慈善政策促进城市慈善事业发展的影响机理研究

摘 要：慈善政策作为一种重要的资源分配方式，在促进城市慈善事业高质量发展层面是较为快速且高效的工具选择。慈善政策的制定到城市慈善事业的现实发展之间并不是一个“自动滑梯”，而是具有一定逻辑关系的发展链条。为解释慈善政策如何促进城市慈善事业发展，本文基于政策工具理论，对长三角地区代表性城市的慈善政策进行描述性统计分析与因果机理分析，发现慈善政策均衡使用“供给—需求—环境”三类政策工具，但根据政策工具功效作用的差异，在慈善事业发展的不同环节有所侧重。其中，供给型政策工具通过发挥资源整合与调度效应将城市力量转化为慈善力量，实现城市慈善事业的动员与聚合；需求型政策工具打开慈善市场，降低慈善组织创新变革的风险成本，提升城市慈善事业的服务能力；环境型政策工具以柔性的价值赋予、惯习重塑建构城市慈善情境。三种工具的综合使用实现了政府力量、社会力量、市场力量的主体性转变，将城市构建为全员、常态、规范参与的慈场，使得慈善事业高质量发展。

关键词：慈善政策；政策工具；城市慈善事业；慈善服务链；长三角

作者简介：刘蕾，中国矿业大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事公益慈善、社会组织建设研究；张惠，中国矿业大学公共管理学院博士研究生，主要从事城市公益慈善事业发展研究。

基金项目：江苏省社会科学基金重点项目“动态能力视角下苏南地区基层慈善组织的运作与转型研究”（项目编号：22SHA001）、中国矿业大学重大项目培育专项（人文社科类）“双维视角下社会组织参与应急管理机制研究”（项目编号：2022ZDPYSK07）的阶段性成果。

中图分类号：F127；F061.5 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）02-0038-14

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.02.005

一、引言

慈善事业作为完善第三次分配、推动共同富裕、提高人民幸福感、促进社会和谐等方面的重要力量，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。党的二十大报告提出“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”①" ①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社2022年版，第47页。。城市作为国家和地区的政治、经济、文化中心，是发展慈善事业的基本单元，城市慈善事业的发展是城市文明的内在需求，是提高城市韧性的重要抓手，也是地方高质量发展的重要组成部分，对城市发展与人们的美好生活有着重要的促进作用。加快慈善政策体系建设是推进城市慈善事业健康发展的重要前提。然而，随着实践的深入，慈善政策在促进慈善事业发展时也逐渐暴露出一些问题。一是慈善政策的同质化①" ①章高荣、张其伟：《慈善行政管理体制：职权划分、运行张力及其优化》，《中国行政管理》2022年第2期，第36-42页。。部分地方政府直接照搬中央或其他地方的慈善政策，使得政策与当地慈善环境不适配，产生政策激励的负效应②" ②曲顺兰、武嘉盟：《我国慈善捐赠企业所得税政策激励效应评估——基于中国上市公司数据断点回归设计的数量分析》，《经济与管理评论》2017年第1期，第95-103页。。二是慈善政策的碎片化与割裂化。目前我国与慈善相关的法律法规与政策制度体系尚不完善，使得慈善政策与其他管理政策产生冲突③" ③黄晓瑞、吴显华：《慈善捐赠的一个政策工具：税收激励》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第4期，第28-33页。。同时慈善政策多由民政部单独发文，联合发文数量不足，无法形成政策联动效应，慈善政策的促进效果大打折扣④" ④徐家良、季曦：《慈善事业培育政策：目标导向、现实情境与推进策略》，《南通大学学报（社会科学版）》2022年第5期，第90-98页。。三是慈善政策的结构不合理。慈善政策多为执行落实、问责查处等控制性较强的强制性政策，政府引导赋能、社会支持等柔性的自愿性政策不足⑤" ⑤刘蕾、史钰莹：《我国慈善捐赠政策的政策变迁与工具选择——基于中央层面的政策文本分析》，《北京行政学院学报》2021年第6期，第30-39页。，慈善政策对慈善事业的促进作用发生异化。在慈善事业备受关注的时代，对慈善政策进行优化调整，实现其与慈善事业匹配发展，进而最大限度地发挥慈善政策的正面效果显得十分重要。

根据《长江三角洲城市群发展规划》中“第三章 推动形成区域协调发展新格局”的“第二节 加快都市圈一体化发展”内容，长三角划分为上海、南京、杭州、合肥、苏锡常与宁波六大都市圈。通过都市圈内部的协同耦合、辐射带动推动长三角地区的一体化发展。慈善事业作为实现共同富裕的重要推手，建设长三角慈善格局是促进长三角一体化发展的黏合剂。然而长三角地区所包含的城市数量众多，城市经济、文化、地理条件等风格各异，需要通过建设慈善都市圈为其奠定基础。苏州市、无锡市和常州市组成的苏锡常都市圈自20世纪80年代开始便形成关系紧密的合作伙伴，2003年成为当时全国经济发展的样本城市。几十年来，苏锡常都市圈不断开展联动合作，在产业发展、文化旅游、公共服务等多个领域形成一体化的发展格局。在城市发展一体化的基础上，苏锡常三地彼此学习形成了相似的慈善政策体系，共同构筑慈善文化底蕴丰厚、基层慈善组织发展势头强劲、发展型城市慈善事业布局、多元主体共治的大慈善网络机制的苏锡常慈善都市圈，获得全国、全省表彰的数量位居榜首，在全国城市慈善指数排名中位列前茅。故而以苏锡常都市圈慈善事业的发展状况为例分析长三角慈善格局的构建具有典型性、代表性和科学性。

本文以政策工具理论为分析视角，通过收集整理苏锡常都市圈慈善政策文本，按照政策工具类型将其进行编码组建成不同的分析单元，再通过量化统计分析慈善政策使用了哪些政策工具，这些政策工具着重在慈善事业发展的哪些环节发挥作用等问题，总结苏锡常都市圈的慈善政策在城市慈善事业发展过程中的促进作用，并在此基础上分析慈善政策在城市慈善事业发展过程中的促进机理，以此打开政策促进慈善事业发展的“黑箱”，为以苏锡常都市圈为代表的长三角地区慈善政策促进慈善事业发展提供有价值的指导。

二、慈善事业发展的政策促进效应研究进路

慈善政策是党政机关为了促进慈善事业的发展而制定的法律法规、部门规划以及规范性文件等⑥" ⑥尹冬华：《我国慈善事业政策法规：定义、构成和走向》，《中国民政》2013年第4期，第34-36页。。我国关于慈善政策的制定经历了无序萌芽期、初步探索期、完善发展期与规范稳定期四个发展阶段①" ①何黎：《完善慈善捐赠税收政策和管理的思考》，《税务研究》2022年第12期，第111-114页。，逐步由“中心-边缘型”演变为“松散型”的慈善政策的制定者网络结构，构建起以民政部、财政部与国家税务总局为核心的多主体决策格局，慈善政策涵盖的主题内容丰富多样且与时俱进，主题强度逐渐趋向于均衡②" ②徐家良、季曦：《慈善事业培育政策：目标导向、现实情境与推进策略》，《南通大学学报（社会科学版）》2022年第5期，第90-98页。，慈善政策的实际效用不断增强。

目前，我国形成了从慈善主体培育到慈善管理监督等较为完整的慈善政策体系，不同类型的慈善政策通过影响并塑造慈善组织、企事业单位以及其他城市慈善力量的态度和行为，对我国慈善事业的快速发展起着先导性激励作用③" ③韩金红、杨小伟：《产业政策支持的企业更倾向慈善捐赠吗》，《财会月刊》2021年第14期，第100-109页。。其中，慈善税收政策的发布与执行，有效降低了企业的运营成本④" ④杨灿明、杨耀宇：《税收优惠与企业慈善捐赠：来自企业捐赠抵税政策调整的证据》，《广东财经大学学报》2023年第3期，第69-81页。，刺激企业履行社会义务，进行社会捐赠，承担社会责任⑤" ⑤杨灿、魏娜、陈远星：《慈善政策体系对企业捐赠行为的影响研究》，《南通大学学报（社会科学版）》2022年第5期，第99-109页；李晶、王珊珊：《社会资本慈善捐赠的所得税激励政策探究》，《税务研究》2020年第8期，第120-123页。。慈善表彰政策通过弘扬慈善精神、完善慈善激励制度，营造积极向善的社会氛围，调动更多的社会力量投身慈善事业⑥" ⑥李健、唐雯旖：《从“扬善”到“治善”：理解中国慈善表彰制度的演进——以“中华慈善奖”为例》，《中共福建省委党校（福建行政学院）学报》2022年第6期，第122-130页。。慈善培育政策从慈善内生性发展出发，通过提高慈善组织的治理能力、发挥慈善捐赠社会效能、体现慈善信托优势，扩大慈善服务覆盖面⑦" ⑦杨真真、常丽：《法治强化、社会网络与慈善组织会计信息质量——来自〈慈善法〉实施的准自然实验证据》，《财经论丛》2023年第5期，第57-67页。，推进慈善事业不断向好发展。

慈善政策对慈善事业高质量发展的显著促进作用引起了国内外学者的广泛关注，学者通过理论推演、定量验证、案例分析等方法对慈善政策促进慈善事业发展这个命题进行论证，探究慈善政策通过影响工业贡献量、自愿程度、公司捐赠、慈善遗赠、公众慈善参与感⑧" ⑧Charles T.Clotfelter.Federal Tax Policy Charitable Giving.Chicago：University of Chicago Press.University Of Chicago Press，1985.等因素发挥政策的促进机制，试图打开慈善政策到慈善事业的“黑箱”。然而，目前研究对慈善政策的整体性分析不足，较多集中于两者关系是否存在及政策效果是否发生的结果逻辑，对政策与慈善事业发展间的过程机制探究存在缝隙。基于以上研究，本文以慈善政策为切入点，以慈善事业发展为落脚点，通过政策文本分析法深入发掘慈善政策对城市慈善事业发展的促进机理，为打开慈善政策的作用“黑箱”提供钥匙。

三、慈善政策X-Y-Z的三维分析框架

慈善政策作为一般性公共政策，由政策工具、慈善服务链等基本要素构成，本文基于公共政策基本理论构建出“政策工具-慈善服务链-利益相关者”慈善政策的三维分析框架。

（一）X维度——政策工具：城市慈善事业发展的促进工具

政策是由政府机构按照一定的依据对各种政策工具进行选择、组合与设计的有机系统，是记录和表达国家意志的客观凭证⑨" ⑨胡吉明：《政策文本研究：从内容计算到功能理解》，《图书情报知识》2023年第4期，第145-152页。。政策工具是把政策从理念转化为现实的载体和手段⑩" ⑩臧雷振、任婧楠：《从实质性政策工具到程序性政策工具：国家治理的工具选择》，《行政论坛》2023年第2期，第85-93页。，因此对政策的分析无法脱离工具视角。本文根据苏锡常都市圈慈善政策文本特征及分析的可操作性，选择Rothwell和Zegveld对政策工具的分类方式来建立X维度，将政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类别，具体包含14种类型（表1）。这种分类方式将复杂的城市慈善政策体系进行分类降维，既保证了维度内部聚合效度和区分效度的显著性，又确保了不同维度内容的指导性和目标的针对性，保证了政策文本分析的科学性①" ①李健、顾拾金：《政策工具视角下的中国慈善事业政策研究——以国务院〈关于促进慈善事业健康发展的指导意见〉为例》，《中国行政管理》2016年第4期，第34-39页。。其中供给型政策工具是指政府部门直接为慈善事业提供发展资源，是慈善事业发展的直接推动力②" ②黄新平、黄萃、苏竣：《基于政策工具的我国科技金融发展政策文本量化研究》，《情报杂志》2020年第1期，第130-137页。；需求型政策工具是指政府部门扶持慈善力量，刺激城市慈善需求，是城市慈善事业自我发展的拉动力③" ③郭雨晖、汤志伟、翟元甫：《政策工具视角下智慧城市政策分析：从智慧城市到新型智慧城市》，《情报杂志》2019年第6期，第201-207页。；环境型政策工具是指政府部门为慈善事业发展构建良好的社会政治制度与经济环境，间接促进慈善事业的发展④" ④姜楠、曹现强：《营商环境优化的政策工具选择与配置——基于中央层面政策文本的内容分析》，《公共管理与政策评论》2023年第1期，第96-113页。。

（二）Y维度——服务链：城市慈善事业发展的核心环节

虽然政策工具可以反映出公共政策作用发挥所采用的手段，但不能准确表明公共政策背后所体现的目的和价值。一种政策工具可以被用来承载不同的政策价值，例如“金融税收”这一政策工具，既可以用来激励社会捐赠，筹集慈善资源，也可以用来减轻企业及慈善组织压力，鼓励其进行慈善服务提供，故而只使用政策工具进行政策文本分析是不全面的。基于所研究的问题，本文既需要分析政策工具的使用情况，也需要了解政策工具发挥作用的指向环节，即城市慈善事业发展的内在规律和活动特征，由此本文引入“慈善服务链”作为政策文本分析的第二个维度。

Edward G.等学者认为可以将政府、企业、社会组织等相关主体通过一个链条有效连接起来形成一个完整的服务体系，以此提高服务者的工作效率和工作质量及服务对象的满意度。在1995年的学术会议上，此观点被总结为“服务链理论”①" ①张永春、杜凝：《科学构建社区参与的养老机构长效良性机制——基于“服务链理论”的分析视角》，《福建论坛（人文社会科学版）》2018年第9期，第151-157页。。此后，大量学者对该理论进行延伸和拓展，将其广泛应用到养老服务、技术创新等领域，提出养老服务链②" ②张博：《政府购买智慧社区养老服务的风险及治理——基于智慧社区养老服务链的视角》，《中国矿业大学学报（社会科学版）》2021前第6期，第59-68页。、创新价值链③" ③谢青、田志龙：《创新政策如何推动我国新能源汽车产业的发展——基于政策工具与创新价值链的政策文本分析》，《科学学与科学技术管理》2015年第6期，第3-14页。等理论。2016年中央民族大学管理学院李健与顾拾金两位学者将“服务链理论”引入公益慈善领域，提出“慈善服务链理论”，认为在慈善事业发展过程中不同参与主体间存在一定的联系，当这种联系形成稳定的“链条”关系后，各主体的积极性和能动性提高，慈善事业的效率和质量也会相继提高④" ④李健、顾拾金：《政策工具视角下的中国慈善事业政策研究——以国务院〈关于促进慈善事业健康发展的指导意见〉为例》，《中国行政管理》2016年第4期，第34-39页。。本文在此基础上，按照城市慈善事业的服务阶段，将慈善服务链划分为资源筹集、慈善服务、宣传监管三个进程。其中资源筹集是指慈善资源的发布、收集、整合、协调四个阶段；慈善服务是指慈善服务者根据受助者需求设计并提供慈善服务，包括社会救助、福利活动和公益活动等环节⑤" ⑤⑥谢琼：《规范慈善服务：我国慈善立法不可或缺》，《中国行政管理》2015年第6期，第68-72页。；宣传监管是指对慈善事业发展进行监督管制和宣传的过程⑥。

（三）Z维度——利益相关者：城市慈善事业发展的政策主体

慈善政策具有公共性和外部性特征，在发挥作用时涉及多元主体，故而分析慈善政策对城市慈善事业的促进作用时需要明确政策主体、厘清利益取向、分析价值作用。利益相关者理论的核心在于平衡和兼顾多元利益相关者的要求，从而达到整体性平衡的目的⑦" ⑦何涛、唐健：《从“松散型”到“紧密型”：利益相关者理论视角下医养联合体协同治理的实现路径》，《东岳论丛》2023年第5期，第137-147页。，与本文的研究问题高度适配。美国著名管理学家Freeman在《战略管理——利益相关者方法》一书中将利益相关者界定为“影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”⑧" ⑧Freeman R E.Strategic management：A stakeholder approach.Boston：Pitman，1984.。研究者根据需要将利益相关者划分为不同类型，本文结合我国城市慈善事业发展的现实情境，将其划分为行政力量、社会力量和市场力量三种类型。其中，行政力量主要指制定慈善政策的党政机关。社会力量主要指进行慈善捐赠和提供慈善服务的慈善组织等。市场力量主要指银行、保险公司等企业，利用自身的经济功能丰富慈善融资渠道，积极履行社会责任，是城市慈善事业发展的重要补充力量⑨" ⑨刘颖、钟田丽：《利益相关者信任影响企业负债融资决策吗？——基于公益性捐赠信号作用的考察》，《内蒙古社会科学》2020年第4期，第116-125页。。

基于上述的分析和论述，本部分选择使用政策工具理论、慈善服务链理论和利益相关者理论作为分析政策文本内容的三维框架（图1），探索以苏锡常为代表的长江三角洲地区慈善政策使用了哪些政策工具，这些政策工具在促进城市慈善事业发展的何种环节发生了何种作用，城市慈善事业发展过程中哪类主体发挥了什么作用。试图从这些问题的回答中寻找慈善政策促进城市慈善事业发展的答案。

四、研究方法和数据基础

内容分析法广泛应用于公共政策分析领域，它将语言文字材料转化为用数量表达的资料，通过量化统计分析得出隐藏在文字背后的客观规律。本文以苏锡常都市圈的慈善政策为研究对象，对其进行编码分析，以得出慈善政策促进城市慈善事业发展的背后机制。

（一）政策文本选择原则

按照政策文本选择的权威性、公开性、相关性及完整性原则，本文以苏锡常三地民政局的官方网站、北大法宝等公开平台作为主要检索渠道，通过输入“慈善事业”“慈善”“公益”等关键词进行检索。初步检索出的政策文件数量较多，文本质量参差不齐，为保证政策分析的信度和效度，本文按照四类标准对文本进行筛选：第一，以文本类型为标准。为保证政策文本的质量，本文留下“通知”“办法”“意见”“方案”等具有实质性内容的文本等作为分析材料，将“公示”“批复”“公告”等文本去除。第二，以政策内容为标准。在首次检索后，笔者首先去除标题中不含关键词的政策文本，其次对剩余的文本进行通读，去除简单提及慈善事业的文本，保留与城市慈善事业息息相关的政策文本。第三，以发文主体为标准。考虑到区县级政策通常是对市级政策的延续，本文仅关注市级政策文本，即由苏州市、无锡市、常州市政府及各部门发布的文件。第四，以发文时间为标准。结合本文的研究目标及政策获取可行性，本文检索到最早的文件为2008年，故本文以2008年至2023年8月20日发布的政策作为分析对象，但在搜索中发现很多早期的政策文本至今已失去法律效力或已进行了修改，故本文只保留最新文件。按照以上原则对政策文本进行二次筛选，最终保留有效政策分析文本41份，具体如表2所示。

（二）政策文本编码规则

根据政策编制特征，本文以段落作为文本内容分析的最小单元。第一，政策编号。按照时间倒序，对所选取的41份政策文本依次编码。第二，内容编码。为了将政策文本内容与三维分析框架进行对应以便于后续文本分析，本文选择“政策编号—政策条款或章节”①" ①黄萃、赵培强、苏竣：《基于政策工具视角的我国少数民族双语教育政策文本量化研究》，《清华大学教育研究》2015年第5期，第88-95页。的方式对选取政策文本逐一编码，例如编码25-3代表第25号文件的第3条内容。第三，基于三维分析框架，将政策编码细化分类置于X维度、Y维度和Z维度中，以便于后续的量化统计分析。

为保证编码的信度和效度，本文按照准确性、熟练性、统一性和多重编码原则①" ①湛冰、王凯珍：《政策工具视角下美国老年体育政策文本特征分析》，《体育科学》2017年第2期，第28-36页。，邀请两位在国内核心期刊发表过政策文本分析类文章的硕士研究生和笔者分别编码，对编码不一致的文本进行仔细甄别，并与专家讨论形成一致意见。对编码进行了多次核对与纠正后，共得到473条单元编码。

五、文本分析：慈善政策促进城市慈善事业发展的实践机理

本文从政策工具、慈善服务链、利益相关者三个维度对以苏锡常为代表的长江三角洲城市群慈善政策使用情况进行统计，得到如表3所示的分布情况表，通过判断政策工具的使用频率和分布规律来分析城市慈善事业发展过程中慈善政策的使用逻辑。最终发现在政策工具维度呈现“环境型政策主导—供给型政策促进—需求型政策补充”的规律，其中供给型政策工具主要作用于慈善资源筹集环节，需求型政策工具主要作用于慈善服务环节，环境型政策工具主要作用于慈善宣传监管环节，三种工具融合使用共同促进城市慈善事业的高质量发展。

（一）X政策工具维度分析

慈善事业是一个系统性、综合性、整体性的工作，需要多元政策工具协调推动发展，从表3可知，苏锡常三个城市的慈善政策基本兼顾了三类政策工具。其中，环境型政策工具使用频次最高（占比43.97%），其次是供给型政策工具（占比30.02%），需求型政策工具使用比例较低（占比26.00%），三类工具的比例差异表明，慈善政策更倾向于扮演环境塑造者的角色，通过构建健康良好的政策制度环境去引导城市慈善事业的内生性发展。

1.高频主导地位：环境型

环境型政策工具使用频率最高，策略性措施、目标规划、宣传引导类工具使用较多，制度管制和金融税收工具使用情况较少。其中，策略性措施和目标规划分别占比为12.05%和10.99%，在三种政策工具大类中占比情况位居第一和第二，这表明稳定和有序是城市慈善事业高质量发展的基础，慈善政策需要通过总体规划保证慈善事业按照国家和城市的总体布局有序发展，做到“法治慈善”。同时，慈善政策是引导城市慈善事业高质量发展的重要指南，通过使用总体性规划将城市慈善事业作为城市现代化发展的重要组成部分，有效满足城市居民的需求。此外，宣传引导类工具占比10.36%，表明苏锡常都市圈通过慈善政策营造“人人慈善”的城市氛围，使得慈善事业常态化、持续化发展。为吸引慈善组织、企事业单位和社会公众更好地参与到慈善事业中，拓宽慈善事业发展的资金来源渠道，金融税收也被较为频繁使用。

2.中频促进地位：供给型

供给型政策工具处于中频促进地位，项目设置、资金支持和人才培养使用频率较高，分别占比为7.61%、6.77%和5.29%，反映出苏锡常三个城市意识到政府供给能力的有限性，需要通过慈善项目孵化、人才培养等方式吸纳和培育慈善主体，推动慈善事业的内生性发展。资讯服务类工具使用比例为6.55%，这表明慈善政策通过建立数据库等方式满足大数据、互联网时代城市居民对慈善事业的期待和需求，吸纳社会力量将资源投入慈善领域。然而，苏锡常都市圈相比于国外发达城市，其人均捐赠额、志愿服务时长等十分有限，单纯依靠社会力量无法有效帮扶社会困难群体，所以慈善政策在一定程度上进行基础设施建设，为慈善事业发展提供场地空间支持。

3.低频补充地位：需求型

需求性政策工具处于低频补充地位，其中公共服务类工具（占比为8.25%）的使用频次最高，表明城市慈善事业的发展需要政策提供一定的公共平台，以满足慈善事业交流共享的需要。政府采购、服务外包和试点建设三类工具使用比例较为均衡，分别占比为4.23%、5.07%和4.02%，反映出慈善政策通过创造需求的方式不断吸引社会资本进入慈善领域，鼓励社会各类主体力量参与到慈善服务提供、慈善资金募集等方面，保护慈善事业内生性发展。此外，交流合作作为重要的政策工具之一也被较为频繁地使用，表明苏锡常三个城市不断突破地域限制，努力构建“慈善大格局”。

（二）X政策工具-Y慈善服务链维度分析

由表3可知，资源筹集、慈善服务和宣传监管三个阶段的政策工具分布情况较为均衡，分别占比27.27%、34.04%和38.69%，说明慈善政策在慈善服务链的不同阶段都有一定的政策工具投入，但由于不同慈善政策工具在城市慈善事业不同环节的促进作用和效能发挥并不完全相同，不同阶段政策工具使用频率存在差异。

1.供给型政策工具推动慈善事业的资源筹集

慈善资源筹集是城市慈善事业发展的第一环节，直接影响慈善活动开展的丰富度和城市居民的满意度，是慈善政策关注的重点。相较于其他两类政策工具，供给型政策工具使用频率最高，总体占比为19.03%，这表明供给型政策工具作为城市慈善事业发展的直接推动力，在促进慈善资源筹集层面的效率最高。在数字化时代背景下，除了使用财政支持（占比4.44%）和项目设置（占比4.02%）等方式为城市慈善事业的发展提供必要的资金支持之外，政策提供资讯服务（占比4.23%），公开慈善信息资源，为慈善事业发展提供必要的信息资源。

2.需求型政策工具拉动慈善事业的慈善服务

慈善服务是城市慈善事业发展的本质要求，通过为城市居民提供志愿服务或非营利帮扶服务，使城市慈善事业真正发挥社会效能，以保证慈善政策价值目标的实现。在此环节中，需求型政策工具的使用比例最高（占比19.45%），说明需求型政策工具作为城市慈善事业自我发展的拉动力，对慈善服务的促进效果最为显著。其中，公共服务类政策工具的使用频率最高（占比6.55%），反映出交流平台打造、合作渠道打通是城市慈善力量开展慈善服务的关键。同时，为满足新时代城市居民对慈善服务的个性化追求，服务外包（占比3.17%）、交流合作（占比3.81%）、试点建设（占比2.96%）等政策工具在推动城市慈善服务融合创新、加快城市慈善服务发展新业态方面起到重要作用。此外，为保障慈善服务促进第三次分配和实现共同富裕的功能，政府采购（占比2.96%）等工具也被频繁使用，为特困对象提供兜底保障。

3.环境型政策工具影响慈善事业的宣传监管

慈善宣传监管既是促进城市居民达成慈善共识、产生慈善集体行为①" ①刘蕾、赵雅琼：《慈善城市建设中宣传动员对居民捐赠行为的影响——基于感知的中介作用》，《南通大学学报（社会科学版）》2023年第2期，第87-101页。的动力保障，也是确保慈善募捐有序开展、慈善捐赠合理使用、慈善事业合法有序发展的关键举措①" ①吕鑫：《从慈善事业到第三次分配：理论解析、实践现状与规范重构》，《社会保障评论》2022年第5期，第102-118页。，发挥着激发活力与保证有序的双重作用。环境型政策工具在慈善宣传监管环节使用频率较高（占比31.71%），作用最为显著。一方面，通过制定长期战略规划和阶段性量化目标等方式（占比5.55%）为城市慈善事业发展提供可持续的发展空间；同时通过标准建设、过程评估、结果监管等制度管制的方式（占比7.61%）对城市慈善事业进行规范化管理，引导其有序发展。另一方面，通过媒体宣传、文化教育等宣传引导（占比8.67%）以及鼓励表彰等策略性措施（占比9.94%）为城市慈善事业营造积极开放的社会氛围和文化价值观，充分激励城市慈善事业发展的潜在力量，释放城市慈善活力。

（三）Z政策主体-X政策工具维度分析

将政策主体维度与慈善服务链维度进行结合构成表4所示的Z-Y维度的使用频次统计表，以分析城市慈善事业发展背后的动力来源和能力机制。由表4可知，城市慈善政策的利益相关者主要为行政力量、社会力量和市场力量三类主体，占比分别为49.10%、35.53%和15.37%。这表示行政力量和社会力量在城市慈善政策的落地与实施中掌握的实际话语权，也是城市慈善事业发展的核心力量，市场力量起补充作用。

1.行政力量主导方向

城市慈善事业的高质量发展需要将其纳入城市发展的战略布局中进行总体谋划，行政力量在其中发挥着价值引领、方向指导的重要职能。在城市慈善事业发展的资源筹集、慈善服务和宣传监管三个链条中，行政力量均占有较大的比例，分别为12.38%、15.77%和20.96%。其中宣传监管环节占比最高，反映出行政力量倾向于通过引导社会舆论、掌握社会话语权等柔性方式，激发与释放城市慈善事业的活力。同时，行政力量也使用标准制定、法规管制等刚性方式对城市慈善事业进行法制化管制。行政力量采用刚柔并济的方式达成规范管理与释放活力的平衡，实现慈善事业与城市建设同步发展。

2.社会力量运作服务

城市慈善事业的本质是社会力量自愿将个体资产运用到社会救助、卫生建设等公共事务领域，以促进共同富裕的、全员参与的长期性社会活动②" ②郑功成、王海漪：《扎实推动共同富裕与慈善事业高质量发展》，《学术研究》2022年第9期，第99-106页。，故而社会力量是城市慈善事业发展的主体性力量。在行政力量的指导和引领下，慈善组织、志愿者、社会公众等社会力量发挥自身的积极性和能动性，通过开展慈善救助活动、实施城乡融合项目等方式为城市提供慈善服务，推动城市慈善事业的现代化发展。

3.市场力量补充参与

市场力量是城市慈善事业高质量发展的重要一环，不仅为慈善事业提供了大量的慈善捐款，而且将商业化运作思维引入慈善领域，为慈善事业的可持续化发展提供了思路。在城市慈善服务链中，市场力量发挥了重要的补充参与作用。其中，市场力量主要分布于资源筹集（占比6.19%）和慈善服务（占比5.19%）两个环节，这表明在城市慈善事业发展的过程中形成了良好的社企合作关系，市场力量将资金、人才等资源流向慈善组织，作为慈善资源筹集的重要一方，推动慈善组织开展专业性和公益性的慈善服务。慈善组织帮助市场力量形成社会企业等新形态，实现市场力量在经济效益与社会责任之间的平衡，推动城市慈善事业的建设和发展。

六、拓展讨论：城市慈善事业发展的政策促进机理

本文基于慈善政策X-Y-Z三维分析框架对以苏锡常都市圈为代表的长三角地区慈善政策进行文本分析，厘清慈善政策的使用结构、分布规律以及主体功能定位等形式特征，用描述性统计回答了慈善政策怎样促进城市慈善事业发展这个事实性问题。然而深层次分析慈善政策的内容特征，剖析慈善政策为什么可以促进城市慈善事业发展这个因果性问题，总结其政策促进机理是突破政策文本分析套路化、简单化和浅表化，实现文本分析从特殊走向一般、从描述性推论到因果性推论的重要方式，也是本文所追求的价值目标。

城市慈善事业以“社会捐赠为经济基础、政府参与为制度基础、民间机构为组织基础、个人意愿为实施基础、全员参与为发展基础”为特征，注重物质帮扶与精神帮扶相结合的方式，将慈善事业由社会救济领域拓展到城市建设的各个领域①" ①宫蒲光：《社会治理现代化大格局下推进慈善事业高质量发展》，《中国行政管理》2021年第2期，第6-13页。，构筑城市慈善事业发展大格局。基于此，慈善资源的动员筹集、慈善组织的服务能力提升以及城市慈善情境的建构是城市慈善事业发展的核心要素，城市慈善政策的效能发挥与作用定位需要着重从这三个方面出发。慈善政策通过发挥“供给-需求-环境”三类政策工具的资源调度、创新变革、文化生成的作用，促进政府、市场和社会力量的资源整合和理念重塑，在慈善动员、慈善能力提升和慈善情境建构三个方面形成城市慈善发展场域，促进城市慈善事业的高质量发展（图2）。

（一）慈善资源：供给型政策的资源动员机理

城市慈善事业发展的基础是资源，慈善资源的规模化聚集和科学化分配是慈善政策由文字转变为实际行动的关键，因此慈善政策的效能发挥需要将城市资源转化为城市慈善资源。供给型政策工具的资源调度可以实现城市慈善资源的筹集。其中，城市力量对慈善政策的遵从行为是慈善资源筹集的前提。供给型政策从慈善需求感知角度精准识别和定位城市力量对城市慈善事业发展的预期目标，寻找出最大公约数，让不同城市力量的需求在慈善政策中得以最大化显现，构建慈善事业建设与发展的利益相关者联盟，将城市力量转化为城市慈善力量，使资金、人才、设施、信息等资源涌向慈善事业领域，扩大城市慈善资源池。在此基础上，供给型政策按照供需一致的原则，调整政策工具箱对“城市资源池”进行重组与调度。通过资金支持、设备投入、教育培训、项目设置等政策工具搭建沟通交流和学习分享的渠道和平台，对新生城市慈善力量进行培育和孵化，为其在城市慈善事业领域中提供广阔的发展成长空间，供给型政策工具的权利赋予激发了慈善利益相关者联盟的内生动力。同时巨大的资源流向也对原先存在的城市慈善力量产生吸引，增强了其遵从城市慈善政策导向与参与城市慈善事业发展的动力与能力，促进慈善联盟规模和慈善资源池的不断扩大。城市慈善利益相关者联盟在供给型政策的资源调度下，对城市慈善政策和慈善事业的归属感和信任感不断提升，城市慈善力量的资源投入意识不断增强，形成了慈善资源的流动闭环。

（二）慈善服务：需求性政策工具创新变革的慈善增能机理

数字化时代彻底改变了传统慈善事业的空间观、服务观和能力观，对慈善事业的高质量发展提出了更高的要求和期待。城市慈善事业高质量发展与慈善组织等慈善力量的高质量服务密不可分，提高慈善力量服务能力的核心在于提升其主动创新的意识和自主变革的能力。需求型政策工具通过体制机制创新为慈善主体创造充分的空间，推动慈善主体的创新变革，从而提升其专有化服务能力。其中，需求型政策通过政府采购、服务外包等工具以标准、数量、价格等政策干预的方式为慈善组织等慈善力量创造慈善需求市场，降低慈善组织的创新性风险，激活慈善力量的创新意识和创造活力，促使其运用互联网、大数据等技术创新慈善服务形式和内容，打造慈善服务新样态。为保证慈善创新行为的连续性，需求型政策运用试点建设、交流合作的工具搭建慈善力量沟通交流的社会网络平台，促进不同主体之间慈善知识和信息的产生、交流、传递、扩散。同时慈善创新交流网络的建设为慈善提供者与社会公众提供了有效对接的桥梁与渠道，慈善力量通过新技术打造更加便捷创新的慈善新场景，不断形塑与时俱进的慈善生态。需求型政策通过释放慈善市场，不断拉近慈善力量与城市居民之间的距离，扩大慈善力量创新变革的空间，保持慈善力量的创新活力，形成慈善服务不断提升的良性循环。

（三）慈善情境：环境型政策工具的文化生成机理

城市慈善事业作为一种“人性之爱”①" ①黄瑜：《我们为何行善——慈善伦理的价值取向》，《道德与文明》2022年第3期，第59-66页。，本质上是一种理念认同和价值观的彰显，因此慈善政策需要建构有助于城市慈善事业发展的人文环境，形成城市慈善情境。慈善文化的传承、发扬和扩散是巩固城市慈善力量、传播城市慈善文化理念、形成城市慈善氛围的重要方式。环境型政策工具基于慈善文化生成的功能对城市慈善力量的价值观念、社会认知进行建构，将慈善行为从外部资源力量驱动转化为内生性能动行为，是推动城市慈善参与常态化的重要工具。其中，环境型政策构建了通俗话语与感情色彩相结合的慈善政策话语体系，形成了一个由文字符号与情感意义交织融合的共享空间，赋予参与者慈善价值信仰，将参与慈善事业的行为变成一个神圣、高尚、有意义的“典礼”。环境型政策使用“城市慈善奖”“城市慈善人物”等表彰手段，对关键人物和典型事迹进行挖掘和梳理，通过故事化叙述的方式将其编撰成册，将慈善政策中的价值观与信仰进一步构建在人们的记忆中，而慈善记忆的形成有助于慈善行为的产生和持续化。基于文化心理学的研究，氛围感对人的行为具有显著的导向作用，可以规范和激励个人的行动①" ①申明：《论大学文化氛围感应与营造》，《江苏高教》2008年第4期，第92-95页。，故而社会慈善文化氛围的塑造和构建对于社会慈善力量也具有一定的引导作用。在价值构建与记忆形成的基础上，环境型政策通过目标规划、制度管制等政策工具，打造城市慈善实体和慈善空间，使慈善文化由虚变实，进一步营造城市慈善文化情境，将城市慈善力量放置在慈善文化场景下，让其通过体验、感悟、熏陶等沉浸式感受的方式与慈善文化场景互动，形成个体与慈善的共情机制，同时给予其慈善行为积极暗示，将慈善政策与慈善事业建设的外部意愿与个人意识深度结合，实现慈善的价值规训到慈善实际行为的主动卷入。持续性、规范性与全员性是城市慈善事业发展的根本要求，也是慈善政策的最终指向，故而将慈善理念与慈善行为由个体取向转为集体诉求，实现其社会化建构是城市慈善事业发展的保证。慈善品牌化建设将慈善作为城市形象的构成要素，通过城市慈善文化实体、城市宣传标语、城市品牌活动等方式实现慈善在城市或区域空间中的无缝分布，将慈善由个体行为转变为城市建设过程中一种必不可少的仪式，实现微观社会情境与宏观社会现象的互动耦合，将慈善构建成为城市或区域的惯习与集体记忆，形成全员参与、持续参与的城市或区域慈善场景，助推慈善事业的长续发展。环境型政策工具通过价值观塑造、记忆重构、场景布局等柔性手段，塑造出城市慈场，为城市慈善事业的全面、持续、大格局发展提供保障。

七、文章贡献与局限

城市慈善事业的高质量发展需要慈善政策的助推和保障，从理论上打开慈善政策促进城市慈善事业发展的“黑箱”、剖析慈善政策的促进机理意义重大。本文采用政策文本分析的方式，构建出“政策工具-服务链-利益相关者”三维理论分析框架，对以苏锡常都市圈为代表的长三角地区慈善政策进行描述性统计和理论化分析，得出慈善政策通过资源动员、创新变革、文化生成三重作用的互动耦合，促进慈善资源整合调度、慈善服务能力提升、慈善情境建构升级，使城市发展成为人人慈善、常态化慈善的慈善场域，推动城市慈善事业的高质量发展。本文通过剖析慈善政策促进城市慈善事业发展的过程逻辑，建构出慈善政策促进机理的理论模型，帮助政策制定者明确慈善发展特点，正确认识并理性对待慈善情境，从而优化慈善政策以更好促进慈善事业发展，也为长三角慈善事业的发展提供实践样本。公共政策的作用发挥离不开政策工具的选择、政策服务链的聚焦、政策利益相关者的协调三个方面，故而本文提出的三维分析框架可以用于分析科技、医疗、养老、生育等其他领域的政策作用分析中。然而受限于文章篇幅和研究问题，本文所构建的政策促进机理模型，是针对慈善政策和慈善事业领域进行分析，未对其他领域的政策促进机理进行讨论与验证，但是在后续研究中仍会继续跟进，对已有结论进行完善。

[责任编辑：李思舒]