国土空间规划背景下乡村振兴发展模式研究

颜朝芳

广西国土资源规划设计集团有限公司 广西 南宁 530000

中国幅员辽阔，平原耕地及地理气候优越，是一个以农业为主的国家，其独特的地理条件决定了强大的农产品生产能力，我国耕地是实现乡村振兴的重要资源之一，保护好耕地资源，保证粮食安全和农村的可持续发展是乡村振兴战略的核心内容全面推进乡村振兴，是二十届全国人大的重要决定。国土空间规划是指通过对国家土地资源进行统筹规划，有效利用土地资源，推动城乡经济发展及为乡村振兴提供空间保障的一种策略和手段。

1 国土空间规划内涵与农村土地规划

1.1 国土空间规划内涵

随着我国城镇化进程不断加快和社会经济发展的需要，人口、产业和生活生产等活动在空间上不断扩张，建设占用土地的需求与保护生态环境、永久基本农田等安全底线形成了矛盾，国土空间规划的出台，为中国经济转型升级和城乡可持续发展提供了新的基础与机遇。国土空间规划具有整体性和系统性的特征，是针对未来全域空间、全要素发展的开发建设行为，做出的整体空间规划与部署，是具有战略导向性和政策引导性的规划体系，强调了“开发与保护并重”“协调发展”的原则，实现国土资源的可持续利用与管理。在国土空间规划新要求下，实现农村土地资源科学、高效利用与管理，进一步明确国土空间规划实质与主要内容，不仅能实现新发展政策的全面落实与逐步下沉，还能使农村土地规划任务与目的明朗化。结合新时代发展趋势，从整体角度出发，搭建各类空间总体布局关系，并在谋划新型国土空间开发格局的同时，利用各种开发保护措施，实现高质量的国土空间总体规划，然后借助顶层设计的统筹指导，实现对各类空间使用行为的科学管控，是国土空间规划的本质属性。

1.2 农村土地规划

将土地资源的社会及经济价值进行极致发挥是农村土地规划的主要目标之一，为此，要想实现土地资源的优化配置，势必要从长远角度出发，严格遵循可持续发展原则，合理规划农村土地。农村土地规划是根据国家战略、区域规划和农村经济社会发展的需要，制定并实施的农村土地空间利用规划[1]。其主要目的是优化土地系统布局，提高土地利用水平，保障农民的生计和生活质量，推动农村经济发展和农村社会建设，促进城乡融合发展。首先，从社会效益层面分析。作为环境效益的发展基础，良好的社会效益意味着政治、思想文化和生态环境多方面综合效益的均衡发展，这对农村地区取得更高的环境效益提供了强劲助推，是推动农村土地规划与国土空间规划要求保持高度一致的重要支撑。其次，从生态环境效益层面分析。农村土地规划是推动农村经济社会发展和生态保护的重要手段，有助于实现城乡统筹和可持续发展，是现代化农业和乡村振兴的重要保障，农村土地资源的规划与利用，或多或少都会对自然环境造成一定破坏，需减少土地开发对环境的不利影响，依托可持续发展理念，科学化解农村土地利用与耕地保护、生态环境之间的矛盾。

2 农村发展的问题

2.1 人口空心化

长期以来，由于城市与乡村二元化发展，经济文化等方面存在差距，且农村各项公服与基础设施存在短板问题，随着城市就业机会、教育资源、医疗条件等吸引力不断增强，导致农村青年选择离开农村不断流失流向城市，最终只剩下留守老人与儿童。人口流失及劳动力极其匮乏，成为目前乡村治理现代化主要问题。其次，随着乡村振兴战略的实施和经济发展环境的不断变化，对农村青年人才回归有着不同程度的影响[2]。农村产业结构陈旧，技术水平、管理水平较低，农民收入和生活水平普遍较低，社会保障制度相对薄弱。城乡融合发展极为不易，优化乡村人口结构要坚持循序渐进的原则，因此在较长一段时间内，乡村治理现代化面临着许多考验。

2.2 空间利用率低

由于村庄是我国行政区划最底层单元，且数量多，面积大，规划引领不足，乡村发展存在着滞后、缓慢的问题。首先体现在村庄规划缺少针对性和实用性，对农村特点和需求的分析不到位，规划制定的指导性不强，缺乏贴近实际的设计，难以有效指导相关设施及用地布局，导致出现了用地低效、公共场所难以实施、生活空间失序等诸多土地资源低效开发问题。二是农村土地使用未体现集约节约原则，由于部分农村地区缺乏有效的行政干预，相关规划对农村宅基地建设的引领作用不足，规划缺乏有效的考核和监管，使得宅基地建设无序，占地面积大，人均村庄建设用地面积高于规范要求，且耕地撂荒、退化现象较多，耕地资源得不到利用。三是乡村公共空间对老人活动、幼儿教育、文化传播、卫生医疗等公共空间功能有了较大的需求，由于大部分村民继续涌入大城市，乡村公共生活的参与主体仅剩少量的老、幼非劳动力人群继续使用，不少教育设施已荒废，造成已建成公共服务设施的浪费。

2.3 乡村空间文化缺失

在经济快速发展和城市化进程中，乡村公共空间面临文化缺失和认同感降低的困境，城市化的推进让许多农村居民迁往城市，导致农村人口减少，村庄空心化，传统的乡村文化逐渐丧失，导致城市和乡村之间的差距越来越大，这使得乡村变得更加贫困，威胁到文化的存续[3]。另一方面，随着生活条件的提高，越来越多的农民对传统文化、习俗和节日的热情逐渐降低，农村文化传承逐渐受到冷落；且由于发达地区的经济发展迅速，它们可以更好地维护和推广文化和传统艺术，导致一些乡村文化因为缺乏经济支持而衰落或消失，且乡村的投资相对较少，也很难建立艺术和文化活动场所。乡村空间文化衰败对乡村振兴是一个很大的威胁，乡村不能缺乏文化和人文活动的支持。

2.4 农村产业发展

农村产业发展普遍存在经济规模小，技术含量低，发展速度较慢等问题。农村产业缺乏科技支撑和新技术、新模式的应用，很多传统行业发展滞后。其次，农业产品结构单一，缺乏差异化和品牌效应，影响了销售价格和市场竞争力。第三，农村物流配套设施不完善，货运效率低，物流成本高，影响了农产品流通和贸易发展。第四，产业用地难以通过各类规划进行保障，且政策运用不足，此外，农村人才流失、品牌、营销策划能力不足、资金短缺等问题也是制约农村产业发展的重要因素。

3 国土空间规划背景下乡村振兴战略路径

3.1 城乡融合发展

消除城乡发展不平衡、城乡二元结构与农村贫困化等问题是城乡融合发展的主要任务，城乡融合是新时期中国经济转型的必然选择。城乡融合与国土空间规划密切相关，国土空间规划是国家对国土空间资源进行全面管理的重要工具，它旨在优化国土空间的结构布局，提高土地利用水平，促进城乡发展要素的协调发展，实现城乡融合发展。通过在国土空间规划中明确城乡用地规划，合理布局生产生活用地，结合应用已有的城乡统筹发展的试点经验，推广农村土地入市，实现城乡土地的市场化、专业化、规模化操作，促进城乡土地资源优化配置；改善交通条件和水资源供应等基础设施来促进城乡要素流动互通；城乡融合发展也要关注城乡居民的生活品质，推动全面建设美丽宜居乡村，为农民提供更好的生活环境和条件，最终达到优化城乡空间结构的目的。国土空间规划可以根据农村人口、资源和市场需求情况，明确各地土地适宜利用方式和空间布局，引导农村经济结构调整和农业现代化发展。

3.2 乡村低效空间再生

农村低效用地主要包括旧矿山、旧厂区及人口稀少、经济萎缩的“空心化”村庄用地、公路沿线废弃的临时用地等。通过低效用地调查工作，旨在全面掌握农村低效用地状况，摸清规模、结构、分布及潜力等，建立低效用地数据库，为低效用地再开发、农村土地综合整治、集体经营性建设用地盘活利用等工作打基础。对于闲置农村宅基地，后期主要以“宜耕则耕，宜林则林”的方式拆旧复耕复绿，腾退建设用地指标或用于增加新增农用地面积；低效集体建设用地结合村庄发展建设需求，盘活用作公服用地、集体活动场所等，通过预留集体产业发展用地、营业用房出租等方式保障农民享有可持续的收入来源；发挥规划是龙头的统筹引领作用，引导农宅向集中及发展条件良好的村庄集中，零碎的工业用地向园区集中等；最后通过加快建立和完善集体建设用地确权登记系统发证进程，在农村集体建设用地管理中充分发挥利益机制的调节作用，为乡村产业用地做好用地保障。

图1 人口结构变化导致空间使用群体单一

3.3 优化乡村产业振兴路径

乡村产业的本质是在农村发展过程中乡镇各类经济实体和民办企业，它的前身是乡镇企业。这支由农民创造的特殊群体，乡镇企业“异军突起”，在我国经济发展过程中，对乡村产业发展起到极大的促进作用，取得了令世界瞩目的伟大成就。回顾乡村产业发展历程，乡镇企业经历了具有明显特征的五个阶段，如图2所示。农业是乡村经济的基础，通过适当扶持发展现代农业，如绿色食品、果品、畜牧等，提高农产品的品质，增加乡村内的就业机会；发挥乡村特色和优势，通过低效用地盘活及腾挪、农村集体经营性用地入市等手段开发乡村生态旅游、休闲度假、文化体验等项目落地；活化村庄手工业、工艺品制造等传统产业，发展如服装加工、纺织、农产品加工产业及文化创意产业，如音乐会、戏曲演出、民族工艺品、文艺节庆等，产业发展并不是一个定式，可根据当地特色进行赋能，多渠道发展乡村产业更好地推动乡村振兴战略实施。

图2 乡村产业发展历程

在国土空间规划层面，通过编制城镇开发边界外的郊野单元及实用性村庄规划编制等方式，在约束国土空间用途管控及合理划定村庄建设边界的基础上，对乡村产业进行科学布局，保障产业用地落地。通过规划指导农业发展，将农民户土地整合，实现规模化生产，提升精准化农业生产水平，推动农村现代化进程，并根据当地的文化遗产、自然景观等特点，通过建设农村文旅发展区、文创部落等方式提高农村地区的知名度，支持乡村产业的发展，促进乡村振兴。

各区县应尽快制订乡村产业振兴实施细则，明确规定乡村产业发展的意义、原则、方式、模式、流程、负面清单、组织领导、绩效考核标准及保障措施等。根据乡村产业发展涉及的技术、资金、人才、信息、市场、渠道、土地、法规以及税费等，出台乡村产业发展的优惠政策，发挥我国的体制优势，建立社会资源整合机制，以“农、工、商、贸、旅”相结合的方式发展乡村产业。建立乡村产业发展融资机制，为乡村产业发展提供融资渠道。

3.4 大力发展农村文化

注重遗产的继承和保存，既要增强其文化的活力，同时也要加强它的发展动力。因此，要充分利用农村传统手艺工匠的优势，强化非文化遗产的传承和传承，把发展的起点放在非遗的保护上，因此，要注重传统的自然风貌和村庄的保存，并将其与当地的旅游业有机的融合起来[4]。第二，以工业集聚为基础，持续巩固农村文化产业链的根基，加强传统村庄文化创意规划，提升农村经济发展延展力，营造开放式的合作文化场所，使社会资金能够顺畅的流入，推动农村的文化产业发展，使地方从传统的文化产业中拯救出来。

营建一个有生命力的乡村公共空间，再生设计策略需迎合我国乡村人口使用群体的特征。设计在地化是指人们对于规划基底的尊重，它对于延续地域文化传统及制定因地制宜的规划方法具有极大的指导意义。在地化的设计更注重生活方式和空间感受的“当地化”。通过采用“开门规划”的方式，让村民全程参与规划编制。尊重村民意愿，保障村民利益，深入探究乡村公共空间主体使用者的日常行为，从而提出有针对性的设计策略与方法，以此唤醒乡土记忆，重建村民的“乡愁”。概括来说，就是在规划过程中，将自然环境、乡村社会网络、空间功能、整体风貌进行整合与优化，使乡村公共空间作为乡村文化展示的窗口，承担起乡村文化传承和激活的责任，重塑地域性的文化认同。

4 结束语

综上所述，国土空间规划在乡村振兴中发挥着重要作用，为实现城乡结构优化、农业现代化、乡村振兴等目标，需要从乡村产业结构升级的角度出发，通过规划指导农业发展，在巩固农业基础地位的同时，提升国土空间利用率，促进国土空间的科学合理布局，促进农村经济发展和农民生活水平提升。