航空承运人强制责任保险国际接轨模式研究——以双循环新格局为背景

胡 晓

（重庆科技大学 法政与经贸学院，重庆 400030）

一、问题的提出

2020 年5 月14 日，中共中央政治局常务委员会召开会议，习近平提出：“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。”[1]从国际形势来看，当前，“国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，……经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁”[2]。从国内形势来看，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”[3]，加快转变发展方式已是大势所趋。构建双循环新格局的主要目的是促进经济增长，中国国内经济具有巨大发展潜力，如何运用好这种潜力增加内部循环动能刺激经济增长，给中国产业发展提出了新的更高要求。相较于欧美发达国家，中国航空航天产业的发展起步较晚，这虽是劣势，但也说明具有巨大的发展空间。在双循环新格局下的新一轮产业发展中，航空产业的优化力和推动效应对中国整体经济的发展具有十分重要的影响：对内，发展航空产业是抢占战略性新兴产业的重要突破口；对外，发展航空产业是参与国际高端制造业的重要途径。中国需要在开放的环境中构建完整的内需体系，因此不能将国内与国际双循环割裂[4]。所以，在双循环新格局下，发展航空产业是中国在国际竞争中赢得新优势的一种积极战略选择。航空强制责任保险作为航空产业领域的一项重要经济制度，其规则的完善是保险功能发挥的前提，只有使保险功能得到最大发挥，才能体现保险服务实体经济的宗旨。

根据1999 年《统一国际航空运输某些规则的公约》（即1999 年《蒙特利尔公约》）第53 条第6 款规定，该公约于2003 年生效。中国作为该公约的缔约国，该公约于2005 年对中国生效。1999 年《蒙特利尔公约》第50 条明确要求承运人：“就其在本公约中的责任进行充分保险。”目前，关于1999 年《蒙特利尔公约》的强制责任保险范围的界定在学术界尚未达成统一，但是对该公约第17～19 条、第21～22 条进行分析可知，在把握该公约对承运人强制保险范围——“本公约中的责任”的大方向上：旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误这四个方面是不存在太大异议的，而“进行充分保险”则具有强制保险的意味。这种强制包含了强制和半强制，即：对1999 年《蒙特利尔公约》缔约国而言，进行充分保险是强制的，缔约国必须在该公约规定下要求其承运人进行充分保险；对承运人来说，进行充分保险又有半强制的意味，因为承运人作为该公约要求的第二或间接义务人，该公约并非直接对其进行要求，其不过是该公约义务的承担者。

《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）第124～126 条规定了承运人的责任范围，包括旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误。虽然《民用航空法》对承运人责任范围的规定与1999 年《蒙特利尔公约》的规定完全一样，但是在保险方面，《民用航空法》第105 条针对国内航空器规定应当投保第三人责任险、第166 条针对国外航空器规定应当投保第三人责任险、第175 条规定外国航空器应当提供保险证明。综上可知，《民用航空法》对民用航空器承运人强制保险的要求仅仅针对地面第三人责任险，而在旅客人身伤亡、货物毁损、行李毁损、延误这四种情况下虽要求承运人承担责任，但却不是强制责任保险要求的范围。

通过对比1999 年《蒙特利尔公约》与《民用航空法》规定的强制责任保险范围可知，《民用航空法》要求承运人购买的强制保险范围明显小于1999 年《蒙特利尔公约》，甚至毫无重合。从中国开始发展民用航空产业，到启动大飞机项目，航空产业的发展一直在稳步前进，法律价值取向或许应当在这种“前进”中慢慢做出调整，消费者作为民用航空合同中弱势的一方，理应受到更多的保护。1999 年《蒙特利尔公约》之所以得以签订和适用，除了是对混乱的华沙体系进行统一，还有一个宗旨就是“在平衡承运人与消费者利益的基础上，更加注重对消费者利益的保护”。作为1999 年《蒙特利尔公约》的缔约国，中国向来重视该公约在国内的实施和落实，同时也重视国际法对国内法的有利影响和驱动，承运人强制责任保险范围的扩大，是一种对弱者加以保护的方式，不仅符合法律的发展规律，也符合当今世界的价值取向。中国应当根据自身产业的发展现状，综合国内情况和国际公约要求作出合适的规定，尽最大可能来保护弱者的利益。

二、1999 年《蒙特利尔公约》中强制责任保险内容的确定

1999 年《蒙特利尔公约》在《华沙公约》生效70 年后被确立，这也标志着国际航空运输法的一个新时代已经开始[5]。承运人强制责任保险作为1999 年《蒙特利尔公约》的一大创新也得到确认，根据该公约第50 条，承运人应当在该公约责任范围内进行充分保险，各国也有义务要求国际航空承运人提供其进行了充分保险的证据。之所以将1999 年《蒙特利尔公约》中承运人强制责任保险界定为旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误责任保险这四种，也可以从对条约的解释入手得出结论。

作为国际法的主要渊源之一，条约解释规则尤为重要，同时，作为国家间商议的结果，条约是国际行为的主要规范，本身应当具有确定性。如果条约原文模糊或有歧义就会引发对条约的解释，所以条约解释也成了条约正常履行的基础[6]。条约解释的目的即明确其含义，使其得以正确适用[7]。由于各国间利益很少完全相同，在针对条约进行谈判期间，各国均希望条约最终可以完全符合自身利益。通常对条约中一个词语的定义，需要进行较长时间的讨论，原因在于，文化、语言、背景和利益的差异往往会导致各国在对条约进行解释时存在冲突[8]。所以，导致条约解释颇为复杂的原因之一便是条约解释的主体不同。而在进行条约解释时通常需要注意两个问题：一是谁有权解释条约，这种解释有什么权威和法律效力，即条约解释的主体问题；二是如何解释条约，即条约解释的国际法规则问题。

关于条约解释的主体，由于条约是缔约国协商的结果，所以缔约国都有对条约作出解释的权限，当两个或两个以上国家针对同一条约的解释不一致时，可以通过外交途径协商解决[9]。实践中，除条约缔约国外，条约解释工作还可以由国际组织邀请专门机构和理论学者来完成。如果由缔约国作为条约解释的主体，这种解释一般具有法律效力，被认为是真实的解释，主要原因有二：一是条约的所有缔约国可以在条约案文通过时或之后作出集体权威解释；二是在条约的每一缔约国主权下，各缔约国可以作出自己的解释，表明其自身赋予条约案文的含义。而不具有法律效力的解释由国际组织的机构执行（如联合国大会解释《联合国宪章》）。司法解释也不具有法律效力，因为它在适用中解释了法治，并不创造法律和秩序，判决仅对诉讼当事人和案件具有强制执行力。理论解释是由科学论文中的专家进行的，他们不具有法律强制性，但可以影响国际法规范的制定和适用。

关于条约解释的国际法规则，《维也纳条约法公约》第31～32 条对此作了规定，其中，第31 条是条约解释的通则，第32 条为补充解释方法[10-11]。第31 条规定，条约应依照其用词按上下文并参照条约的目的和宗旨所具有的通常意义，进行善意解释[12]。所谓善意解释，必须遵守三点要求：一是如果条约是明确的，其意义不应以尊重某条约精神为借口而改变；二是在条约中使用的术语必须赋予其普通、自然的含义，并应考虑条约的目标和宗旨进行解释；三是如果确定某一术语是双方当事人的意图，则该术语将被赋予只在双方当事人之间适用的特殊含义。如果适用《维也纳条约法公约》第31 条会导致含糊或者明显解释错误，则可适用第32 条——补充解释方法。除《维也纳条约法公约》外，实践中，就条约解释而言一般有四种解释方法：一是语法解释，要求对句法、词法、词汇等语法规则进行符合法律标准的国际解释；二是系统解释，需要通过条约与整个文本、法律制度或国际法其他规定的关系来确立条约的国际法律标准意义；三是历史解释，包括澄清一项条约条款的意义需要考虑历史、社会、政治条件，在这样的情况下，应考虑起草条约文本的准备工作、国际会议讨论条约草案、交流笔记等；四是逻辑解释，一种通过使用形式逻辑的推理和论证来澄清条约内容的方法。

如果依据《维也纳条约法公约》第31 条的要求，以及实践中条约解释的上述四种方法来对1999 年《蒙特利尔公约》第50 条规定中的“本公约中的责任”进行解释：首先，根据系统解释方法，联系1999 年《蒙特利尔公约》上下文，该公约第17～19 条规定了承运人在旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误四种情况下应负的责任和归责原则，第21～22 条规定了旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误四种情况下承运人的赔偿责任限额，可以明确“本公约中的责任”，即旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误四种；其次，根据历史解释方法可知，对地面第三人责任保险不属于1999 年《蒙特利尔公约》的调整范畴，因为该公约调整的是承运人与消费者之间的关系，第三人责任不属于此范畴，而且1952 年《罗马公约》对此作了专门规定，所以在1999 年《蒙特利尔公约》中承运人责任不包括这一项[13]。综上可知，“承运人在公约责任范围内”是指，旅客人身伤亡责任、行李毁损责任、货物毁损责任、延误责任这四种，所以在1999 年《蒙特利尔公约》第50 条的要求下，承运人应当对这四种责任投保强制责任保险。

三、中国航空承运人强制责任保险的不足

通过对《民用航空法》进行分析和对1999 年《蒙特利尔公约》承运人强制责任保险范围进行厘清，可以发现，《民用航空法》在承运人强制责任保险方面存在立法缺失，这种缺失不仅无法分散航空风险，而且会使保险在航空产业中无法发挥作用，在发生巨大空难时甚至还会影响到航空产业的发展。在双循环新格局下，新兴高科技产业对于加快国内循环的作用不可忽视，通过保险保障航空产业，航空产业赋能双循环新格局，将会是一种良性循环。

（一）航空母法有待完善

随着航空产业的快速发展，尤其是国际民用航空运输业的快速发展，各国对于领空主权、飞行安全、空中航行政策、航空权益、经济利益等多方面一直在进行着不断的规范和调整，航空法也是由此产生[14]。目前，有关中国民用航空活动的法律规范主要是作为航空母法的《民用航空法》，该法自1995 年颁布以来已有20 多年，最近一次修正是在2018 年。不可否认，在民用航空产业飞速发展的同时，中国对于《民用航空法》的修正从未停止，以尽可能地减少法律滞后性给行业带来不利影响。虽然中国的航空产业水平相较于1995 年该法才出台时已经有了质的改变，但是发展规模同美国等一些发达国家相比还存在一定差距，所以与之配套的法律制度中的某些理念还有待更进一步完善[15]。例如，由于中国航空产业依然呈上升趋势，且航空产业的发展对国家当前的发展尤为重要，所以法律措施难免有偏向承运人之嫌，这就导致《民用航空法》的价值取向与《华沙公约》相似，在行业发展与消费者保护的天平中，都倾向保护行业发展，这种做法在法律人本化发展的大环境下，显然具有一定的滞后性。其实，对承运人做出保护可以理解，但是一些行业发展的新兴问题也不应被忽视，如电子化运输凭证，第五管辖权，机长的法律地位，承运人对旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误的责任险等问题在1995 年和2008 年的《民用航空法》中都并未体现，这显然不符合当前航空产业的发展趋势，也与中国参与的国际公约无法接轨。所以在实践中，一旦出现上述问题，只有以司法解释和行政部门颁布规章的形式作出回应，这不仅不利于法律规范的统一，也不利于实际问题的处理。

（二）《民用航空法》仅规定地面第三人责任险

《民用航空法》中关于强制责任保险的规定体现在第166 条，该条是针对第三人强制责任险的基本规定，其法理来源为《罗马公约》第15 条中针对第三人强制责任保险的规定，《民用航空法》参照《罗马公约》并结合中国的实际情况，确立了第三人强制责任险制度[16]。所谓第三人责任险，即民用航空器的经营人向保险公司支付费用，对因民用航空器事故造成的第三者的人身或财产损失，保险公司在保险范围内向被害人支付保险赔偿金[17]。《民用航空法》第167 条是关于保险人和担保人所享有的抗辩权，该条参照《罗马公约》第16 条第1 款并结合中国实际情况而确立。《民用航空法》第168 条规定受害人可以直接向保险人或者担保人提起诉讼，该条依据《罗马公约》第16 条第5 款，旨在保护受害人利益，突破了合同相对性原则的束缚，让不是合同一方的受害人可以直接起诉保险人或担保人，这是《民用航空法》对弱者利益加以保护的体现。《民用航空法》第169 条规定了对于第三人责任险的赔付，包括应当专门指定优先支付，该条参照《罗马公约》第17 条而设置。《民用航空法》第170 条规定也体现了保护受害人权益的意向。《民用航空法》参照《罗马公约》规定了较为成熟的第三人责任保险，但1995 年和2018 年《民用航空法》都只规定了第三人责任险，对于强制责任险的范围没有做出任何扩大。

（三）旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误责任险立法缺失

科技进步驱动社会变革，在这一过程中，也会促使法律秩序合理化。如前所述，《民用航空法》有较为系统的第三人责任险制度设计。但是，如果将《民用航空法》同1999 年《蒙特利尔公约》关于责任险的范围进行比较，可以发现，中国在此方面的立法仍然尚存不足。在旅客责任险方面，中华人民共和国成立之初就曾在公路、铁路、水路和航空客运中增加过关于强制险的立法。例如：《旅客意外伤害强制保险条例》虽已废止，但它是适用于水路运输和航空运输实行旅客强制责任险的法律依据，旅客强制意外险在1993 年被改为自愿投保的险种；1995 年《民用航空法》也只规定了第三人强制责任险，且该法经过历次修正，直到2018 年关于强制责任险的范围也未得到扩大；对于旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误四种与消费者利益密切相关的承运人责任，相关保险在《民用航空法》中并未得到体现，这可谓是法律的真空地带；《中华人民共和国保险法》也未提及航空强制责任保险。在实践中，航空事故不仅会给受害人造成巨大损失甚至致使受害人失去生命，而且也会对承运人造成较大打击甚至导致承运人破产，这种不利后果不仅不符合当代社会以人为本的发展观，而且会对行业和社会的发展产生了较大的负面影响。中国已经出现了航空公司自发购买责任险的实践，如根据中国民航资源网的信息，早在2002 年，由于“非典”病毒肆虐引发了社会恐慌，该病毒传播性强且致死率高，为了保障旅客权益，一些航空公司自行为旅客购买了航空承运人责任险，由此出现了实践先行、立法滞后的尴尬局面。

四、国内国际双循环模式构建

保险作为社会经济生活的“减震器”“稳定器”“助推器”，应当在双循环新格局中发挥好服务功能。从国内大循环来看，保险应加快弥补制度缺口，完善风险管理职责，为中国航空产业的发展提供制度保障；从国内国际双循环来看，作为现代社会风险管理的手段，保险应加强制度完善和创新，为中国航空产业“走出去”保驾护航。

（一）完善相关法律规制

1.承运人延误责任限额的设置和完善

中国尚未对延误赔偿责任限额作出规定，应当对此进行完善。当前，消费者越来越注重自己的权益保护，延误作为易引起“机闹”事件的缘由之一，应当从法律层面作出回应。2018 年修正的《民用航空法》规定了承运人应当对延误负责，但没有规定负责的具体数额或者措施。分析相关官方文件对于“延误补偿”的态度可知，不对此做出回应主要是出于保护航空产业的发展、减少承运人责任的目的，但是这样做却损害了消费者的利益。从1995 年《民用航空法》出台到2018 年最近一次修正已有23 年，中国法律对于延误的态度理应逐步有所改变，而且随着社会主义市场经济体制的建立以及国际航空运输业的发展，其内容也需要得到更进一步的完善和修订[18]。目前，中国的法律设置同国际社会的法律实践产生了较大差距，而且过分的国家保护也不一定完全有利于航空产业的发展，这就导致中国航空业水准虽然已经有了质的提升，但是同发达国家的航空业相比仍然存在一定的差距。鉴于此，中国其实可以借鉴1999 年《蒙特利尔公约》第22 条第1 款的规定，即因延误所造成的损失，承运人对每名旅客的责任以5 346 特别提款权为限。显然，这一数额对中国来说偏高，但可依据国情来进行数额限定。此外，从对消费者的保护范围上来看，中国可以借鉴欧盟2004 年2 月11 日发布的保护旅客权利的规定——《关于航班拒载、取消或延误时对旅客补偿和帮助的一般规定》（即“261/2004 号条例”）。该条例规定，如果航班取消，航空公司必须在7 天内退还全价机票。目前，中国许多航空公司和旅行社只提供未来可以用于预订新航班的代金券，然而这种代金券并不能有效保护旅客的权益。

2.提高旅客人身伤亡赔偿限额

1993 年，《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》第6 条规定，承运人对每名旅客的最高赔偿金金额为7 万元；2006 年，中国民用航空总局发布了部门规章《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，其中第2 条规定承运人对每名旅客的责任限额为40 万元。可见，从7 万元到40 万元，中国在逐步加大对消费者的权益保护，也在缩小了与其他国家责任限额之间的差距。1999 年《蒙特利尔公约》第22 条第2 款规定，承运人对旅客伤亡的赔偿限额为128 821 特别提款权。所以，目前中国对于旅客伤亡的赔偿责任限额的规定存在两个问题：一是2006 年距今已有十余年，当时的定额已不能完全满足今天经济社会发展的需求；二是同1999 年《蒙特利尔公约》差距较大。国际民用航空组织（ICAO）曾做过的一项社会经济学调查报告显示：多数欧洲国家已经把国内运输的特别提款权提高到10 万；日本、波兰、美国等国的航空运输中实行无限额；加拿大和立陶宛两国没有明确的限额[19]。

3.建立复审制度

1999 年《蒙特利尔公约》第24 条规定了每5 年进行一次的复审制度，既是为了更好地保护消费者的权利，也是为了预防通货膨胀带来的不利影响。中国在科学设置和完善承运人责任限额的基础上可以引入该机制，这样不仅可以保障责任限额的科学性，对消费者来说也是一种利益保护。但是，关于复审制度的责任限额和通货膨胀的百分比，则不必照抄1999 年《蒙特利尔公约》的规定，而是应当在统筹考虑中国航空产业的发展、社会经济的发展等因素后，设定一个合理的责任限额，并逐步实现同1999 年《蒙特利尔公约》接轨。

（二）明确责任保险最低水平

由于1999 年《蒙特利尔公约》是各国协商取得的成果，其中必然包含某些条款的妥协，中国作为1999 年《蒙特利尔公约》的缔约国，国内法同该公约保持一致不仅体现了中国重视该公约的态度，也体现了中国国内法同国际法相结合的实践。同时，由于各国国情不同，中国在遵守公约的前提下，也可以根据自身民用航空业发展情况来有选择地适用该公约。例如，1999 年《蒙特利尔公约》第50 条关于承运人强制责任保险的规定，对“充分保险”一词并未作出明确解释，各国学者对此的态度和认识也不一致，这也导致许多学者认为该公约具有模糊性，其中以Margo 的评论最为典型。Margo 认为：“充分保险具有非常大的模糊性，当承运人承担无限责任时，这种模糊性显得尤为明显。而且责任承担的形式多种多样，包括法系、责任基础、责任类型等。在一个国家被认为是充分的保险，在其他国家或许结论并不一致。”[20]大陆法系国家的立法通常具有具体、明确的特点，中国在修订《民用航空法》时，可以在充分考虑自身综合国情的基础上对“充分保险”一词加以解释。笔者认为，以承运人责任限额来看待承运人保险购买是否充分，具有可操作性和明确性；要求承运人按照责任限额来购买保险，既可以在较大程度上保证赔付的充分性，也可以有效避免司法模糊[21]。

在明确“充分保险”的基础上，对承运人责任险保险的最低限额也应在法律中明示，这样不仅有利于承运人明确投保最低限额，也可以让承运人强制责任保险制度摆脱“软法”的嫌疑。所以，如果未来中国对《民用航空法》进行此方面的修订，可以对旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误这四种责任的承运人最低投保限额进行设定，设定方式可以是承运人的最低责任限额，这样做不仅符合1999 年《蒙特利尔公约》“充分保险”的要求，而且可以增强责任保险的适用性和可操作性，这也是目前许多国家采取的做法。

（三）被保险人权利保障

1.根据1999 年《蒙特利尔公约》义务完善中国民用航空责任保险

《民用航空法》仅规定了承运人对地面第三人的强制责任险，关于旅客人身伤亡、行李毁损、货物毁损、延误的强制责任险仍尚属欠缺。从目前中国航空产业的发展现状来看，这种立法欠缺不仅不利于行业发展，也不利于消费者权益保护。

为了更好地促进行业发展和指导中国航空保险业的实践，未来在对《民用航空法》进行修正时，中国可以立足基本国情，借鉴欧盟、美国等的相关立法，在落实1999 年《蒙特利尔公约》第50 条关于承运人强制责任保险的规定的基础上，提高航空承运人责任限额，以弥补中国在承运人强制责任保险方面的立法欠缺，完善中国的航空保险制度。总之，在航空领域推行承运人强制责任险不仅仅是为了保护消费者利益，同时也是为了分散承运人的风险，以促进整个行业健康发展。

2.确立先行付款制度

先行付款制度的建立首先应体现在《民用航空法》中，该法作为该领域的母法，应率先表明态度。在该法第9 章“公共航空运输”中，对于承运人责任的规范，在保护民用航空事故旅客权益这一实体规范中，可以设立先行付款制度来体现原则性保障。只有上位法先行确立该制度，下位法才有制定实施具体操作规范的可能，才能更进一步实现上位法与下位法的配套。中国可以借鉴1999 年《蒙特利尔公约》第28 条来进行具体设计，也可以借鉴欧盟2027/97 号条例和785/2004 号条例、2007 年修订的《俄罗斯联邦航空法》、1988 年《美国家庭援助法案》等国际、区域和各国国内立法有关先行付款制度的经验，结合具体国情来进行修订和补充。具体而言，可以对2006 年1 月1 日开始实施的《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》（以下简称《援助规定》）[22]进行修正。

在1999 年《蒙特利尔公约》所规定的先行付款制度中，有些问题需要各国国内法加以确定，而有些问题则该公约并未进行具体规范，如何为“不延迟”、承运人无责之后的处理、赔付范围等。对于上述问题，中国可以在进行相关制度设计时加以规范，这不仅可以弥补国内法上的欠缺，也可以使该制度在司法实践中更加清晰。例如，修改《援助规定》的第29 条、第36 条，即在第29 条中增加先行付款的原则，在36 条中对原则进行具体规范，如对先行付款的具体时限作出规定、对“迫切经济需要”的范围作出明示。针对1999 年《蒙特利尔公约》存在的不足，还可以进一步规定先行付款是承运人的强制性义务、承运人违反先行付款义务时该如何制裁；如果事故调查最终结果为承运人不负责任，先行付款的金额是否应当退还，如何、何时退还；等等。总之，中国可以综合借鉴国际上已有立法的优势、规避不足，从而制定出符合自身国情的先行付款制度。

3.建立受害人向保险人直接索赔制度

严重空难事故有可能导致承运人陷入破产清算的境地，从而导致受害人无法获得赔偿[23]103-104。如何才能更好地保障旅客权益，让受害人家属可以快速获得赔偿，这一情况理应受到重视。因为合同具有相对性，所以在空难事故发生后，按照常规流程应当是由承运人先向保险公司提出赔偿请求，保险公司赔偿给承运人后，再由承运人向受害人赔偿。这套程序虽然具有法律正当性，但是当运用于实践时难免显得冗长和烦琐，而法律制度的价值之一就在于其对主体是有意义的，具有可以满足主体需要的功能和属性[24]。因此，如果能突破合同相对性，让航空受害者家属或者第三人可以直接向保险公司索赔，不仅程序上更加简便，而且可以让受害人家属及时获得赔偿，甚至缓解航空承运人的经济压力，使其损失通过保险方式“粉末化”和社会化，从而有利于后续航空秩序的良性发展和社会稳定，这也体现了现代航空法的人文精神和人文关怀[23]103-104[25]。

航空责任保险制度建立初期，其目的是分散承运人风险；但随着社会的不断发展，其目的逐渐转变为保护受被保险人侵犯的第三人，即受害人[26]194。在这种情况下，保险人向被保险人支付保险赔偿金，甚至不以被保险人向受害人实际支付损害赔偿金为要件，而发展出受害人对责任保险人的“直接”给付保险赔偿金制度，即第三人直接请求权[27]。对于该权利的建立，合同相对性似乎成了其法律障碍，但是纵观目前世界上保险产业发达的国家，合同相对性理论似乎并未对责任保险第三人向保险人行使请求权造成太大的障碍。在美国，以合同受益人的地位而请求履行保险合同的第三人，可以得到法院和立法的支持。在英国，《1930 年第三方（对承保人的权利）法案》（Third Parties（Rights Against Insurers）1930）规定了当被保险人即当航空责任保险中的承运人破产时，旅客或托运人有权向保险公司提出索赔[28]。从这一规定可以看出，原本有起诉权的承运人，因为破产导致起诉权转移给了旅客或托运人[29]。之后，英国1972 年《道路交通法》第149 条规定：“当保险合同成立时，被保险人因为交通事故对受害人承担责任，在受害人取得赔偿判决后，可以依赔偿判决向保险人索赔。”[30]瑞士1958 年《联邦道路交通法》第65 条第1 款也明确规定受害人有直接请求权[26]99。此外，日本《机动车损害赔偿法》第16 条第1 款规定：“发生保险者损害赔偿责任时，受害人根据政令的规定，可以在保险金额的限度内向保险人请求支付损害赔偿额。”[31]

受害人向保险人直接索赔制度能否在航空强制责任保险中建立，以及建立后的可操作性到底强不强。从国际公约来看，1969 年《国际油污损害民事责任公约》、1974 年《雅典公约》、1996 年《国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》以及2001 年《国际燃油污染损害民事责任公约》在确立了强制保险的同时，赋予了第三人对保险人直接索赔的法定权利[32]。从国内法来看，《民用航空法》第168 条中明确规定了受害人可以直接对保险人提起诉讼，所以不管是从国际现有公约还是中国国内法分析，该制度都具有一定的法律基础和可操作性。因此，完全可以将该制度在航空领域落实，并颁布相应的配套措施，因为如果受害人向保险人直接索赔，对保险人来说略显不利，在配套措施中应当规定制度的相应细则，尽量平衡双方利益：一是被害人的索赔只能在航空强制责任保险合同的约定赔偿限额之内，超出部分，保险人没有赔付义务；二是保险人对承运人的抗辩权也可以适用于被害人；三是直接赔偿不同于先行付款，并不是为了解决受害人急迫的生活需要，所以赔偿应当在航空事故责任认定之后；四是直接索赔权利的享有主体应当明确限定为受害人、受害人的家属等。

4.制定制裁措施

一部完整的法律，除规定权利和义务外，还应对不履行义务的后果作出明确规定，因为只有这样才能发挥法律的价值和功能。1999 年《蒙特利尔公约》具有公约的一般特性——各国协商的产物，虽然必须遵守国际公约作为一项国际交往原则已被各国普遍认可，但1999 年《蒙特利尔公约》并没有规定承运人不购买强制责任保险的后果是什么，加上国际上并不存在一个置于各国主权之上的国家执法机关，这就更加使得1999 年《蒙特利尔公约》的执行力大打折扣。与国际公约的“软法”性质不同，一些区域和国家的立法对此给予了积极回应。例如，欧盟785/2004 号条例第8 条规定，在违反关于强制责任保险的情况下，航空承运人和航空营运人应当受到相应的制裁措施①。该条例还对欧盟承运人和非欧盟承运人规定了不同的制裁方式，第8 条第5 款规定了对欧盟内的航空承运人的制裁方式，即“在服从共同体法律的有关规定的情况下，对于欧盟航空承运人，这些制裁措施可以包括吊销营业执照”②。此外，该条例第8 条第5 款还规定了对非欧盟航空承运人的制裁方式，即“对于非欧盟航空承运人和航空器运营人使用注册的区域外的飞机，制裁可能包括有权拒绝在一个会员国领土上降落”②。因而，对违反上述欧盟条例强制保险要求的规定，承运人可能会受到吊销营业执照或被拒绝在欧盟成员国领土上着陆的制裁。

在航空承运人责任保险中，首先，航空运输业需要面对的一个重要问题是，厘清责任归属与处理赔偿事宜。航空运输业若未妥善管理此项风险，不仅会对其商业信誉造成伤害、降低民众的信任感和认同感，承运人赔偿责任的重大压力也可能会影响到航空运输业的正常营运，严重时甚至会到濒临破产的地步，因此，承运人需要通过投保航空责任保险以移转此项风险，并使其企业得以永续经营、稳健发展[33]。其次，因为航空事业的快速发展，加上航空风险具有绝对性，所以当航空灾难发生时，势必会衍生出诸多问题，航空责任保险问题便是其中之一。空难引发的每一个问题都需要引起政府、航空制造商、承运人，甚至旅客、托运人、收货人的关注。最后，航空在国家和人民的经济发展中起着重要作用。在双循环新格局背景下，应当让现代航空法作出实质性的贡献，航空法不再只涉及权利和责任，作为变革和发展的工具，航空法自身也必须持续发展，以回应航空产业在当今世界经济中所占据的重要地位[34]。

注释：

① 参见：EC Regulation 785/2004,Art.8。

② 参见：EC Regulation 785/2004,Art.8.5。