国土空间规划设计与城市改造路径探究

周魏晶 李迪

1.湖州市城市规划设计研究院 浙江 湖州 313000

2.浙江大学城乡规划设计研究院有限公司 浙江 杭州 310000

众所周知，新时期我国国土空间规划设计主要工作内容是优化改造城市建设，协调生态平衡发展，修复城市破损的生态，合理规划城市耕地面积等。随着国家治理能力提高、城市建设进程加快，对国土空间规划设计与城市改造赋予了时代意义，促进人与自然和谐相处，充分利用城市空间资源，重视城市建设开发边界，严格遵循国土空间规划三条控制线。对此，城市改造建设人员应科学制定国土空间规划设计方案，促进城市生态文明建设，满足时代需求。

1 我国国土空间规划以及工程技术应用

1.1 国土空间规划设计现状

现阶段，我国在不同地区布局国土空间规划设计的区域发展理论不同，在我国香港、澳门、台湾一带经济区域规划是国土空间规划重点[1]。新时期我国国土空间规划是严格按照五级三类实施的。表1为五级三类表。但在实际实施过程中，多数国土空间规划都按照国家一级实施，其落实弹性相对不足，加之重视城市布局忽视农村规划设计，导致其城市规划以及国土空间规划都出现混乱现象，也就造成了当前国土空间规划不科学、不合理。

表1 五级三类表

1.2 工程技术应用

1.2.1 测绘地理信息大数据技术

国土空间规划设计覆盖各个地区，城市改造处于不同城市其优化路径有所不同，基于此背景，相关人员使用测绘地理信息技术对待改造城市进行地域环境、地质特点进行勘测，将其数据上传至大数据分析端口，进而更加合理科学地出具国土空间规划方案，为城市改造提供新思路，为城市改造优化路径以及国土空间资源调配提供数据支持[2]。

1.2.2 GPS测绘技术

此外，国土空间规划设计以及城市优化改造还需对涉及的城市、地域进行准确地、可行地、实时地跟踪测绘，运用GPS测绘技术可以快捷地对其城市内空间资源以及国土资源进行影像投映，利用R71X技术对图像进行控制点位精准定位[3]，进而为国土规划方案提供地形、经纬度、气候等综合信息，为城市改造优化提供更精准的GPS定位数据收集，对城市建设中施工现场的整体地理位置、各项影响参数收集起到重要作用。

1.2.3 国土空间生态修复技术

在国土空间规划设计与城市改造过程中，对生态环境造成一定程度破坏，针对生态失衡、地质灾害以及自然退化、城市水环境污染等现象，应用国土空间生态修复技术，有效提高城市内绿色面积，以及改善城市山水、湖泊、湿地、农田等自然生态系统，通过生态修复工程开展、践行“山田林水湖生命共同体”理念，促进国土规划、城市改造与生态平衡的协调发展。

2 国土空间规划设计的重要性

国土空间规划设计作为城市改造建设的关键规划体系，其对助力我国城市绿色发展、土地资源利用最大化、空间布局合理化以及经济提高等起到重要推动作用，在城市改造建设中应用国土空间规划设计具有现实意义。针对城市发展与生态环境保护的矛盾，相关人员合理地国土空间规划能够有效规避生态破坏，可以有效降低城市改造造成的污染程度，并且在生态修复方面有较大帮助。另外，国土空间规划的系统性大幅度增加了城市改造建设效率，城市整体空间布局更加合理，其耕地面积以及城市开发边界控制得到科学指导，对城市经济发展、人民生活水平提高有重要意义。最后，不同城市人口基数与城市结构之间的关系越来越复杂，依据国土空间规划能够有效调和城市人口与城市建筑供需问题。因此，国土经济规划对城市改造工作支持的重要性不言而喻。

3 进行国土空间合理规划的可行性

土地空间规划的实际作用是确定加速功能区，保证开采进程的科学合理，包括如何合理的分配人口，如何利用土地，如何规划城市等等。一旦明确各用地的主体功能，就可以根据其今后的发展趋势对其用地进行合理的利用，从而使得开发过程更为标准化。因此，国土规划的首要任务就是对国土发展方式进行优化，进而实现区域内的合理规划，使得规划的过程变得标准化,使各地区的职能得到协调。目前，土地保护与国土规划关系密切，可以为国家开展用地管理工作，并在全国范围内建立覆盖国土角度至乡、镇等多种角度的用地管制指标系统。国土空间的具体使用和计划，就是为了实现对资源的使用和保护，从而展现出国土空间的真实的规划成果。我国目前的国土整治计划，是以征地补偿为主，根据非农用建设土地的使用补偿来制定相应的补偿计划。在整治规划中，应把土地使用列为总体规划的一个重要组成部分，制定综合整治方案，合理安排整治工作和建设项目，以此来实现国土空间规划以及整治可以向重点地区化、低效化、生态化发展。

4 新时期国土空间规划设计发展的不足之处

4.1 国土空间规划设计发展时代性体现不足

随着新时代社会经济水平不断提高，城市建设进程加快，其中城市土地资源统筹工作中对新时代土地供需平衡发展仍存在不足，城市居民土地供需矛盾持续上升，国土资源分配有效性不足，其城市改造占用土地对民生问题考虑不足，使得整体城市土地资源分配出现矛盾。加之，新时期到来，国土空间规划理念与城市改造重心调整力度不够，传统国土空间规划重视经济发展，新时期需要城市改造重视民生社稷、生态环保领域的关注。由于时代性体现不足，导致现阶段城市改造的合理性缺失，其城市规划设计方案的经济增长趋向性较高，也就导致了城市发展与利民惠民设施、生态平衡保护建设出现部分矛盾，亟待调整。最后，目前上一级国土空间规划对下一级国土空间规划的指导作用程度不深，针对各地方政府可能出现增添功绩而随意增加城市建设规模导致整体布局不合理现象，在国土空间规划设计方案中应体现时代性，明确方案设计准则。

4.2 城市建设空间布局矛盾仍未完全解决

新时期，各城市发展在经历多年改造几张下来的不合理建筑仍未得到有效处理，在城市各类建筑设施的规划仍没有得到科学指导，在众多指标进行落实的过程中，缺少相关参考的价值，进而无法发挥出真正的效果。各类经济性建筑对用地要求标准缺乏统一，不利于城市规划设计。加之部分政府出台的空间土地规划建筑较多，其中合法合格的建筑不到半数，可见部分建筑仅为经济增长充当功绩，却对城市民生、环保等效益不高，在空间运用上未发挥最大程度的优势，导致城市建设仍倾向对经济发展的帮助，生态环保意识、促进人民幸福生活的本意较少。城市一级规划指导思想仍有待进步，需要满足时代要求，但现阶段城市发展以及相关空间资源配置仍存在矛盾。

4.3 国土空间规划设计板块分工不明

在国土空间规划设计中，城市改造主要依赖于生态、农业、城镇建设三大板块。但就现阶段我国国土规划设计而言，其对城市建设改造指导的部分职工分配以及整体布局板块分类不明，导致各部门之间的职能制约以及城市规划出现部分差异，针对城市空间区分的方法多而杂，对自然生态资源探索、生态修复以及生态资源开发应用分工不合理，其影响了国土空间规划完整性以及系统性，针对土地资源划分也仅仅通过国家和省级两个层次来体现，并不能完全作为城市改造的理论，仍需结合五级三类四体系来整体参照。最后，对于城市上层结构与城市经济发展之间的关系决定着对城市其他功能区域以及城镇体系的详细规划，伴随新时代经济快速增长，造成其空间规划内容整体性缺失，各板块的协调被打破，经济增长带来上层建筑结构不平衡，致使其他功能区域负责部门的分工不明，很难科学落实城市改造优化工作。

4.4 生态平衡发展与城市改造建设矛盾仍未调和

现阶段，国土空间规划设计重心还未从经济性发展方法调整到生态平衡保护领域上，这导致城市绿色发展支持生态平衡建设的空间占比仍有上调空间，其对城市改造生态优先的策略响应力度不足，在实现社会发展、城市经济增长、自然平衡三者之间的协调共生中起到一定程度的阻碍作用。不利于城市改造与生态环境保护的共同发展，经济性建设占用土地影响到城市园林、绿化等建设进程，二者的发展矛盾调和仍需优化。因此，城市经济发展与生态平衡之间的互利共生仍是当前城市改造优化必须直面的问题。

5 国土空间规划设计与城市改造优化有效策略

5.1 由传统封闭式走向开放式城市改造，满足时代发展需求

新时代城市改造优化结合国土空间规划设计需要逐渐改变传统城市建设中，对各大用途的建筑设施建设依赖国家拨款的模式，随着时代发展，慢慢转变为对中外融资，城市内企业支持、政府、组织、单位、个人等开发商共同建设城市，实现改造优化模式。在这个过程中，城市改造优化不再封闭，不局限于某一工程项目，也不再将城市改造建设视为功绩，从而存在功利性色彩。在向开放式城市建设改造的过程中，其参与城市建设的多方单位形成了一个全新的开放建设组织，创造了新时期城市建设新局面，构成了横向开发体系。这使得城市建设在空间规划上每一个决策、环节都能得到多方帮助、整合多方资源、体现多方智慧，从而得到有用的建议以及建设技术支持。从而更好地完成城市改造规划，且在多方参与下，城市建设改造理念满足时代发展需求，在历史见证下，每一个封闭式城市建设都将转为开放式城市改造，才能实现国土空间规划与城市改造的科学性、时代性以及可持续发展性。

5.2 规范国土空间开发设计，调节空间布局矛盾

为有效发挥国土空间规划设计优势，相关人员加强对城市改造中对空间开发规划的管控力度。为纠正城市市场机制，解决空间开发引起的各行业矛盾，开始实行空间用途管制体系。在对城市建设中各类建筑功能作用进行用途询问，管控制度落实。来解决空间开发外部问题。防止城市空间过度开发或利用多个空间规划重复使用却只实现了一个目的，导致不仅一项用途的城市开发本身规划相互不和谐，还占用了其他用途建设的发展。对此，城市建设人员应重视国土空间规划中城市开发边界方面的详细规划。建设用地主要以城乡建设用地、区域基础设施用地、其他建设用地为主，其中城乡建设用地包括城市(201)、建制镇(202)、村庄(203)等，其他建设用地包括特殊用地、采矿用地和盐田。在城市空间规划初级理想蓝图转为成熟城市空间资源布局的过程中，应对城市开发边界以及城市改造建筑设施建设施行“多规合一”政策，统一城市建设用途采用统一的空间规划，深入详细分类其城市建设用途，加强管制，从而落实城市“一张蓝图坚持到底”的思想。进而提高城市空间治理效率，确保城市经济建设、城乡建设、城乡民生等和谐发展，促进城市社会稳定，长治久安。

5.3 重视顶层设计，明确国土空间规划三条控制线

在国土空间的规划与城市改造过程中，相关人员应针对经济建设与民生问题、生态问题之间的部分矛盾进行顶层结构设计，因为上层建筑决定经济发展，在城市建设中，做好顶层设计，将空间规划设计标准做出统一说明，便于调和经济发展与城市建设、人民生活水平之间的联系。在规划城市改造建设时，注意国土空间规划三条控制线，其中三条控制线分别对应了城市改造建设中“生态”“农业”“城市发展”三大板块。(1)三条控制线=生态保护红线+永久基本农田+城市开发边界(2)生态保护红线=生态功能极重要区+生态极脆弱区+其他具有潜在生态价值区(3)城镇开发边界=城镇集中建设区+城镇弹性发展区+特别用途区。

因此，城市优化改造需将“生态红线”“农田控线”与“城建底线”充分融入城市空间规划设计的量化标准要求中，严格按照三大板块的建设需求进行空间规划。在顶层设计落实背景下，此三大城市建设板块的主次关系协调也将得到有效控制，最终实现城市改造工作的合理性。

5.4 强化城市生态红线控制，促进城市生态平衡发展

在城市改造过程中对城市自然生态设施建设以及耕地面积进行有效控制，遵循《生态空间红线保护规划》相关条例，明确生态保护红线以及永久基本农田的范围。其中自然保护地包括国家公园、自然保护区、自然公园，耕地包括水田、水浇地、旱地，耕地保有量面积包括实有耕地面积和可调整地类面面积。在对生态保护红线区域控制中，可以根据生态自然红线保护准则，禁止其他用途的城市建设参与自然保护区范围内的空间资源侵占，且对城市内永久基本农田做好保护控制措施。针对二级生态保护区的差异化管控，给予城市改造建设中部分生态修复、公园一类设施建设一定的空间，保持充足的城市耕田保有量面积，使得城市经济发展与农业民生、生态平衡得以协调发展。以宁波市为例，其在对城市生态空间控制上将生态空间土地面积控制在5479.97km2以上，占据了整个城市陆地面积的一半以上，目前其城市改造生态保护方面成效良好。

6 结束语

总而言之，国土空间规划设计有效落实对城市优化改造、促进绿色发展、提高城市经济、保护城市生态以及提高人民幸福生活水平起到至关重要的作用，城市改造部门务必重视国土空间规划，解决其在新时期发展中时代性不足、空间规划布局矛盾、空间规划板块不明以及生态保护力度不足等问题。相关人员可以通过对城市改造建设由封闭走向开放，强化国土空间规划管控，实施多规合一策略，明确国土空间规划三条控制线，严守生态保护红线，促进城市健康持续发展。