上和海上可再生能源、电池和储能技术、热泵和地热能、电解槽和燃料电池、沼气／生物甲烷技术、碳捕集与封存技术（CCS）、电网技术等八项战略性净零技术的终端产品、组件及核心上游部件制造。到2030年，风能、光伏、热泵、电池、电解槽目标产能分别至少达到36GW／年、24GW／年、31GW／年、549GWh／年、22GW／年，分别是现有产能的2.7倍、24倍、2.2倍、7.3倍、9.6倍，2030年CCS技术产能目标5000万吨／年。为达到上述6项技术的产能，欧盟预计总投资需求约为923.5亿欧元（见表1）。

欧盟在通过推进EU ETS以最低成本实现欧盟雄心勃勃的气候目标的同时，实施碳边境调节机制（CBAM）法案进一步保护欧盟企业免受不公平竞争。从2023年10月开始实施的CBAM法案，旨在保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提升欧盟以外国家的气候雄心。首批纳入欧盟CBAM的行业包括电力、钢铁、水泥、化肥和铝，并扩展到氢气在特定条件下的间接排放。在2023年10月1日至2025年的过渡期内，欧盟进口商仅需履行报告义务，每年提交进口产品碳排放数据，不需要购买欧盟碳排放体系的配额，来履行清缴义务。从2026年起，CBAM将进入实质性实施阶段，与欧盟有贸易往来的国家若没有达到与欧盟减排相当的要求，欧盟将对这些国家的进口商品征收碳关税。欧盟进口商必须为产品购买CBAM凭证，该凭证价格将与欧盟碳市场前一周的均价挂钩。与此同时，欧盟ETS获得的免费排放配额，从2026年开始减少，到2034年完全取消，这个完全取消时间早于欧委会提出的2035年，晚于之前欧洲议会提出的2032年。

不过，既然CBAM机制是作为解决欧盟碳排放交易体系中碳泄漏风险的替代措施，欧盟就不能在对欧盟外的企业征收碳关税的同时对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。仅CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世贸组织（WTO）条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2034年完全取消免费配额，只是降低“歧视程度”，但并没有根本解决WTO“同类产品”差别待遇的问题。

欧盟也在重新审视和调整不切实际、过于激进的政策，其在核能政策方面的调整具有代表性。核电是能够在实现大规模减碳的同时具有经济竞争力的能源供应方式，但核电是否归类为绿色能源备受争议（2024年两会期间，多位全国政协委员向大会提交了《关于将核电纳入我国绿色电力体系的提案》，推动核能全面纳入中国绿色低碳政策体系），这关系到其在能源低碳化转型中的作用。近年来，欧洲环保思潮兴起，一些激进环保组织声称用核能减碳是一种“洗绿”，特别是2011年日本福岛核事故后，反对发展核电的声音在欧洲逐渐占据主流，在很长一段时间内一些国家对于新建核电站施加了各种限制，法国、德国等欧盟国家提出了提前关闭现有核电站、不再新建核电站的计划。比如，德国决定在2022年之前关闭所有核电站；2015年，法国国民议会投票决定，到2025年把核电占法国电力供应比从75%下降至50%。受这类激进政策逐渐加码的影响，法国核电发电总量大跌，2022年法国从欧洲重要的电力出口国变成了电力进口国。对于物价普涨，法国民众普遍将其归因于电力短缺、电价大涨，政府对核电的态度因此出现逆转，回归了支持核电的传统。在迪拜举行的COP28大会上达成的《三倍核能宣言》提出，共同努力推进到2050年将全球核能容量增加至2020年的两倍，达到目前装机容量三倍的目标。如同比利时、荷兰、芬兰等欧盟11国向核电发放了欧盟来源担保证书（Guarantees of Origins，简称GO证书），用于向终端消费者证明所用电力的绿色属性，法国也在投资指南中将核电归类为绿色能源。2024年1月，法国公布了一项旨在定义法国气候行动目标和优先事项的《能源主权法案》草案，对核能作出了详细规划，删除了太阳能、风能等可再生能源承诺和发展目标，被解读为法国不再将风电、光伏作为实现能源转型的主力能源，回归法国依赖核电的能源生产结构。法国对核电在能源转型中的作用的理性回归不仅对欧盟，而且对全球放弃政治正确但不合国情的应对气候变化的激进政策都具有重要参考意义。

中国短期和中长期节能减排目标都具有挑战性

中国在2020年9月第七十五届联合国大会一般性辩论上明确提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，即碳达峰碳中和目标。中国宣布力争在2030年前实现碳达峰并不令人感到意外，虽然新承诺比此前承诺的2030年碳达峰需要付出更多的努力。不过，中国宣布2060年前实现碳中和目标是非预期的。中国作出碳中和承诺不是出于外部国际压力，也不像有些国家的承诺取决于其他国家的承诺，完全是中国主动而为。这也就是为什么2020年中央经济工作会议把“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年的八项重点任务之一，而不是作为具体内容列在某一任务之下。这说明党和国家深刻认识到这一工作任务的重要性，迫切需要有关部门和机构突出工作重点，做宣传、做推动，让全社会尽快意识到中国作出这一承诺的严肃性和紧迫性（张中祥，2021）。

中国碳中和的承诺对全球温控有不可忽视的影响。根据预测，中国如果兑现巴黎峰会后的新承诺，就可以把全球的温度再降低0.3摄氏度（Chen et al， 2021），这将极大助力把全球温升控制在2摄氏度以内的巴黎峰会气候目标，对于全球温控而言，没有任何一个国家会带来像中国这样大的影响。同时，中国碳中和的承诺对中国本身的影响也不容小觑。在2015年6月中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中，仅提出了到2030年的行动目标——二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。在此之后，中国的碳排放其实有很多条路径可走。但有了碳中和承诺，即意味着碳达峰后30年内要实现温室气体净零排放。发达国家基本上是承诺2050年实现碳中和。欧美承诺实现从碳达峰到碳中和之间有45年～60年时间。中国承诺实现从碳达峰到碳中和之间只有30年左右，这大大约束了中国2030年后的碳排放路径，而且中国的绝对排放量是没有任何国家可比的。因此，碳达峰后中国的年减排将远超发达国家减排的速度和力度。

近年来，中国积极稳妥推进碳达峰碳中和，切实迅速地把气候承诺转化为实施和行动，逐步建立起“1＋N”政策体系，发挥中央层面系统谋划总体部署的统领作用，制定能源、工业、交通、新型基础设施、建筑等重点行业和领域碳达峰的实施方案和保障体系，明确了相关各经济部门的转型方向和路径，从而使各地区达到因地施策、有序达峰的目标。

碳达峰在全国的布局、目标的分解和政策实施层面应依据经济基础和碳排放情况进行差异化安排，充分体現区域差异，压实地方主体责任，推进各地区有序达峰；同时，鼓励经济发达和有条件的地方率先达峰，为推进国家整体碳达峰承担更多责任。只有这样，才能为全国范围的碳达峰创造有利条件。

这意味着在保证2030年前碳达峰的前提下，中国具备不同发展条件的不同区域在碳达峰时间点上可以稍有差别，比如西部地区由于经济起步比较晚，国家必须给他们多留出一定的碳空间，允许其晚一点达峰。这关系到从政策制定和实施层面如何处理经济增长与碳中和碳达峰目标的关系，即实现碳达峰碳中和不能影响经济社会发展全局基本点。将其放之全球气候变化谈判中各国承诺的角度看，这就如同在国际气候变化谈判中，各个国家发展的阶段不同、水平不同，实施共同但有区别的责任，发达国家要承担更多的减排责任，发展中国家承担与自己发展水平相适应的责任，同时发达国家要给发展中国家提供资金技术方面的援助一样。

实现碳中和碳达峰目标要求中国经济和能源结构以前所未有的力度向低碳化无碳化深度调整。近年来，中国扎实开展“碳达峰十大行动”，积极朝着这个方向和目标努力。据2024年2月国家统计局发布的《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，煤炭消费占能源消费比重进一步下降，2023年煤炭消费量占比下降到55.3%，2023年中国可再生能源发电装机规模历史性超过火电，水电、风电和太阳能发电装机占比提高到50.4%，超过火电装机占比的47.6%，全年可再生能源新增装机超过全球一半，提前实现了中国“十四五”规划提出的可再生能源发电装机比重到2025年底达到50%以上的目标。2023年新能源汽车产量944.3万辆，新能源汽车销量占全球比重超过60%；电动汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口增长近30%，不仅为中国也为世界节能减排低碳绿色转型作出了积极贡献。

实现碳达峰碳中和目标需要巨量投资，迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展。2011年中国在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动碳排放交易试点，2021年7月16日，全国碳市场开市，首批纳入电力行业2162家重点排放单位。总体来说，自全国碳市场运营以来，碳价并未出现大幅涨落，呈现出以大宗协议交易为主、履约驱动和市场流动性明显不足的特点。截至2023年底，全国碳排放权交易市场累计成交量达到4.4亿吨，成交额约249亿元。至此，全国碳排放权交易市场已经顺利完成了2019年～2020年和2021年、2022年两个履约周期，按履约量计，两个周期履约完成率超过99%，实现了预期的建设目标。

在确保平稳规范运行的基础上，中国应加快扩大碳市场的参与行业和主体范围，优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。外部环境也是确定碳市场扩容优先顺序的考虑因素，从减少欧盟碳边境调节机制影响的角度，可把欧盟碳边境调节机制覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这三点，全国碳市场扩容应优先纳入电解铝、钢铁和水泥行业，加上已纳入全国碳市场的电力行业，这样就将大约全国碳排放总量的75%纳入了全国碳市场。同时，要力争在“十五五”结束前使全国碳市场覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业。与此同时，要逐步增加交易品种，逐步推出碳金融衍生品，探索引入个人和机构投资者入市进行交易，助力提升市场流动性，最大化地发挥碳价格的激励作用，促进实现全社会绿色低碳转型，实现高质量经济发展，确保以最低的成本实现碳达峰碳中和目标。

不难看出，中国在落实气候变化中长期目标减排行动上做了大量工作。但中国在兑现短期节能减排目标方面相对滞后。中国承诺在“十四五”期间单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。但根据国家统计局公布的2021年、2022年和2023年国民经济和社会发展统计公报，这三年全年全国万元国内生产总值能耗比上年分别下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021年和2022年全国万元国内生产总值二氧化碳排放分别下降了3.8%和0.8%，2023年全国万元国内生产总值二氧化碳排放与上年持平。这意味着三年总的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别只降低了3.28%和4.56%，这与上述“十四五”规划的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放减少目标相去甚远。前三年完成了五年规划任务的约25%，下面两年要完成约75%才能完成既定目标。

根据《2024年政府工作报告》，2024年的目标是单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，意味着到2024年底，如果兑现了2024年的预期目标，因2020年至2024年中国能源强度仅下降5.69%左右，2025年则要完成五年任务的58%，几乎是不可能的。这也意味着，自国家“十一五”规划首次把单位GDP能耗强度作为约束性指标以来，继“十一五”和“十三五”两个五年规划中提出的约束性节能目标没有完成之后，中国可能第三次无法实现五年规划节能目标。按照上述2024年国家的节能目标，再考虑增加几个百分点的清洁能源渗透，要完成“十四五”规划的单位国内生产总值二氧化碳排放减少目标同样面临严峻挑战，如此一来中国将可能首次无法完成五年规划的碳强度目标。

偏离2025年节能和气候目标与这几年中国煤炭消费量和新建煤电项目的增速加快有关，尽管中国清洁能源投资已连续13年领跑世界。2024年3月1日，国际能源署（IEA）发布的《2023年碳排放报告》指出，2023年全球二氧化碳排放量达到了374亿吨的新高，中国的二氧化碳排放量达到126亿吨，占全球二氧化碳排放总量的35%。中国的二氧化碳排放量是美国的两倍多，比美国、印度、欧盟和日本等四大经济体加总的排放量还多。从人均排放量看，发达经济体的人均碳排放量仍然相对较高，2023年比全球平均水平高出约70%。印度的人均排放量仍不到全球平均水平的一半，约为2吨。欧盟的人均排放量大幅下降，目前仅比全球平均水平高15%左右，比中国低40%左右。中国的人均排放量在2020年已超过发达经济体，目前比发达经济体高出15%；2023年中国的人均排放量首次超过日本，尽管仍比美国低三分之一（IEA， 2024）（见图2）。

2021年8月联合国IPCC第6次评估报告新的结果发布后，应对全球气候变化的紧迫性比巴黎峰会时进一步增强。事实上，自2018年《巴黎协定》一揽子实施细则达成后，西方发达国家和部分发展中国家一直强调全球各国减排承诺目标力度不足，要求目前排放量大的国家进一步提高减排目标。根据全球盘点，现在又开启了新一轮国家自主贡献目标承诺。在这样的背景下，无论是排放绝对量和增长速度，还是人均排放量，中国在新一轮气候谈判中都会面临较大压力——中国作出的承诺、采取的行动和落实情况都会成为关注重点。

中美气候合作肩负政治和气候双重使命

中美气候合作肩负着政治和气候双重使命，有利于增进政治互信，推动全球气候治理目标的实现。同时，中国的全球气候合作需要立足国家发展的现实与需要，实现发展与减排责任相统一。

当前美国并没有改善中美关系的基础，民主党、共和党在对中国采取强硬措施方面，具有非常强的一致性，再加上距离2024美国总统大选仅有不到一年時间，所以无论是拜登总统，还是美国其他政治人物，都会谨慎表现亲中倾向。但同时，保持中美领导人会晤、开展中美高层级对话至少有助于不让中美关系向更坏方向发展。这些年，美国持续在高科技领域对中国施压，牵头形成以欧盟、日本、韩国等为主要盟友的制约中国高科技发展的联盟，使得中国在信息化、智能化、数字化快速发展的大环境下面临的压力陡增。同时，美国及其盟友把一些涉及民生的产业不断从中国向东南亚国家、北美转移，全方位减少对中国的依赖。

也正是基于这样的背景，中美两国都需要找到一个对话交流的口子或通道，而气候变化问题正好是两国发展中的共同关切。拜登政府高度重视全球气候问题，把气候变化作为执政以来外交工作的重心。中国也在积极稳妥推进碳达峰碳中和，如此气候问题就成为两国沟通交流的一个通道。所以，这个口子既然开了，无论是现在还是将来，无论遇到任何问题，都应该保持开放，不要关上，至少中国不要主动关上。只要这个口子开着，就可以沟通气候问题，从而谈经济发展、产业政策、应对措施，等等，因为这些问题都与应对气候变化有关。相反，如果关了，也就失去了一个重要的沟通渠道。气候对话对于中美两国都十分重要，在中美关系不易改善甚至向更坏方向发展的大环境下，气候問题可能成为两国打破僵局开展沟通交流的主要通道。

按照《巴黎协定》，到21世纪中叶要把全球升温幅度较工业化前控制在2摄氏度的范围内，努力控制到1.5摄氏度。但如前所述，按照目前各个国家的自主贡献承诺和执行情况，不能如期实现这个期望的温控目标。当前全球正在为此努力，中美两国也认识到，两国无论是国内应对措施还是共同合作行动，对于落实《巴黎协定》各项目标、推动多边主义应对气候变化均具有重要作用。

比较分析自2013年以来中美两国的六份气候变化声明不难发现，联合声明内容逐渐详细和具体，这也反映了中美两国在应对气候变化问题上的认识不断深入、共识不断加深。特别是2021年的《中美应对气候危机联合声明》和2023年《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》（下文简称《阳光之乡声明》），合作内容逐渐形成框架，也越来越具有可落地性（宋笛，2023）。

从降低碳排放的思路来看，合作机会潜藏在排碳最多或减排最有潜力的地方，具体的减排行动可能就在这些相关领域。而能源转型是减少温室气体排放的重中之重，也是中美两国共同面临的问题。《中美应对气候危机联合声明》中列出的21世纪20年代中美两国共同关切的具体减排行动合作领域恰恰反映了这点。双方在COP26前及其后，在工业和电力领域脱碳的政策、措施与技术（包括循环经济、储能和电网可靠性、碳捕集利用和封存、绿色氢能）、增加部署可再生能源等8个优先领域开展对话和交流。从发展储能和增强电网可靠性两个优先合作领域来看，碳中和要求能源结构向低碳化无碳化深度调整、化石能源比重大幅下降、以风能太阳能为代表的非化石能源比重大幅上升。而风能太阳能受到气象条件的影响较大，因此要发展储能。具有间歇性、波动性的新能源大规模接入电网给电力系统稳定带来了新挑战，美国得克萨斯州发生的电网瘫痪被认为与新能源接入有关，这也进一步说明电网可靠性的重要性。《阳光之乡声明》提出，“两国支持二十国集团领导人宣言所述努力争取到2030年全球可再生能源装机增至三倍，并计划从现在到2030年在2020年水平上充分加快两国可再生能源部署，以加快煤油气发电替代，从而可预期电力行业排放在达峰后实现有意义的绝对减少。”（生态环境部，2023）。美国以前也是依赖煤炭消费的主要国家之一，后随着页岩气爆发性增长，大量煤电被气电代替。但碳中和目标要求能源结构向无碳化深度调整，气电因此也面临着碳资产的搁置问题。再来看中国，其以煤为主的资源禀赋，决定了煤电在相当长时期内仍将承担保障中国能源电力安全的重要作用。因此，中美两国都不同程度面临避免电厂碳资产的搁置问题，都需要碳捕集、利用与封存（CCUS）技术，加快可再生能源部署。

近几年，中美两国也通过推动对甲烷的治理来减轻温室效应，从而推动《巴黎协定》气候目标的实现。2035年是国家自主贡献目标的一个新节点。2021年《中美应对气候危机联合声明》把“甲烷等非二氧化碳温室气体排放合作”纳入了中美两国“21世纪20年代的具体减排行动”中。2023年11月，中国生态环境部等11部门联合公布《甲烷排放控制行动方案》，明确提出“十四五”和“十五五”期间甲烷排放控制目标。《阳光之乡声明》明确提出，“在各自国家甲烷行动计划基础上制定各自纳入其2035年国家自主贡献的甲烷减排行动／目标，并支持两国各自甲烷减／控排取得进展”。此外，声明中还提及了“两国2035年国家自主贡献将是全经济范围，包括所有温室气体”。

将所有温室气体纳入其中意味着两国在甲烷等非二氧化碳温室气体排放控制上逐渐达成共识，也意味着将对碳减排目标提出了更高的要求。甲烷是全球第二大温室气体，甲烷的温室效应是二氧化碳的数十倍，甲烷减排有助于在现有碳承诺目标下更为显著地减缓温室效应。

中美两国对能源转型、2035年国家自主贡献包括全经济范围、所有温室气体等领域的共识，为COP28和之后的气候变化国际谈判提供了坚实的基础。

在强调中美合作和对话重要性的同时，面对全球气候合作需要注意的是，中国毕竟还是一个制造业为主的发展中国家，还没有实现新型工业化。所以，在全球气候变化合作中，特别是在与美国合作中，不必把关键承诺都放在中美气候工作会议上，或者中美谈判中。过早承诺或早早亮出底线，反而会缺少适当让步的余地。而在联合国气候峰会上，往往是那一点没有事先外露的承诺，可以扭转谈判的僵局。这方面，印度有一些做法值得学习借鉴。因此，中国也需要提高全球气候合作的技巧，既推动经济的发展，又履行气候责任，使两者有效统一。

能源转型和资金支持面临的挑战

2023年12月13日，198个缔约方代表通过“全球盘点”达成“阿联酋共识”，提出将1.5摄氏度的升温目标控制在可实现的范围内。但把温升控制在1.5摄氏度，需要大幅度减少矿物燃料消耗，需要能源和经济深度转型，以实现温室气体净零排放。

这种能源转型本应该无争议，但其实在联合国气候变化大会上，尤其在2021年在英国格拉斯哥举行的COP26和2023年在迪拜举行的COP28上，该议题争议非常大，存在强烈分歧。

究其原因，一是因为发展阶段和国情不同。在COP26进行到闭幕式要通过大会决议阶段，印度表示不同意淘汰煤电，认为根据印度的发展情况，实现不了淘汰煤电，这导致会议延迟闭幕。在会议僵持情况下，印度提出把淘汰（phase out）煤电改成削减（phase down）煤电，决议才得以通过。在COP28上，发达经济体如欧盟提议淘汰未做减排的（unabated）化石燃料，但提议遭到沙特、印度为代表的发展中国家的强烈反对。历经十多天激烈谈判后，缔约方最终达成了首个摆脱化石燃料的气候协议“阿联酋共识”，最终协议不再要求“逐步淘汰”化石燃料，而是呼吁各国以公正、有序、公平的方式迅速推进能源系统转型、摆脱化石燃料。虽然这与“逐步淘汰”还有差距，但这是有史以来第一次在联合国最终协议中使用了关于化石燃料的措辞，毕竟之前的联合国气候变化大会协议文本从未提到减少石油和天然气的使用。

二是缺乏资金。“阿联酋共识”提出在能源系统中实现远离化石燃料，到2030年实现将可再生能源的发电能力增加两倍、能源效率提高一倍的目标。没人否认能源转型的意义，但这需要巨量投资。根据IEA2023年6月发布的《2023年世界能源投资》报告（IEA， 2023a），2023年全球能源投资大约2.8万亿美元，其中超过1.7万亿美元投资于全球清洁能源。根据IEA2023年11月发布的《净零转型中的石油和天然气行业》报告（IEA， 2023b），到2030年，油气行业需要将50%的资本支出投资于清洁能源项目，才能实现《巴黎协定》要求将温度上升控制在1.5摄氏度以内的目标。但2022年该行业只有约2.5%的资本支出用于清洁能源。巨量的投资需求和支出项目方向颠覆性的变化，对发达经济体而言都很难做到，更何况是发展中国家。

事实上，发展中国家，尤其是最不发达的国家，长期缺乏资金，一直被要求为应对全球气候变化作出贡献但得不到相应支持。2009年时，发达国家曾承诺至2020年间，每年向发展中国家提供1000亿美元资金，用于适应和减缓气候变化。根据2023年11月联合国UNEP发布的《2023年适应差距报告》，发展中国家如果要在2022年～2030年完成国家自主贡献和国家适应计划（NAPs），每年仅适应资金预计就需要2150亿美元～3870亿美元（UNEP， 2023）。

可见，发达国家承诺的每年1000亿美元的气候资金都满足不了气候适应融资。虽然公共气候资金主要来源多边开发银行（MDBs）近年来提高了对中低收入国家的气候资金支持，2022年MDBs对低收入和中等收入国家提供了609亿美元气候资金（European Investment Bank， 2023），但发达国家仍未兑现这一资金承诺，到2021年仍存在104亿美元的资金缺口。此外，这一专项融资大部分用于气候减缓项目（即用于减少碳排放的支持资金），发展中国家需要的气候适应融资（即帮助适应全球或区域气候变化的支持资金）占比并不高，2021年提供给发展中国家的多边和双边适应资金仅213亿美元（该资金从2018年的148亿美元增加到2020年的252亿美元），即使发达国家能兑现在2021年COP26会议上的承诺，2025年将适应资金在2019年基础上翻一番，那也才大约400亿美元，与每年2150亿美元～3870亿美元适应资金的需求，仍存在1750亿美元～3470亿美元的断崖式缺口。因此，无论从上述总量还是占比看，发达国家对发展中国家提供的气候适应融资都需要大幅提高。

在相继作出减碳和能源转型承诺后，主要经济体如何协同、有力地执行自身承诺，同时动员和兑现对发展中国家的气候资金承诺，切实回应发展中国家对其发展和经济转向清洁能源成本的担忧，成为决定全球气候治理实现共同目标的关键。中国作为最大的发展中国家，在根据本身发展水平对其他发展中国家提供支持的基础上，应继续帮助发展中国家争取利益。事实上，中国深深理解发展中国家被要求为全球努力作出贡献但得不到相应支持的困扰和担忧，一直积极在全球治理框架内帮助发展中国家争取发达国家气候融资和技术支持，与其他缔约方协调、推进联合国气候变化大会议程中所有与资金有关的进程，以确保1000亿美元气候资金承诺得以履行，并在发达国家2025年后新的集体量化气候资金承诺上取得进展，为发展中国家争取更大的发展空间。

结语与建议

近年来，中美欧在一些重大地缘政治、外交、经济和技术议题上存在严重分歧，相互之间缺乏信任。不过，气候变化是其少有的共同关注的议题。究其原因，除了IPCC基于科学研究提出了应对气候变化的紧迫性外，这与中美欧领导人高度重视，以及中国积极推进绿色低碳发展是密不可分的。正是源于气候变化议题对于主要经济体重要性的高度重叠，以及不断地沟通交流对话，才促成了2015年《巴黎协定》、2018年《巴黎协定》一揽子实施细则和2023年摆脱化石燃料的“阿联酋共识”。而且，气候变化议题也是中美两国沟通交流，打破政治、外交僵局的一个重要渠道。

不过，即使如此，根据联合国发布的首次全球盘点报告，按照目前各个国家的自主贡献目标和落实情况，很难如期实现《巴黎协定》设定的温控目标，而且实现将全球升温幅度控制在1.5摄氏度之內目标的时间窗口正在“迅速关闭”。各国能否结合全球盘点成果，利用制定新一轮国家自主贡献承诺的节点，把全球温室气体排放控制到与能实现的理想温控目标相一致，大的经济体，尤其是美国、欧盟、中国的行动和承诺以及对其他发展中国家所关切的资源、技术、能力建设等方面的支持，至关重要。

这将考验之前主要经济体建立的信任、达成的共识。在气候变化议题中积聚信任与共识并不是理所当然的事情。事实上，随着支持积极应对气候变化力量和经济情况发生变化，各经济体将面临新的考验。首先，这取决于这些经济体是否能做好各自的事情，包括是否采取政策与行动落实已有的承诺，是否能按计划完成。依据本文分析，三大经济体的气候行动与各自的气候承诺都还有距离，而且，这种担忧可能增强。乌克兰危机，巴以冲突，欧盟经济复苏缓慢、2024年及以后欧盟政治版图的不确定性，反对《巴黎协定》并在任内命令美国撤出该协定的特朗普有可能在2024年11月举行的美国大选后胜出重返白宫，这些都在影响欧美政党、议会和社会支持积极应对气候变化力量的平衡。种种迹象显示，欧美应对气候变化的行动有可能减缓，甚至倒退。欧美不能兑现已有对发展中国家应对气候变化的资金承诺，发展中国家就不可能兑现各自的减排承诺，在新一轮承诺中也不可能作出更严苛的国家自主贡献承诺。中国企业经营和稳定就业仍面临不少困难，严苛的节能减排目标又给企业增加了额外成本，中国在实现十四五规划节能目标和单位国内生产总值二氧化碳排放减少目标方面面临严峻挑战。

目前，无论在排放绝对量、增长速度还是人均排放量上，中国在新一轮气候谈判中都会面临较大压力。美欧会以“科学不容谈判”为由，聚焦中国的二氧化碳排放量绝对量和增长速度，渲染中国减排承诺目标和落实力度不足，试图迫使中国进一步提高减排目标。作为全球最大的气候融资公共资金提供方，欧盟会继续要求世界最大排放国、第二大经济体贡献更多气候融资份额。从各国开启确立新一轮的国家自主贡献承诺起，中国的承诺、采取的行动和落实情况都会成为关注重点。如何把握节奏，在气候峰会上达成与中国的国情、国力、发展和技术水平相适应，同时为主要经济大国接受的共识和义务，将考验中国的政治和外交智慧。

在缔约方致力谈判新一轮国家自主贡献承诺时，应通过激励机制鼓励更多参与和行动，促成雄心勃勃的行动；采取胁迫的方式可能导致事倍功半，尤其要避免单方面采取诸如欧盟碳排放边境调节机制这样的胁迫措施。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，其就与WTO条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。而且，虽然欧盟CBAM在某种程度上可能会推动全球范围内的低碳转型和国际贸易的绿色化，但其机制实质上是通过对进口产品隐含的碳排放进行定价的方式，将欧盟ETS扩展到世界其他地区，有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。而碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系。无论从碳减排成本还是从社会成本角度看，发展中国家的碳价比发达国家低都是合理的。从这点上讲，欧盟CBAM机制不是一个好的开端。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影响广泛的碳价政策，欧盟、美国和中国应与国际社会一道，基于科学和实事求是的原则，就CBAM的碳核算边界和方法、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机、各国相关体系、流程和排放因子等关键参数互认等议题加强对话与协调，制定出能被广泛接受的应对竞争力和碳泄漏顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳排放边境调节措施可能带来的冲突。另外，即使实施，在欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2034年完全取消免费配额这段过渡期内，对进口产品的排放量全部征收碳关税是不公平的，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。

任何国家都不能将资源作为政治武器，这样做害人也不利己，应禁止对非军事用途的新能源技术和关键矿物质进出口加以限制。要兼顾本土产能和进口多样化，考虑一国主导特定技术或矿物供应链可能带来的脆弱性，即使对单一进口来源设限，但对来自单一第三国的比例上限设定也要合理，开始不宜过低，以免供需不匹配导致成本上升和供应短缺。而且，对非军事用途技术和关键矿物提供的优惠政策，应一视同仁，不应歧视外国生产商，避免减缓甚至阻碍能源向低碳化无碳化转型、迟滞实现全球共同气候目标的步伐。

气候变化国际谈判历史反复证明，相互指责无济于事，合作与妥协是唯一通向达成共识之道。中美之间有效合作，对达成《巴黎协定》、“阿联酋共识”发挥了重要作用，两国在能源转型、新一轮国家自主贡献等领域形成的共识，为COP28和之后的联合国气候变化国际谈判提供了坚实的基础。展望未来，在全球应对气候变化进程和国际谈判面临一系列新的挑战和美国气候政策可能生变的新形势下，欧盟需要继续发挥领导作用，与中国一道，敦促并携手美国，积极回应发展中国家的合理关切，维继信任、加强合作、凝聚共识，继续推动全球强化减排承诺，开展有意义的气候行动，确保实现全球气候温控目标。

（本文系国家社会科学基金重大项目“贸易壁垒下突破性创新政策体系构建研究”和国家自然科学基金重大项目“绿色低碳发展转型中的关键管理科学问题与政策研究”的阶段性成果，项目编号分别为：20&ZD109、71690243）

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責 编∕张 贝  美 编∕周群英