新形势下基础设施投融资的逻辑和路径

王彪

基础设施是我国可持续发展的一项重要而又必要的工程，过去一直依靠平台融资、地方政府背书的方式来实现。随着我国政府投资体系的不断完善，对地方平台公司的财政职能逐步进行了剥离。在新的背景下，梳理我国基础设施建设项目的融资模式，并以此为依据，提出切实可行的政策优化建议及运作方式，为融资决策提供借鉴是非常关键的。针对新形势下基础设施投融资的逻辑和路径进行了研究分析。

融资平台对提升国家基础设施投资能力、推动城市发展具有重要作用，但其运营与监管机制仍不完善，导致其面临较大的风险。建立多元化的渠道，建立可持续的银企关系，尝试新型的融资模式，加强市场监管系统等措施，让建筑业企业在进行融资的时候，能够立足于自身，找出最适合的融资方式。

基础设施投融资的特点

要想准确地把握其内涵，就必须了解基础设施投资的特征。由于基础设施自身的特点，以及公共服务价格形成的原因，我国基础设施投资的特点主要表现在以下几个方面。

第一，基础设施投资是由政府直接负责的，其责任是有限的。基础设施作为公共物品，其所承载的公共服务是一种政府应负的责任与义务。不管是以市场为导向，还是以政府的直接出资，都属于政府的直接职责。随着城市化进程的加快，城市的基础设施得到了极大的发展。在我国，基础建设是关系到人们获得感的重要因素，因此，在基础建设投资方面，政府应该负起无限责任。

第二，地方政府财权与事权上的不平衡，造成了政府在基础建设投资上的负担。在分税制改革之后，现在的共享税种基本上是由中央和地方各占一半，但是，在一个地区内，地方政府肩负着经济建设和发展的重任。基础设施是一个地区经济和社会发展的主要动力，一个地区要想获得更大的发展，就必然要对其进行投资。由于基础建设投资规模庞大，仅靠现有的财政收入是很难满足基础建设投资需求的，需要向外部借债。这种财权与事权之间的不平衡，是造成地方政府债务负担较重的原因。以前地方政府还能靠土地来解决债务问题，但自从中央明确提出房子是为了住而不是为了炒这一理念之后，地方政府就很難再依靠这种方式来解决债务问题。

第三，基础设施公益性很强，但是大部分设施没有直接的补偿机制。除了极少几个需要付费的项目，大多数项目都是无偿开放给公众使用，并且没有对应的投入和收益机制。基础设施的公共属性很强，其的建设对于提升地区的生产、生活品质和改善环境起到了很大的作用，通常是依靠税收、土地出让金等手段来完成的。因为还没有制定出一套差异化的税制，所以只有在提高土地价值的前提下才能将其收回。在当前的土地政策下，政府只能从一次开发中获得收益，并不能享受到土地二次开发与物业增值所产生的收益。

新形势下基础设施投融资的现状分析

政府投融资平台定位不准确 在建立地方政府投资平台时，必须面对其功能定位问题。当前各种类型的地方政府平台公司中，绝大部分都是以国有独资的方式建立的，这些平台公司的成立都有一个共同的目的，那就是为政府投资项目提供充足的资金。其中的矛盾有，一方面，由于投资周期较长，收益较低，甚至没有收益，很多基础设施都具有公共福利和半公共福利的特征，因此这些公共福利和公共福利都属于市场失效。为了实现公共服务功能，政府对这些基础设施进行建设与管理。我国地方政府建立投融资平台，其宗旨是为建设项目筹措资金，其性质应为非营利性质，追求社会利益最大化。另一方面，保护和增值是国有资产管理的根本原则。同时，按照《国务院关于投资体制改革的决定》和其他文件的要求，积极引进市场化的机制，以特许经营为手段，使政府投资发挥更大的作用。

治理体系不完善 在很多时候地方政府的投融资平台都是作为政府职能的延伸，所以，建立并不是以盈利为目标，而是以建设为目标，其往往会产生政企不分的现象，主要管理人员通常是由政府指派，或者是由政府官员兼任，往往缺少公司管理和资本运作的经验，其管理重点也没有放在经济效益上，绝大多数的政府融资平台都会出现严重亏损甚至资不抵债的情况。

基础设施投资企业主要投融资模式

PPP PPP是指通过特许经营的方式，由社会资本和政府联合开发的基础设施（或公有资产）项目，双方之间形成的一种合作关系。在特许经营协议中，对双方的权利和义务进行了明确，并将保证项目投资建设的目标能够顺利实现作为条件，达到合作双方都能获得比单独运营更高的收益。按照国家有关政策的要求，目前我国的PPP项目多以政府与企业合作的方式进行。通常情况下，为了确保公众利益的最大限度地发挥作用，通常都是由政府部门来确定指导价格和质量监督标准，企业可以承担设计、融资、施工、运营的整个过程，并且可以通过运营管理、提供服务等的收费来获得合理的投资收益。

ABO ABO模式一般指授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）模式，即政府将项目以授权的方式交由相关企业建设、运营，相关企业依授权履行业主职责，政府依据协议给予补贴，合作期满项目无偿移交给政府。这里的相关企业可以是政府融资平台，也可以引入社会资本。如果相关企业具有相应的建设、运营能力，则可直接承揽项目建设、运营，否则应按规定履行招标程序选定承包方。

TOT TOT是“transfer-operate-transfer”的简写，指的是，政府将已经投入运营的基础设施A项目作为担保条件，在一段时间之内，将其移交给投资方，由投资方来负责对其进行经营管理，并收取费用。与此同时，政府还可以从投资方一次性获得一笔资金，用来进行基础设施项目B的建设。在约定的运营期结束之后，投资方再将项目A和项目B无条件移交给政府。TOT模式强调对各类资产的经营，要求各参与方对各类资产具有较强的经营能力。

TOD TOD是“transfer-operate-development”的缩写，意思是“公交引导下”的一种综合发展的方式。这种模式的核心是城际铁路、轻轨等轨道交通及公交巴士干线等，对周边的土地资源进行优化并综合利用，构建集商业、工作、文化、居住、教育等于一体的城区生活圈，使步行化城区得到充实，实现以公交站点为中心向周围辐射，从而达到城市综合功能的有机协调。以TOD为核心，重点是在交通基础设施周围的用地上进行综合化发展。

资产证券化 资产证券化又被称作ABS，也就是“asset-backed-securitization”的简称，其是一种比较新型的项目融资方式，是指根据项目的预期收益，在国内和国际市场上以较低的成本进行融资。资产证券化能够让投资人以更低的成本获取资金，从而解决资金的流动问题，但其审批过程对目标项目的预期收益有较高的要求。有些投资者对ABS的运用还存在着误解，以为其能解决资金的退出，就能解决投资者的退出问题。事实上，撤资并不意味着法律关系的解除。

新形势下基础设施投融资的逻辑和路径

业融结合 第一，直接参与项目股权获取施工任务。此方法主要用于某些房地产项目。由于国家对房地产行业进行了宏观调控，部分房地产公司出现了资金链缺口。以往房地产开发商多采取由建筑总包商垫资建造。在国家大力推行以投资拉动经济的大背景下，为了渡过难关，地产商必须放弃一小部分的利益，例如5%-20%，将具有较强资金实力的国有基础设施企业引入到公司中，通过对基础设施企业资金的注入，在满足资金需求的同时，按照公平公开的原则，采用公开招投标的方式，将该基础设施企业引入到公司中，成为施工总承包商。

第二，参与私募基金获取施工任务。在我国实行信贷紧缩政策后，一大批私人投资在资本社会中迅速发展起来。私募基金指的是拥有一定资格的企业，出资成立基金管理公司，并以GP的身份，向社会资本合法地招募有限合伙人（即LP），组成一个拥有一定管理水平和投资研判能力的机构，对特定的项目进行投资。在我国，私募基金的运作方式主要有两种：一是有限合伙基金，二是私募股权基金。在实际操作中，一般都是通过有限合伙的方式来进行项目投资。资本实力较强的国有基础设施公司，可以通过收购私募基金中的有限合伙，即以LP的身份加入，并通过合法、公平的渠道，获取被投资项目的施工总承包资格。

第三，作为社会资本人参与PPP项目获取施工任务。PPP模式是中国“政企合作”的一种既符合中国经济社会发展的要求，又符合中国实际情况。2014年，财政部发布了首批PPP项目，各地区相继发布了上百亿的PPP项目。在PPP项目的执行中，SPV公司的资本金要求是30%，其中政府平台公司以政府名义出资20%，企业出资80%。在项目的总投资中，企业出资只占了24%，如果有两个及以上的社会资本人参与进来，那么出资比例将远远低于项目总投资的20%，这就完美地符合了用小资金撬动大项目的比例。如果将金融机构等引入到项目的结构化融资中，那么所占的股份比例将会大幅度降低，这既可以满足企业表外融资的需要，又是企业实施业融结合的好机会。

业融结合 第一，提升施工技术。技术更新，是基建行业为适应不断变化的新环境所必需的。在以基建为主的新环境下，如何打破以往的建筑经营模式，提高技术水平，以满足基建建设的需要。然而，技术创新投资具有投入高、周期长、不确定等特点，需要金融体系的有效支撑。

第二，更新施工设备。国内的基础设施企业，大都是在20世纪50年代至80年代间建立起来的，其中多数企业的施工设备都已经过时，这些老设备已经不能满足当今的市场需要，高精度的设备始终在施工现场得到应用，实名制所带来的特征识别装置、基于互联网的实时传输装置、基于安全的监控装置等，将施工管理与技术更新有機地结合起来。政府管理部门持续引导金融机构加大对重点领域的支持力度，金融工具精准发力，设备更新改造专项贷款加速落地。

第三，基础设施企业发展的需要。基础设施企业要发展，因此，企业要尽快地适应新环境，找到切入点，迅速地融入新环境，树立企业的竞争优势。与新常态的市场和项目相比，过去的市场和项目已经发生了很大的改变，这就要求基础设施企业持续寻求发展的机遇，更要求在技术层面上进行持续的更新。引入战略投资者，优化企业的投融资结构；还可以只引入金融投资人，获得金融杠杆的好处。

产融结合 在投融资策略中，最基本的条件就是资金，而资金的核心就是建筑企业怎样才能实现产融结合，怎样才能让建筑企业和金融资本之间的优势互补，从而达到战略发展的目的。所谓产融结合，就是当一个公司达到了一定的规模后，利用融资手段，实现其业务的多元化发展。在这个过程中，企业要完成对产业资本的积累，并将其与金融资本相结合，最大限度地提高企业资本运营的效率和效果，这是一种金融资本与产业资本融合发展的新途径。

随着社会的持续发展，人民对公共基础设施建设服务的要求也变得更高，而要对城市基础设施进行完善，就必须在财力和物力上进行巨大的投资，跟上时代的发展趋势，对融资模式进行创新就显得尤为重要。在进行基础设施融资时，应针对不同的项目，采用合适的融资方式，以达到最大限度的社会效益。

（作者单位：中化学南方建设投资有限公司）