实施导向的上海控制性详细规划编制探索

林乐乐　郭鉴

摘 要 当前上海聚焦《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的编制和实施，建立本市国土空间规划体系，形成总体—单元—详细3个层次，其中单元规划承担了系统管控的责任，控制性详细规划（以下简称“控规”）明确了强化实施、提质增效的转型目标。同时，在落实国家关于高质量发展、优化营商环境的背景下，上海控规应对多元化的参与主体与精细化的管理要求，兼顾体系传导、底线约束和弹性适应，将规划、管理和实施的内容向下传导和延伸成为其面向实施改革的重要课题。借鉴北京、深圳的相关探索，结合临港新片区开放区枢纽地区控规实践，对其编制过程中面向实施的需求及相关探索进行总结，提出上海控规应与自身国土空间规划体系特征相适应，以实施为导向，在积累自身经验的基础上，系统性纳入实施性内容，发挥平台作用，注重实施统筹，加强弹性适应，同时进一步扩大适用场景。

关 键 词 上海；实施导向；控制性详细规划；开放区枢纽

文章编号 1673-8985（2024）01-0047-06 中图分类号 TU984 文献标志码 A

DOI 10.11982/j.supr.20240107

1 研究背景和意义

1.1 上海控规在国土空间规划体系中的新定位

一直以来，上海结合治理结构、超大城市的空间特征及各阶段发展需求[1]59，形成了具有自身特色的空间规划体系，并强调依托科学的空间规划体系来保障规划实施[2]。作为空间规划体系的重要环节，上海控规的定位也随着空间规划体系的发展而不断适应更新，大致可分为3个发展阶段[3]。

第一阶段，围绕《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》的实施要求，探索建立了总体—分区—单元—控详4个层次的规划编制体系[1]58。这一阶段，上海控规以落实上位规划为目标开展了中心城整单元控规编制工作。第二阶段，随着2008年《中华人民共和国城乡规划法》的正式实施，控规明确了法定地位，上海通过整单元控规实现集中建设区范围内的基本覆盖，以有序指导土地出让工作[3]。当前为第三阶段，上海聚焦《上海市城市总体规划（2017—2035年）》的编制和实施，建立本市国土空间规划体系，合并原中心城分区规划和单元规划，分为总体、单元、详细3个层次[1]57，对应空间层次各规划的定位及内容均发生了变化。其中单元规划层次承担了系统管控的责任，突出对公益性、底线型设施的保障，控详层次则明确了强化实施、提质增效的转型目标[3]。

1.2 当下挑战：多元化的参与主体，精细化的管理要求

顺应当前经济发展需求，2023年《政府工作报告》明确提出通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，鼓励和吸引更多的民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力[4]。在这一背景下，多元投资主体广泛参与是当下城市开发建设的重要趋势，随着当前社会治理能力的提升，在落实上位规划，明确规划底线和系统性要求的前提下，结合市场、社会公众、专家等各方面的参与成为控规编制的重要方法和必要过程。规划方案的确定由单一的政府主导转变为多方协商，政府的职能也在发生变化，在协调公共利益与各方利益的关系中承担重要作用[5]。

此外，当前的城市建设项目实施往往既复杂综合又分工精细，涉及地上地下建筑、景观、市政、交通的多种综合要素，都要依据控规实施相应的管理①。因此，控规越来越重视方案的可实施性，需要充分反映各利益相关方的诉求，有效平衡公共利益和经济利益，并衔接后续实施阶段各条线建设管理及方案深化需求[6]。

2 国内相关探索与启示

2.1 北京规划综合实施方案

2020年北京提出全市国土空间规划体系（见图1），其中在详细规划层面新增规划综合实施方案，旨在发挥其在法定规划中的“末梢神经”作用。与传统控规相比，规划综合实施方案更加强调规划统筹、成本测算、实施保障等内容，在规划技术性的基础上强调项目的实操性[7]。

同时，北京规划综合实施方案设置有“区域统筹方案和近期项目方案”两个模块[7]。其中“区域统筹方案”落实系统性要求，达到街区控规的深度，在实施单元范围内结合近期地块指标的确定统筹整单元规模总量，建立过程管理机制，分期审批并投放建筑规模[8]20；“近期项目方案”针对具体项目按需编制，明确用地规划指标及条件，达到地块控规甚至建筑设计方案的深度[7]。

2.2 深圳规划实施方案

深圳较早开始尝试在规划实施层面探索编制专门的实时性规划，如城市发展单元规划、城市更新单元规划[8]16，技术手段包括建立协商机制、动态优化机制、组织实施主体共同编制实施方案等[9]，以完善法定图则在用地政策和利益分配、分类管控、弹性适应方面的不足。

为了进一步将实施性规划融入国土空间规划体系，当前深圳基于多年来在存量土地开发方面的经验尝试提出，开发边界内的详细规划在原有法定图则的基础上，新增规划实施方案的设想（见图2）。规划实施方案在落实法定图则管控要求的基础上，注重资源资产关系，融合相关政策规则，根据需求适时编制，从而指导地块开发建设的详细实施[10]。

2.3 上海当前的相关探索

近些年来，上海控规针对特定区域、领域面向实施进行了相关探索。例如针对存量地块开发，要求相关地块的研究需達到建筑设计方案的深度，同时增加实施计划，明确实施时间以及各主体在后续建设运营过程中的责任，以保障开发按协商条件有序进行。在历史风貌地区，针对有明确开发意向的地块，鼓励意向开发主体充分参与实施方案研究，通过协商保障方案具有较好的市场操作性。开展适应开发弹性需求的探索，如率先借鉴新加坡白地等经验，在自贸区控规中尝试以更综合的功能分区代替单一的用地性质，以应对市场的不确定性；在桃浦地区控规中，通过区域—地块分层管控、逐层深化的管控方法，兼顾整体城市设计系统和意向地块深化的要求[3]。这些探索为后续其他类型的控规编制提供了宝贵经验。

与此同时，上海近些年的城市更新在流程上与控规编制紧密衔接，通过公开、公平、公正的遴选，市场主体可以作为实施方甚至统筹方参与更新。在城市更新的工作方法与思路的影响下，规划也更多地面向实施层面，逐步从终极式、蓝图式向过程式、协商式转型（见图3）[11]。

2.4 小结

北京、深圳的相关探索具有一个共同点，即在国土空间规划体系中明确设立面向实施的详细规划层次（以下简称“规划实施方案”）。上海的国土空间规划体系历来强调通过在规划编制和实施中建立行之有效的传导机制，“确保体系层次分明、衔接统一”，以其特有的单元规划层次，承上启下统筹各类资源配置，“主城区单元规划对所有公益性、底线型设施要求落实至图则深度”[1]59，某种程度上承担了传统单元控规中观层面的系统管控任务，为控规向实施转型创造条件[2]。因此，与自身国土空间规划体系特征相适应，上海控规面向实施转型，应系统性纳入实施性内容，同时进一步扩大适用场景，起到规划实施方案的作用（见图4）。

无论是国内的相关探索，还是上海控规自身所积累的经验，均强调以实施为导向的详细规划在建立协商机制、发挥平台作用，注重实施统筹、保障实施路径，加强弹性适应、优化实施传导等方面的内涵。面向实施的控规编制工作则是要将这些要素与工程技术方法有机融合，将概念性、策划性内容做深做实，并探索有效的法定化的表达形式。

3 开放区枢纽地区控规实践

开放区枢纽地区位于临港新片区滴水湖正北侧，规划定位为兼具自贸区与枢纽功能的中央活动区，围绕站点的80.9 hm?核心区被划为“体现最新理念、展现示范样板”的上海新城建设十大示范样板区之一。在高标准定位、高水平规划的要求下，开放区枢纽地区从2020年开始征集国际方案，城市设计研究工作历时2年，在站体开工时间的要求下开展实施方案研究，逐渐具备落实法定规划工作的条件。这2年是上海规划深化国土空间规划改革、控规工作强调面向实施的重要时期，伴随着开放区枢纽地区的规划编制过程，上海发布了新修订的控规成果规范，推行规划实施平台，并开展品质市政集成创新等重要工作。记录这一历程，对控规的转型探索具有实践意义。

3.1 发挥平台作用，强调过程管理

出于地区开发建设的紧迫需求，2022年3月临港新片区开始实验推行规划实施平台管理工作制度，针对特定重点地区的建设，搭建建设项目规划实施区域平台，贯穿规划设计、建设实施、运营管理的全过程，落实上位规划、提升审批效率，相关机制可覆盖控规编制阶段，以机制来提升控规的可实施性与编制质量，以更好地支撑后续实施管理。尤其针对开放区枢纽地区这种涉及多主体、周期长等情况的地区，在控规过程初始便反映出对平台管理的巨大需求。

（1）强调过程管理，分时、分区、分层编制

开放区枢纽地区是上位规划划定的境内关外重要战略承载区，面临较大的不确定性；然而由于站体已率先开工，为促进TOD整体开发，相关地块需同步启动开发建设。二者所面临的实施条件及规划要求差异较大，规划采用了分时、分区、分层的策略以应对这一问题，在控详阶段便启动实施平台进行过程管理，根据实施条件与开发计划分3个阶段实施，划定首发、中期、远期实施分区，并分层开展方案设计（见图5）。

其中，站体首发地块明确实施主体，通过协商共创实施方案，衔接实施需求，优化用地方案；中期项目结合开发意向与功能定位，明确用地性质及相关指标；远期战略预留区形成概念方案，规划发展备用地，约定总规模与空间管制要求，分区范围内各地块指标可统筹。整体研究、分期开发的必要性毋庸置疑，值得探讨的是，如何结合实施成熟度和进展分批审批，采用备用地或综合用地等弹性用地控制方式。

（2）搭建协商平台，共创实施方案

站体首发地块明确实施主体后，依托规划实施平台机制，协商共创实施方案，通过“空间最优”与“经济最优”的价值碰撞，明确方案的优化思路。一方面规划通过整体方案明确空间布局的底线原则，引导开发主体关注整体性、公共性和系统性的管控内容（见图6d）。开放区枢纽地区经过国际方案征集与深化阶段的多轮空间方案比选，明确了高层塔楼的错落布局，向湖环抱站厅以凸显枢纽，引导中轴与滨水界面的功能复合、活力开放等空间原则。

另一方面，加入运营视角，结合实施主体提案（见图6c），强化方案实施性（见图6b）。初始理想方案（见图6a）地标塔楼群与商业体集聚于一个街坊内，大型商业体于站体上方形成大跨无柱悬挑建筑结构；作为首期项目，无论是开发规模还是工程难度，都超出了当前实施主体所能承受的范围。实施主体介入后，组织相关专业团队通过细化商业功能策划开展经济测算，提议在不改变核心建筑群空间关系的基础上，将塔楼群与商业体一分为二进行分期开发；通过对塔楼涉及车站进行安全评估，明确轨道交通工程对两侧及上方建筑布局的限制条件，优化了塔楼间距、悬挑建筑功能及尺度（见图7）。

3.2 结合建设运营机制综合统筹

近年来，上海以“集成创新·都市营造”为主题，推进基础设施规划设计的工作组织、设计方法创新。2022年6月，上海成立市基础设施设计联盟，积极推动本市基础设施联创众创，目标是通过集成设计助力提升城市风貌品质。开放区站因其重要的战略区位、功能定位及空间特征，成为市域铁路站点的重要试点。

（1）多专业参与综合设计

开放区站體上方的中央绿轴是滴水湖正北的中轴线，作为地区形象标志的重中之重。规划目标是依托绿轴公共空间塑造站城景融合的多首层立体枢纽复合空间，由规划方牵头，相关实施运营主体共同参与关于站体结建实施方案的联合讨论，议题涉及土地用途、建筑设计、结构工程、空间竖向、市政设施、景观设计等空间要素。在规划阶段率先开展各项专业设计并进行综合统筹，通过设置下沉广场，附属设施沿广场侧面设置出风口的方式，归并与消解出地面附属单体（见图8）。同时，下沉广场与地铁出入口结合建设，形成立体交通枢纽，在满足站内交通疏散和设备运行的基本功能外，通过层叠错落的设计消解地下空间。

（2）多主体实施复合空间

项目涉及多方建设主体，其中公共绿地属于公共项目，可由开发地块主体代建，地下站体及其附属设施则由铁路部门负责实施。为了实现规划设想，同时消解站体上方出地面设施的负面影响，需要打破地上地下空间分层管控的传统思路，统筹划分建设运营界面，推进站体空间的一体化实施。

（3）多界面统筹建设运营

为使地下商业空间、公共空间及站体有机衔接，结合后续运营产权确认的需求，规划在用地上将地面归并为一块用地，通过设置内部广场来保障公共空间，同时也将原本单一明确的地块边界转化为复杂立体的实施界面。开放区站体及地块的各方实施主体通过在土地出让前签订框架协议，明确各类空间要素的建设、运营界面，其中位于地块内的站体附属设施由地块开发主体代建，与下沉广场、地下商业空间一体化设计建设，建成后再分别由相关主体运营（见图9）。规划阶段各项议题的联合讨论与综合设计的方案虽然并非直接作为建设方案，但所做的界面划分、形成的空间共识，为后续的多方建设运营奠定了合作基础。

3.3 有效传导，图、则并重

为落实新的国土空间规划体系，体现新形势下的控规管理改革思路，上海修订发布《上海市控制性详细规划成果规范（2020 试行版）》[12]95，重点关注控规层面的城市设计工作，突出提升品质、强化实施的转型理念，按照分级分类要求，实施差异化管控引导。临港新片区南汇新城作为试点之一，为修订研究工作提供了重要的实践支撑。

（1）有機衔接实施要求，逐一甄别各类要素的管控刚、弹性

前续的系列规划研究最终要落实在规划管控与成果表达上，一方面要求充分传导规划特色，围绕开放区枢纽地区的3大设计亮点建立传导路径（见图10），形成全面管控的附加图则；另一方面，需要以确保公共利益底线和地区整体协调发展为出发点[13]，有机衔接实施要求，逐一甄别各类要素的管控刚、弹性（见图11）。

一是中轴站体节点的管控上，对首发地块内部广场的表达进行了简化，除约定总用地规模下限外，对其所在层数、数量及尺寸不做具体限定，为后续的建筑、景观、市政深化设计留有弹性，通过文字阐述规划目标及一体化建设要求。二是涉及远期特殊政策功能承载区，采用弹性用地的控制要求，除预留地块间的二层连廊与地下连通道外，不再设置强制性管控要素，为特殊功能落位及监管的空间要求预留可能性。三是在开发意向未明确的情况下，弱化公共通道、二层连廊等要素的图形管控，通过文字阐述规划目标。

（2）更加重视对“则”的提炼，从翻译图形转向传导设计目标原则

虽然当前附加图则管控工具包越来越丰富，但菜单式的要素清单与标准化的图示语言难以满足日益多元且个性化的传导要求，难免会消解具体项目的特色，令后续深化团队难以抓住重点。因此在开放区枢纽控规法定图则中，如前文所述，多采用表达设计目标原则的文字条款，体现了对“则”的重视。一方面是加强弹性适应，另一方面，从翻译图形转向传导设计目标原则，作为后续相关管理部门在实施中对建筑方案审查的依据[12]99，同时引导后续设计人员领会规划意图，主动关注公共利益和地区整体品质，更好地开展设计深化。

3.4 小结

上述开放区枢纽控规实践体现了上海控规面向实施转型的3个方面内涵：（1）充分发挥平台作用，强调过程管理，在规划编制中分时、分区、分层；对于近期实施的地块，衔接实施需求，协商共创实施方案。（2）深化统筹作用，精细治理，应对核心的、公共性的、涉及多方合作实施的复杂问题，强调规划阶段结合建设运营机制进行综合统筹，做好“最后一公里”的衔接工作[13]。（3）加强弹性适应，针对具体的实施诉求形成因需而异的图则编制要求，在附加图则管控中强调有效传导、图则并重，强化目标理念的传导[12]99。

4 结语

虽然北京、深圳的规划实施方案以及上海控规面向实施的探索多聚焦存量、更新等特定领域，但提供聚焦空间、动态协商平台的系列尝试，激发了多元主体的积极性和创造性[14]，同时作为一种规划方法与治理思路，随着社会经济和城市发展形势需求，不断充实内涵、扩大适用场景，无论是增量还是存量、新建还是更新，强化以实施为导向的理念，对推动高质量的规划实施具有重要意义。未来随着详细规划层次面向实施改革的持续深入，结合相关研究与实践的不断完善积累，上海控规在国土空间规划体系中的定位、内涵及运行机制有待进一步明确与优化。

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