AGIL理论框架下基层智慧治理系统的结构与功能

摘 要：智慧治理是数字时代中社会治理的新理念、新模式。针对技术与社会二分、经典理论对话少等不足，文章将H市X社区智慧化建设放置于结构功能主义AGIL框架下考查，发现：智慧治理结构是公共部门主导、企业技术支撑、多主体协同，旨在解决基层治理资源与治理任务的不平衡；智慧化建设是调节辖区内各主体内部关系、维系整个行动系统稳定和社会化的结果，发挥着适应、目标达成、整合、模式维持四项功能；其内在机理并非是单纯的技术或利益驱动，而是共同体通过形成智慧治理相关的信念、表达符号和价值标准，达到对智慧性的共同认同及各主体对智慧性的不同叙事，以弥合主体间差异和动机-功能差异；这是自我革命精神和共同营造制度环境在数字时代的具体表现。

关键词：智慧治理；结构功能主义；AGIL框架；智慧性；基层治理

作者简介：冉奥博，清华大学智库中心、城市治理与可持续发展研究院助理研究员，主要从事城市治理与规划研究；李佩，北京化工大学马克思主义学院讲师，主要从事技术治理和技术社会学研究；张成岗，清华大学社会学系教授、博士生导师，主要从事社会治理和技术社会学研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“技术创新哲学与中国自主创新的实践逻辑研究”（项目编号：19ZDA040）、中央高校基本科研业务费项目“基层数字治理的实践逻辑研究”（项目编号：ZY2325）和深圳市人文社会科学重点研究基地的阶段性成果。

中图分类号：C19；C91 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）02-0061-12

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.02.007

2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，习近平总书记强调，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行①" ①《加强数字政府建设 推进省以下财政体制改革》，《人民日报》2022年4月20日，第1版。。这突出了智慧化建设在贯彻社会治理新理念新模式、推动政府职能转变上的关键作用。国家“十四五”规划明确提出以数字化转型驱动治理方式变革，体现出国家对智慧治理的高度重视，隐含着浓厚的国家底色。①" ①李培林：《中国式现代化和新发展社会学》，《中国社会科学》2021年第12期，第6页。因此，剖析智慧治理既能夯实相关政策的理论基础，又能凸显相关理论的中国特色。

智慧治理（smart governance）已成为国内外学界热点议题②" ②德国著名社会学家赫尔穆特·维尔克（Helmut Willke）曾使用smart governance，但是指精明治理。，并受到多学科关注。其理论渊源主要是电子政务（E-government）和智慧城市（smart city），前者侧重以政府为中心的公共管理视角，后者侧重以模式与项目为核心的城市规划和人文地理视角。近年来，智慧治理已发展成为独立的研究议题，国内外学界对此开展了理论与案例研究，前人多将智慧技术作为治理手段，均侧重智慧技术的内在社会性及其社会效应分析③" ③李云新、韩伊静：《国外智慧治理研究述评》，《电子政务》2017年第7期，第57-66页；Pereira G V，Parycek P，Falco E，et al.Smart governance in the context of smart cities：a literature review.Information Polity，2018（2），pp.143-162.，而将智慧治理作为社会实体的本体论分析相对缺乏。这与将智慧治理视为治理新阶段、新模式的认识并不匹配。

在前人基础上，本文研究作为完整行动系统的基层智慧治理实践的内在机理是什么？各相关主体如何构成行动系统？推动形成智慧治理行动系统的根源是什么？本文从结构功能主义出发，选取AGIL分析框架，立足于H市X社区智慧化建设实践，回答上述问题。

一、研究基础

（一）基层智慧治理的文献综述

随着智慧技术的深入应用和广泛实践，社会治理已迈向智慧治理阶段。早在20世纪70年代，便有学者讨论过信息技术对政府运作效能的影响，并预见信息技术将根植于政府事务之中，其复杂性可能导致政府运作的脆弱性。④" ④King J L.Local Government use of information technology：the next decade.Public Administration Review，1982（1），pp.25-36.随着20世纪90年代的个人计算机普及和互联网商业化，电子政务开始由政府内部事务扩展至政府向公民提供服务，主体更加多元，进而引发组织的结构性变革，由强调标准化、部门化、运转效率的传统官僚体系转向注重构筑协调网络、外部协作、客户式服务的电子政府。⑤" ⑤Ho A T K.Reinventing local governments and the e-government initiative.Public Administration Review，2002（4），pp.434-444.电子政务领域的学者于2010年提出的智慧治理，是以政府为中心的治理基础建设概念，明确两项原则——交互式、参与式治理和人民与政府的相互问责，并通过通讯与计算技术增强整体社会的组织、交互和治理能力。

此后，大量研究循着该路径，从公共管理视角探讨技术与组织关系，基层智慧治理实践的内在机理是其内在组织结构与技术之间的关系，政府占据主导地位。一些研究认为由于数字技术的划时代意义，智慧治理内在动力是技术进步带来的理念、制度、工具和模式转变，促进公众参与、问责制和透明度⑥" ⑥Webster C W R，Leleux C.Smart governance：opportunities for technologically-mediated citizen co-production.Information Polity，2018（1），pp.95-110.，治理结构更加扁平、精准、整合⑦" ⑦陈水生：《迈向数字时代的城市智慧治理：内在理路与转型路径》，《上海行政学院学报》2021年第5期，第48-57页；孟天广、赵娟：《大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系》，《电子政务》2018年第8期，第2-11页；李雪松：《新时代城市精细化治理的逻辑重构：一个“技术赋能”的视角》，《城市发展研究》2020年第5期，第72-79页；高恩新：《技术嵌入城市治理体系的迭代逻辑——以S市为例》，《江苏行政学院学报》2020年第6期，第99-106页。。另一些研究认为智慧治理实践与基层治理法治化建设之间有一定矛盾⑧" ⑧马长山：《智慧社会的基层网格治理法治化》，《清华法学》2019年第3期，第18-27页。，现实中的智慧治理技术受到权力—利益关系的影响，形成复杂策略互动⑨" ⑨黄晓春：《技术治理的运作机制研究——以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》，《社会》2010年第4期，第1-31页。，技术扩散治理碎片化后又倒逼结构整合⑩" ⑩王磊、赵金旭：《结构与技术的互动：我国政府电子治理的演化逻辑——基于政治系统的结构功能理论视角》，《探索》2019年第6期，第73-82页。，并通过案例实证发现技术功能受限于机制设计①" ①Nesti G，Graziano P R.The democratic anchorage of governance networks in smart cities：an empirical assessment.Public Management Review，2020（5），pp.648-667.和制度环境②" ②B13Tomor Z，Przeybilovicz E，Leleux C.Smart governance in institutional context：an in-depth analysis of Glasgow，Utrecht，and Curitiba.Cities，2021（114），p.103195.。学者进一步将技术与组织的关系延伸到智慧治理效能的讨论中，认为智慧技术未必会提高治理效能，甚至会加剧不平等、碎片化、伦理风险。③" ③张丙宣、周涛：《智慧能否带来治理——对新常态下智慧城市建设热的冷思考》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期，第21-31页。

源于规划研究与人文地理的智慧城市治理研究侧重于项目研究。许多发展中国家的智慧治理往往会巩固现有利益格局④" ④Anand P B.Assessing smart city projects and their implications for public policy in the Global South.Contemporary Social Science，2021（2），pp.199-212.，智能技术背后的商业利益甚至会侵蚀公共利益⑤" ⑤Ranchod R.The data-technology nexus in South African secondary cities：the challenges to smart governance.Urban Studies，2020（16），pp.3281-3298.，国外研究中，基层智慧治理内在机理是数字社会中既有利益的扩张，其结构由城市治理的优势群体和信息技术相关的商业部门主导。美国走向了一种单一的高科技公司主导模式；欧洲走向了多主体协商的生活实验室模式⑥" ⑥Baykurt B，Raetzsch C.What smartness does in the smart city：from visions to policy.Convergence，2020（4），pp.775-789.；而在日本，智慧性是拼凑的、混合的，智慧化既是由社会问题和民生需求驱动，也是由企业和经济利益驱动。⑦" ⑦Trencher G.Towards the smart city 2.0：Empirical evidence of using smartness as a tool for tackling social challenges.Technological Forecasting and Social Change，2019（142），pp.117-128.国内此脉络的研究也突出现有治理结构，特别是基层网格制度对智能技术应用和智慧城市建设的影响⑧" ⑧柴彦威、郭文伯：《中国城市社区管理与服务的智慧化路径》，《地理科学进展》2015年第4期，第466-472页。，并提出从技治主义到以人为本的规范性要求。⑨" ⑨郭杰、王珺、姜璐等：《从技术中心主义到人本主义：智慧城市研究进展与展望》，《地理科学进展》2022年第3期，第488-498页；吴志强、王坚、李德仁等：《智慧城市热潮下的“冷”思考学术笔谈》，《城市规划学刊》2022年第2期，第1-11页。

近年来，国内外学界普遍认识到智慧治理是社会治理的新阶段。梅耶尔（Albert Meijer）等人认为智慧城市治理是利用信息通信技术创造新的人类协作形式，以获得更好的成果和更开放的治理流程。⑩" ⑩Meijer A，Bolívar M P R.Governing the smart city：a review of the literature on smart urban governance.International Review of Administrative Sciences，2016（2），pp.392-408.创造新阶段的是新一代通信技术，彻底改变城市范围内的信息通信技术治理是创造有利于智能运营和智能服务的环境的核心。B11" B11Scholl H J，Alawadhi S.Creating Smart Governance：the key to radical ICT overhaul at the City of Munich.Information Polity，2016（1），pp.21-42.治理结构本身也同样影响智慧技术应用；美国多城市案例表明发展协同治理模式是多重管辖制度下智慧城市的关键因素B12" B12Scholl H J，Alawadhi S.Smart governance as key to multi-jurisdictional smart city initiatives：the case of the eCityGov Alliance.Social Science Information，2016（2），pp.255-277.，欧洲多案例说明了智慧治理的结构受到不同制度背景的影响。B13国外研究指出了智慧技术与社会治理的交互性是关键因素，虽然智慧技术带来了社会治理变革，但某地的社会治理基底依然十分重要。

国内学界将智慧治理作为新概念的剖析较多，虽然多主张技术与社会融合，但分析仍然从二元视角出发。智慧治理是依托现代信息技术，秉持更加兼容开放、以人为本的价值追求，由多元治理主体协同实施的精细化治理B14" B14宋国恺、张怡然：《迈向技术融合的智慧治理》，《行政管理改革》2023年第5期，第41-48页。；智慧化社会治理需要融合智能化技术的“形”和以人为本的“神”B15" B15胡广伟、刘建霞、艾文华等：《社会治理何以智慧化？回顾、思考与展望》，《图书情报知识》2021年第1期，第12-22页。。胡卫卫和张迪认为智慧技术将为社会治理转型带来变革，智慧治理共同体的基本特征是责任共担与利益共享、社会关系的整合、“自由人联合体”间的介质。①" ①胡卫卫、张迪：《城市社区智慧治理共同体的建构逻辑及运行机制研究——基于成都市成华区“智慧·家空间”的实证考察》，《电子政务》2022年第9期，第15-26页。陈水生认为智慧治理融合技术、人本和制度，是技术创新、算法至上、数据驱动和效能导向于一体的城市治理新形态。②" ②陈水生：《迈向数字时代的城市智慧治理：内在理路与转型路径》，《上海行政学院学报》2021年第5期，第48-57页。谭荧和韩瑞波认为智慧化是全新的治理行动场域，不仅加强了行动者间的共生性和依赖性，还改变了行动者互动方式、行为策略以及权力关系③" ③谭荧、韩瑞波：《基层智慧治理的运作机制与关系解构——基于上海B区“社区通”的考察》，《探索》2021年第6期，第137-146页。。虽然现有研究也强调技术与社会的相互融合，但分析维度上仍存在技术与社会二分，沉溺于描述数字平台和数字实践的技术分析，而忽略了社会现象。现实中，技术与社会是含混的、杂糅的，应当以经验事实而非预设目标作为分析对象。因此，本文希望通过社会学视角将智慧治理作为一个完整的社会现象，基于结构功能主义分析其内在结构与机理。

（二）结构功能主义的理论基础

社会学中结构功能主义侧重主体及其相互关系，这符合中国社会学本土化的基本特征。吴文藻先生主张社会是描述集体生活的抽象概念，总称一切复杂的社会关系全部体系，社区是一地人民实际生活的代称，是社会实质的基础，但社区也是功能完善的整体，任何一方面都与其他方面存在着功能关系。④" ④吴文藻：《论社会学中国化》，商务印书馆2010年版，第6、440页。作为社会现象的基层智慧治理也应当被视为一个功能完整的社会关系实在的行动系统，也就是说，当分析该现象时，需要更多注意主体间互动，而不仅是技术与社会间互动。

结构功能主义在智慧治理研究中也能找到支撑。鲁道夫·吉芬格（Rudolf Giffinger）团队于2007年提出包括参与决策、公共和社会服务、透明治理、政治策略和视角的智慧治理，侧重于功能描述。⑤" ⑤Rudolf G，Fertner C，Kramar H，et al.Smart cities：ranking of european medium-sized cities.Vienna，Austria：Centre of regional science（srf），Vienna University of Technology，2007.亦有框架侧重主体，联合国开发计划署提出智慧城市创新之轮量表，包含社会主体——政府、公众、私人部门，社会主体扮演的角色，主体的数据与信息使用能力，主体达成目的所使用工具四项维度。⑥" ⑥UNDP.Handbook on smart urban innovations.New York：UNDP，2021.

结构功能主义的重要分析工具——AGIL框架，由塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）主要提出并发展起来。其以手段性/目的性、对内/对外两个维度划分为适应（Adaptation）、目标达成（Goal attainment）、整合（Integration）、模式维持（Latency）四个子系统或模块。适应是系统适应外部环境或使外部环境适应系统的一种手段（instrumental）功能。目标达成是面向外部的目的（consummatory）功能，它定义了一个行动系统的目标和目的，并调动资源来实现它们。整合是管理系统各部分之间相互关系的目的功能，以保持系统内部的一致性和团结。模式维持是内向性的工具功能，它为系统中的所有主体提供规范模式、动机来源，并管理系统内部各个主体间的张力。帕森斯将具有本质冲动的行为有机体系统、赋予意义和调动资源的人格系统、多方面交互的社会系统、包含符号集和制度化模式的文化系统与四类子系统一一对应；前者为后者依次提供能量，后者为前者依次控制信息。

需要强调的是，结构功能主义和AGIL框架将文化因素放到突出位置，其关乎共同体行动的持续运转。价值取向在社会互动过程中占有压倒性的地位，也具有成为共同体集体价值观与文化符号的潜质。⑦" ⑦Parsons T，Shils E A.Systems of value-orientation[G]Parsons T，Shils E A.Toward a general theory of action.Cambridge，Massachusetts：Harvard university press，1962，pp.47-243.一些研究指出共同愿景是推动智慧治理的重要因素，在慕尼黑，独立于供应商的信息技术平台是智慧治理的共同愿景⑧" ⑧Scholl H J，Alawadhi S.Creating Smart Governance：the key to radical ICT overhaul at the City of Munich.Information Polity，2016（1），pp.21-42.；在北九州，社会创新作为共同愿景调节着三类社会治理动因——资源依赖的领导网络、基于社会关系的跨部门协作、以公民为中心的数字治理——与作为结果的智慧城市建设的关系。①" ①Chatfield A T，Reddick C G.Smart city implementation through shared vision of social innovation for environmental sustainability：a case study of Kitakyushu，Japan.Social Science Computer Review，2016（6），pp.757-773.结构功能主义进一步根据认知、欣赏和道德三个维度将文化因素细化为信念（认知符号）、表达符号和价值标准的区别，它们分别起到认知、集中注意力和评判的作用②" ②Parsons T，Shils E A.Systems of value-orientation[G]Parsons T，Shils E A.Toward a general theory of action.Cambridge，Massachusetts：Harvard university press，1962，pp.47-243.，有待于运用在智慧治理共同体形成和维持的分析中。

综上，根据结构功能主义的理论主张，可以形成“主体结构—系统功能—价值取向”研究进路，以H市X社区智慧治理项目为技术与社会整合的经验事实，分析基层智慧治理系统建设的源动力、多主体间结构关系和功能形成的动力驱动、案例中基层智慧治理实践与多主体诉求间和智慧治理现有理论的差异，并在此基础上试图探讨差异，最终深化对智慧治理的学理认识。

（三）案例背景与研究方法

X社区位于H市F街道，地处城乡结合部。F街道总面积64平方公里，现辖13个社区、13个改制公司，常住人口7.4万人，流动人口和从业人口44.4万人，服务总人口50余万。F街道是典型的产业街区，辖区内有三大产业园、若干国家重点企业、大型高新企业，企业总数超1万家。X社区是当地的还建社区，常住居民主体为“农转非”居民，据“七普”数据，X社区共有1 459户、4 656人。

基层智慧治理建设内容包括两级智慧综治中心信息化平台及其硬件配套、小区前端物联网采集系统、传输网络系统、网络安全系统等。其建设周期为：2017年，需求和设计阶段，完成多元用户的需求收集与分析、技术选型和重点技术攻关，最终完成总体设计进入开发阶段；2018年，初步开发与对接阶段，完成平台1.0开发并上线，对接公安平台数据，在X社区实现数据采集的全覆盖，接入道路、商业、校园等社会资源数据；2019—2020年，完善与升级阶段，组建运营专班驻场服务，根据不同场景和用户需求完善功能模块；2021年，推广阶段，以X社区试点为智慧治理样本在全区铺开。

案例选择原因如下：代表性，X社区智慧化建设起步较早，获得多项国家级奖项，已成为当地的样板工程；实效性，X社区智慧治理在公共卫生突发事件中发挥了显著作用；满意度，政府、市场、社会结合较为紧密，市场力量先行，居民满意程度较高。因此，对本案例的内在机理分析能够对更广泛智慧治理实践有所启示。

作者以课题组形式，于2020年10月至2022年10月参与到X社区为代表的F街道智慧治理研究，并多次前往当地开展实地调研，综合使用焦点小组、非参与式观察、访谈等质性研究方法。其中，通过访谈方法获得了重要的研究资料，访谈对象包括：街道办和H公司有关工作人员，X社区书记、社区工作人员、物业工作人员，X社区居民、租户，F街道其他各社区的工作人员和居民，形成材料约8万字。此外，本文还搜集与X社区智慧治理相关的文献资料作为研究基础，在论文撰写和完善期间通过线上方式同F街道有关工作人员进行沟通，以及时跟进研究对象的实践情况。

二、基层智慧治理的内在结构

X社区智慧治理建设模式为公共部门主导、企业技术支撑、多主体协同，包含四个主体，主体结构较简单（图1）。

解决F街道所面临的现实问题是智慧治理建设的源动力。F街道与X社区在基层智慧治理引入之前存在诸多治理难题，这些难题一部分源于生产生活形态多元带来的自下而上治理难，也有一部分来源于行政下派基层任务增加带来的自上而下治理难。人员结构复杂，人口需求各异，常住和流动、从业和寄住人口混居，管理难度较大；社区负担大，日常工作任务繁杂，工作人员身兼数职、分身乏术，社区治理能力相对不足；小区人房数据难以实时更新，管理效率不佳，缺乏预警监测手段，安全防控压力大；新旧矛盾交织，征地拆迁历史遗留顽固，城市管理新生问题频发，治理难度升级。但负责统筹规划、提供需求和行政资源配置的F街道的基层治理人力资源不足，行政条块办公协同不足，整体呈现为治理资源和治理需求不匹配。

面对上述问题，传统“人海战术”“熟人社会”“一元治理”等方式力有不逮，智慧治理被认为是可能的关键一招。一方面，时任F街道主要领导曾在实业界工作，具有使用信息技术改善工作流程的经验，认为智慧化手段即是智慧治理的有效工具；另一方面，F街道地处H市高新技术企业集聚区，街道与大量信息技术相关企业已建立联系，也可能成为政企合作的拓展点，可以通过基层智慧化建设达到提升治理水平和向外部获取资源的双重目的。此外，辖区内居民亦有大量科技企业工作者，建立和推广智慧治理系统具有一定群众基础。基于问题导向和现有资源，F街道确立了在社区层面发展智慧治理的战略。

基于此，F街道着手向企业提出智慧治理相关合作的需求。由于当时上级部门并没有匹配基层治理智慧化的项目资金，由街道自筹资金的难度较大，因此F街道力图以公司出资试点建设的方式开展建设，并将目光投向辖区内或曾履约过项目的企业，以便于建立信任和推进合作。经过F街道的多轮合作征询与洽谈，H公司逐步成为重点合作企业。H公司是央企所属、扎根本地的高新技术企业，其早期业务领域是无线通信设备的科、工、贸。随着信息社会的来临，H公司瞄准各类场景智慧化，逐步将重心由设施设备转向智慧化解决方案，特别是注重为单体建筑、工厂、园区等不同场景提供信息系统集成的解决方案。社区与园区、工厂等场景不同，其多样性、差异性极强，难以形成标准化系统，但出于社区场景的市场规模大、加强技术储备等动机，H公司也希望在社区这一重要生活场景开展相关工作。在2017年F街道抛来合作橄榄枝后，H公司便开展了社区的需求收集与分析工作，进而建立起与街道、社区、公安、物业、居民的联系。最终，H公司同意公共部门的诉求，垫资进行智慧化建设。

X社区是基层智慧治理的具体落实空间。X社区由原行政村B村改制，社区居民以农转非为主，居民与公共部门联系较紧密，具有较高的公众参与度。同时，X社区规模较小，作为试点运行的成本较低、矛盾较小，容易形成样板并进行经验总结。X社区基于熟人社会强大的社会资本基础，结合智慧治理云平台的技术途径，打通街道、社区、居民的治理沟通渠道，指导居民自治，动员居民参与社区治理与发展事务，期望提升居民归属感、幸福感、获得感。智慧治理不仅将传统自下而上的诉求反馈线上化，还通过人脸识别、电子围栏、安全感应等物联网实现对居民的“无感”参与。在享受H公司服务的同时，居民将自身人、事、地、物、情等数据提供给H公司作为智慧治理的数据基础。

改制公司是X社区智慧治理建设的特殊主体，是由城镇化之后的村集体经济改制而来，与一般市场主体有一定差异，其与F街道与X社区具有天然联系。同时，改制公司职工也多为当地农转非居民，居民也倾向于选择改制公司提供的服务，比如X社区的物业提供商、社区商超等。因此，改制公司与公共部门、居民共同构成了一个由城镇化推动，以原有乡土情结、集体经济利益为链接的特殊共同体。

智慧治理的源动力是解决基层社会治理的现实问题，其能够形成完整系统是源于多主体不同逻辑的调节。智慧治理旨在利用新一代信息技术缓解日益增长的治理需求和紧张的治理资源间的张力，智慧化被F街道视为治理资源的增值手段，其行为逻辑是行政主导。源动力决定了公共部门是智慧治理结构的中心。企业是问题解决的技术提供者，通过项目交付实现与其他主体的联系，但企业在智慧治理共同体中蕴含着市场发展的逻辑。居民的自主参与程度相对较低，公共部门主导居民参与前期的数据采集工作，且参与前期调研的是少数居民代表而非全体居民。改制公司作为智慧治理主体，少见于其他案例，其是X社区由地缘社区向城市社区转型的产物，能够更好地凝聚各主体。也就是说，居民和改制公司遵循F街道的行政逻辑，同时由于企业垫资建设、免费服务，也不抵触H公司的市场逻辑。基层智慧治理系统形成是调节辖区内各个主体内部关系、维系整个行动体系的稳定和社会化的结果。同样，不论是从基层治理政策所规定的“党委领导、政府负责”结构来看，还是以街道、社区为核心的实践共同体和事实上的社区兜底服务来看，公共部门作为基层治理的结构中心亦是明确的。

三、基层智慧治理的功能

基层治理系统中的智慧治理作为一个完整社会行动系统在实现现实功能的同时，也同时实现适应、目标达成、整合、模式维持等四项抽象功能。

（一）基层智慧治理的现实功能

由于X社区智慧治理建设的源动力来源于解决基层治理资源与问题的矛盾，其终端功能是以行政管理为主，社区服务为辅。能够直接为用户所使用的功能包括：态势感知，构建包含人、车、党建、治安、人居环境等综合运行情况的感知一张图；决策支撑，通过感知数据分析，为社区基层党建、公共安全、施工建设等决策提供辅助；监测预警，通过实时分析掌握感知数据，对基层社会风险进行监测预警；应急指挥，对辖区内应急资源开展应急指挥调度；专题应用，根据街道、社区工作人员、物业、居民等主体的需求开发不同业务模块。

为了支撑终端功能，基层智慧治理系统需要数据采集、处理、分析和应用的全流程功能。X社区的基层智慧治理系统在原有综治、交通、物业等视频系统基础上，建立起更多元的数据采集系统，整合各类物联网子系统等自动采集人、车、证、卡、水电等信息。此外，还协调公安、民政、人社等部门，将警力、重点人员、案件数据、社会团体、流动人口等数据纳入系统中。进而，进行结构化、半结构化以及非结构化的数据分析处理，并建立基层社会治理大数据中心。针对基层治理系统的多元主体，开发提供不同的终端应用，并设计包括决策驾驶舱、手机APP、微信等各类功能访问入口。其中，数据采集需要F街道协调各部门以便获取公共数据，X社区与物业、居民保持沟通，H公司补充部分数据感知的物联网设施。数据处理分析和应用均由H公司提供技术，但需要F街道和X社区提供具体需求。居民在数据全流程中相对被动、角色较弱，未能充分参与到框架设计和决策过程中。现实功能的实现过程是基层智慧治理系统的运转过程，也是AGIL框架中四项抽象功能的实现过程。

（二）适应

在系统与外部环境的适应中，H公司和F街道是主要行动者。H公司是X社区智慧治理建设获取资源的市场力量，在未有政府采购的前提下，H公司基于对宏观政策和F街道、区政府实际情况的研判，认定智慧化是未来城市建设和社区发展的主流趋势，再加之适应于社区场景的新一代信息技术是其技术储备方向，H公司选择垫资建设。因此，H公司是从外部环境——公司通过其他项目产生的收益——获取资源实现适应功能的。在X社区智慧治理系统建成之后，由于其在公共卫生突发事件中的人员管理方面成效较好，获得了F街道及上级政府的认可，并将其作为模板推广至全区，实际上改变了外部环境，使得外部环境更加适宜于X社区智慧治理的行动系统运转。适应是整个行动系统的能量基础，在建设前期，外部资源通过H公司进入行动系统；建成之后，行动系统的内部能量集聚到一定程度，通过F街道将能量传递到整个环境中。

（三）目标达成

目标达成涉及所有行动者，但目标设定主要由公共部门决定。与中国大多数社区一致，X社区的智慧治理发起方和主导方均是公共部门。建设的主要目标是加强对辖区内社会风险和社会矛盾的感知能力、防控能力。在社区前端，综合运用人口普查等线下数据收集，传感器、监控器多种智慧基础设施，将数据汇总至综治中心，防控重点人群、重点区域，防范由隐形矛盾转化为社会风险。其次是安全保障，在居民楼内安装有NB-IOT电量采集设备、消防烟感报警，小区道路安装有地磁物联网监测设备，使消防、排水和停车更加便捷。再次是服务居民，X社区周边的餐饮、家政、养老、育幼、物业等诸多资源录入到面向居民使用的社区智慧治理手机应用中，使得各类公共服务能够“线上线下”融合。由于公共部门设定目标及目标次序，因此资源调配的主体是公共部门。也就是说，其在配置自身资源基础上，还通过社区智慧治理推广的可能性、辖区社会事务的管理权限、以乡情为基础的共同体构建等手段，影响其他主体的资源配置。H公司目标是通过树立标杆项目占领市场并实现长远盈利，具体表现形式是帮助公共部门实现基层智慧治理。

居民是智慧治理的主体，但其在智慧社会中的角色主要是被动的，因为居民活动产生的实时数据都可被监控自动抓取。以往大量人口数据、家庭信息依赖于线下统计，居民总体能够配合，但数据采集效率低。智慧社区建设之后，通过技术手段采集信息提高了信息采集效率。居民虽然配合F街道、X社区、H公司开展工作，但难说其是主动参与。

" “我们引入了人脸识别门禁系统以后，大家自主地通过我们的APP去登记，他们把自己照片拍好，我们审核一下照片质量，符合了我们就让他们通过……如果有那种不自觉的没登记的，我们也通过一些监控设备，通过人脸比对去自动地判断这不是原来的那个人了，我们也可以产生一些警告，然后由网格人员或者物业人员主动去追查，那么这样就能够保证整个小区里面的人员流动信息的准确性。”（H公司驻社区的技术专员，访谈资料）

（四）整合

智慧治理作为规范性行动，必须将社会主体整合到一起。其规范性主要来源于中央统一部署，“十四五”规划、“十四五”信息化规划等国家发展规划明确要求建设“数字中国”，提升社会治理智能化水平，在数字化应用场景中明确提出建设智慧社区。作为行政力量最末端的F街道自然成为规范性的执行人。国家“十四五”规划不仅将智慧治理实践的主要工作归为数字政府建设，还强调了数据安全问题，而数据安全问题和数据运营以及数据权限有直接关系。

" “我给我们公司的定位是不做数据运营，所以这个数据不在我们手上，这数据我们会全盘交给政府，然后他们分好级，（比如）哪一级属于公安，或者属于哪里，所以（数据）都在他们（政府）手上。”（H公司领导，访谈资料）

在整合过程中，主体间互动也存在着不同程度的张力。H公司希望进一步扩大智慧化覆盖面，推动形成规模效应降本增效，这与公共部门希望掌握数据权的意图不符，但H公司必须依赖官方力量才能推动项目落地和业务扩大。对居民而言，即使F街道和X社区多番政策阐释、居民动员，他们对企业收集数据仍存在抵触情绪，但受乡土情结影响，也不存在强烈反对。改制公司中参与最多的是社区物业，在项目建设期间，物业大量时间、精力被投入该项目中，而这并非是物业的本职任务。但物业公司由于其集体经济属性，受F街道的影响较大。因此，社区物业也同样被整合进社区智慧治理的框架中，且作为重要板块发挥智慧治理系统在人房信息管理和社区服务等方面的作用。

（五）模式维持

规范性之外的模式维持功能，也就是各行动主体对智慧治理的价值认同是行动系统不断发展的决定性因素。F街道认为智慧技术能够有效提升社会治理效能，虽然就目前看来，其功能模块仍主要是风险管控，如掌握闹访、牢释等重点人员情况。H公司亦认同智慧治理趋势，但其关注点在于产业发展。数字社会的到来、智慧治理建设的广泛推进，会产生大量政府采购项目，有利于公司盈利。改制公司虽然参与积极性不高，但项目建成后，社区物业、社区周边商业也可以通过社区智慧治理的手机应用提供面向居民的服务，改制公司也认可这是一条新的商业渠道。

居民、社区、物业存在一种有趣的价值认同，均认同智慧治理和智慧化技术所带来的便捷性，但其实他们常谈及的智慧治理工具并非是H公司搭建的智慧治理平台，而是微信结合网格化管理所发挥的功能。

" “我们（网格）群里面像负责水、电、气的管家，以及公安那些管家也都在里面……比方说哪里万一有积水或者哪里有什么情况，我每次都直接跟职能部门反映了……我平时没事就盯着网格群，手机基本上24小时不离身，有什么事我就马上跟他们职能部门对接。”（F街道某社区书记，访谈资料）

结构功能主义中，规范性与认同相结合成为社会共同行动的力量，价值认同是行动系统稳定性的基石。虽然各方都认同智慧治理，但F街道和X社区认同的治理有效、H公司认同的产业领域、改制公司认同的新增商业渠道、居民认同的便捷性，它们的社会实质并不相同。这意味着，在分异的社会现实背后存在着抽象的共识基础——智慧性。

四、智慧性：智慧治理行动系统的共识

结构功能主义认为能够持续运转的行动系统必须由文化因素和共同价值来维持；在本案例中，虽然各主体对智慧治理的现实诉求不同，但都认同智慧化本身是社会发展的大势所趋，能够解决一些基层所面临的问题，各社会主体对智慧技术理解、阐述、互动时形成了行动系统的共同愿景——智慧性。

根据结构功能主义详细分类，文化因素分为信念、表达符号和价值标准，共同构成模式维持功能。信念决定了共同体的行动认知，各个主体均认为智慧化能够帮助其实现行动目的，这是文化因素的基础层面。街道作为智慧治理行动系统的主导者，旨在通过智慧治理实现基层治理现代化，具体解决基层治理实践中人力资源短缺与社会矛盾繁多的矛盾，解决藏匿在城乡接合部的社会风险和社会治安问题以及提高辖区居民的归属感、安全感和幸福感。社区在治理行动中发挥重要的执行功能和桥梁功能，旨在通过智慧化整体提高网格化管理效能，化解居民矛盾和生活困境，防范社区安全风险。企业是智慧治理行动系统的策划者和设计者，旨在通过智慧治理行动获得利润，打造企业的智慧治理技术系统产品与品牌，进入新市场，获得官方认可并实现长远合作目标。居民是智慧治理行动系统的参与者，旨在收获高质量社区生活体验，享受智慧化带来的现实红利，并从中获得社区归属感。物业也是智慧治理行动系统的主要参与者，旨在通过智慧化方式提高服务效率，获得更多认可和更多利润。

表达符号能够吸引共同体的行动注意力。社区内的传感器、监控器、人脸识别装置、居民手机以及手机上各类软件等制度化符号，使得X社区各行为主体能够明确感受到自己身处智慧化环境之中。制度化符号也改变了主体行为，稳固了价值认同。X社区和物业已习惯于利用微信群发布各类通知。

" “业主租户我们都会拉到群里面，直接在微信群里通知他们，比如停水停电的信息，或者他们有需要报修的情况，比如说楼灯坏了，家里漏水，要我们过去看一下，都可以通过（微信）群去说。”（物业工作人员，访谈资料）

居民们已习惯于刷脸进社区，通过让渡一定的个人隐私，提升社区治安、公共卫生突发事件应对等的精准性与便利性，而社区新居民也需要加入智慧治理的数据库中，从而在系统中实现对新成员的智慧治理教化。F街道已经利用“技防+人防”取代以往人力排查，实现了从全面防控到重点防控的变化。但实际上，智慧治理的重点防控已经成为一种难以改变的制式，因为重点人群、重点区域已经成为系统内设，即使能够调整数据库，也不可能将所有人、地数据纳入系统，所以重回全面防控不存在技术支撑系统。

在信念和表达符号基础上，智慧治理在行动中被赋予了“工具性”价值。H公司领导说，“信息化未来构建的就是方方面面，涉及的都会受益，政府会受益，物业会受益，老百姓会受益”。一些主体认为智慧治理是正面的，更有主体认为正面的就是智慧的，实现了表达符号向价值评判的转化。时任F街道主要领导说，“智慧化并不是说把最先进的技术放过来，我觉得是（把）最有效的方式放过来……智慧就是最有效地解决问题”。正如帕森斯所认为的，文化因素能够约束和引导行为；虽然有网格员认为智慧化对自身开展工作并没有明显帮助，但仍需要进行智慧治理的相关培训，定期在智慧社区系统中上传相关信息，并均认为微信群是一个诉求收集、反馈、解决的有力工具，认同智慧化建设的方向。在智慧治理中，结构功能主义的模式维持就是创造出相关智慧符号，并通过智慧技术及其衍生准则使其制度化，社会主体将制度化符号内化为多主体共识。

智慧技术应用的情境往往是关键①" ①Jiang H，Geertman S，Witte P.Smart urban governance：an alternative to technocratic “smartness”.GeoJournal，2022（87），pp.1639-1655.，本案例能为智慧性增添怎样的中国特色呢？以本案例为代表的中国，企业并非是主导，公共部门的主导地位凸显。公共部门是目标达成的主要行动者，它决定目标、目标完成顺序和完成目标的路径，并配置资源。F街道在整合中也同样是主导者，只有公共部门才能提供行动的规范性，并得到其他社会主体的天然认同。在工具功能上，企业是前期适应的主导者，将外部资源引入，公共部门是后期适应的主导者，将内部能量导出至外部，改变外部环境。模式维持的结果虽然如公共部门所愿，但其仍然是多方共同生产的价值认同，而非强加于其他主体的必然。由此，作为主导者的公共部门通过目的功能，使得行动系统朝着自身期望的方向发展。那么，在基层社会长治久安、服务提质增效等现实目的背后，公共部门还有何深层考量呢？

从内部看，智慧性是公共部门社会治理能力的自我革命。电子政务研究早已提出数字技术应用由公共部门内部运转延伸至国家与社会的交互，是一种政府行为再造，而不是利用技术巩固现有的政务结构。②" ②Ho A T K.Reinventing local governments and the e-government initiative.Public Administration Review，2002（4），pp.434-444.在本案例中，智慧治理仍然是以政务服务为中心的治理变革，而并非是以企业为中心的逐利行为；如若不然，智慧治理将着重于适应功能。智慧技术应用能够将个体情况直接链接到街道层面，实现组织扁平化；大量实时数据生产不再依靠自上而下的搜集、普查，而是通过前端感知设备实现自下而上的自动采集，实现流程再造。这并非是上级要求，在项目策划的2017年，当地并没有智慧建设的考核任务和财政补贴，彼时智慧社区建设也并非如现在如火如荼。F街道领导班子的共同决策，希望在智慧治理路径上先行先试。面对社区存在的治理难题，以往的治理手段虽仍然有效，却力有不逮，F街道并没有依循旧路，而是勇于自我革命。通过F街道、X社区朝着智慧治理方向的自我革命，带动H公司、居民、改制企业等社会主体共同参与，形成智慧性价值认同的社会变革。

从外部看，智慧性是公共部门主导共同营造制度环境。由模式维持功能对于本案例智慧治理的重要性中可见一斑，这并非意味着中国智慧治理项目均是如此，但本案例提供了一种理解的可能性。F街道与H公司协商后，选择试点社区时，其考虑的并非是社会矛盾最突出、社会问题最严重的社区，这说明解决现存治理困境并非是行动系统的优先项。此选择正是基于农转非居民的天然共同体，在此开展工作的难度最小，形成模式示范的可能性最大，这与前文模式维持功能最为突出的判断亦相符合。

智慧性作为多主体共识，具有叙事意义上的可塑性，同时也弥合了主体间差异、动机-功能差异。在AGIL框架中，模式维持的文化系统是信息的控制中枢和释放源。在对智慧性的形成工具认同基础上，各个主体根据对智慧性的各自阐释而紧密整合到一起，进而达成社会治理智慧化的总体目标。虽然目标制定和目标顺序由F街道主导，但其他社会主体仍可在智慧治理的大框架下实现自身目标。除多元主体的动机差异外，建立智慧治理系统的源动力与实际功能存在一定差异。F街道旨在解决基层治理工作量和治理能力供给的矛盾，尤其是减少自上而下日常工作带来的压力。然而，F街道所提出的技术需求和H公司履约的技术供给，以数据收集分析、监测预警为主，难以减少基层工作人员的日常工作量，大量社区日常工作需要人与人的交流沟通和线下工作，智慧化技术一时难以替代。

也就是说，在提出实际功能需求时，动机与功能便存在差异，标准化信息技术在具体治理时难以适应千差万别的行政任务与治理需求。但在应对突发公共卫生事件、电瓶车盗窃等治理难题时，智慧系统能够通过数据感知获得重点人员信息，进而通过内置于信息系统中的自流转和自处理将相关信息推送至重点人员、社区工作人员或者公安部门等相应终端，极大地降低了基层工作量。虽然在减少日常工作方面收效甚微，但针对一些特定事件，特别是可以标准化处理的事件，智慧技术仍然能够发挥作用，并转而巩固多主体对其的工具认同。

五、结语

智慧治理已成为基层社会治理的重要驱动。本文在AGIL框架下，分析H市X社区智慧化建设，丰富以往电子政务、智慧城市治理、数字社会学相关认识，加强与一般社会学理论的对话，明晰基层智慧治理形成完整行动系统的内在机理，有以下主要发现。基层智慧治理结构方面，多主体结合才能形成完整系统，规范性与认同成为共同体形成的基石；中国智慧实践的官方主导力量明显，这既是完善服务管理职能的要求，也是中国共产党自我革命精神在数字化时代的展现。基层智慧治理功能方面，将智慧性符号化、制度化是最重要功能；智慧性外化为各类智慧技术及设备，内化为价值认同，各主体围绕着共同的智慧性阐述不同叙事，弥合了主体间差异、动机-功能差异。

基于上述发现，本文对前人研究有如下发展。治理结构方面，中国情境下的主导角色仍是公共部门，这是由智慧治理的现实需求和发生场景所决定的。但作为完整行动系统时，需要依赖企业共同实现适应功能，与居民、物业共同实现整合功能。强势的公共部门在推进智慧化建设时，几乎不存在实质性障碍，但由于线上主体间互动逐步增加，线下主体间互动逐步减少，智慧治理也存在着居民参与悬浮、社会失活和集体行动能力不足等问题。内在机理方面，基层智慧治理不仅是前人认为的技术驱动或者利益驱动，对智慧性的共识及不同主体对其的多元阐释才是形成完整行动系统的基础。这一内在机理既是社会治理能力的自我革命，也是智慧化制度环境的共同营造，这也决定了中国智慧治理是着重于整合和模式维持的内向行动系统，而非开源性的注重适应和目标达成的外向行动系统。

在推进智慧治理实践方面，本文认为智慧化建设适用于标准化、流程化信息处理，在针对公共事件、应急事件的治理方面具有优势，但在应对千变万化的日常治理和自上而下的行政任务时，智慧化技术力有不逮。因此，智慧治理不仅仅需要信息技术的发展与应用，还需要传统治理系统同步智慧化，推动更多的治理事项标准化、流程化以便于智慧化处理，将基层工作人员从琐事中解放出来，投入社区社会资本培育和社会工作方法等更具创新性的工作中去。

本文通过引入结构功能主义视角分析了智慧治理实践，总结具有中国特色的智慧性概念及其特点，后续研究可在以下几个方面继续拓展：一是探寻信任在智慧治理行动系统中的作用，信任不仅限于社会主体之间的信任，还包括人机信任及其与主体间信任的关系，这将会为价值认同提供另一种理解。二是引入“技术-社会”变迁理论，为智慧治理提供动态场景，分析共同体形成过程中的细节，丰富智慧性的动态理解。三是进一步充实智慧治理实践的个案分析，具有中国特色的社会学理论必定来源于中国实践，只有进一步加强不同类别案例分析，才能提炼出更完备的理论框架，指导中国之治大步向前。

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