区域现代化中地方政府经济职能的历史演进与政策启示—— 以长三角地区为例

孙运宏

内容提要:通过考察改革开放以来长三角地区地方政府经济职能的历史演进发现,其职能转变分为四个阶段:直接参与乡镇企业管理阶段、推动产权制度改革阶段、致力于服务型政府建设阶段和以深化“放管服”改革为核心的优化营商环境阶段。地方政府经济职能优化转向的核心是处理好政府与市场之间的关系,具体表现为从“一揽子”全能型向“放管服”有为型转变,从行政命令管理向法治化、制度化治理转变,从追求经济发展向增进社会福祉转变。从政策启示层面看,地方政府要不断提升“有为政府”的治理效能,推动共同富裕和高质量发展;在法治轨道上推动“放管服”改革向纵深发展,打造更优营商环境;以人民为中心不断增进民生福祉,坚持经济发展与民生改善同频共振;完善兼顾国家决策统一性和地方执行灵活性的动态平衡机制,通过不断优化地方政府经济职能推进全国统一大市场建设。

一、 引 言

现代化是人类文明史上一场具有鲜明时代特征的社会总体变迁,突出表现为传统农业社会向现代工业社会再向信息社会的持续转变过程。现代化建设不仅要遵循全球性的普遍发展规律,更关键的是要开展本土性的实践探索。中国的现代化道路曲折坎坷、荆棘遍布,承载着一代又一代中国人的梦想和希望。新中国成立之后,中国的现代化进程具有明显的赶超型特征,以中央政府为主体进行现代化的战略谋划,实行高度集中的计划经济管理体制,力争在较短时间内实现从农业国向工业国的转变。在这一发展理念指导下,国家取得了一系列的历史性成就,但是地方政府的能动性和创新性没有被充分调动起来。中国幅员辽阔,自然资源禀赋分布不均,各地区经济发展的基础和条件存在相当差异,中国式现代化进程必然呈现地域差异。某种程度上,地方层面“摸着石头过河”的实践探索丰富并拓展了中国式现代化的道路、理论和体制创新,深刻体现中央制度设计引领性与地方实践探索自主性的良性互动。学界围绕区域现代化实践问题展开了广泛研究,特别对长三角地区的现代化相关议题进行了系统探究,丰富了学界对区域现代化进程的认识。区域率先是现代化的一般规律(洪银兴,2015)。由一些经济社会发展水平较高的地区率先开启现代化进程、承担全国现代化核心区职责,是世界现代化的一般规律,要以区域层次的积极作为开拓现代化新局面(夏锦文,2019)。胡福明(1996)认为,地区现代化是中国迈向社会主义现代化的必经阶段,部分地区将超前发展。费孝通(1992)发现,苏南地区率先突破计划经济体制束缚,改革开放之后迅速崛起的乡镇企业直接推动了苏南经济现代化的进程,展现“大鱼帮小鱼,小鱼帮虾米”的中国工业化新模式。宋林飞(2019)强调,不断发展的现代经济为社会、生态、文化等其他领域的现代化奠定基础,展现了东部沿海先发区域经济社会发展转型的特征,将基本实现区域现代化。浙江则以“八八战略”率先就省域社会主义现代化建设进行战略谋划,展现了先行一步的战略主动和历史主动(魏涛和何显明,2023)。

在区域现代化的研究中,地方政府的作用定位一直是各类研究的聚焦重点。中国国家治理对有效性的追求在很大程度上需要依靠地方的配合与支持,国家治理现代化的推进也需要依托、聚合地方治理现代化(梅立润,2018)。只有得到地方政府的积极响应和主动参与,国家现代化的方针、政策才能真正全面落实(刘志彪,2011)。改革开放初期的中国是一个大实验室,国家给予地方一定的自主权,鼓励政策试验也是推进改革向前发展的可行之策(科斯和王宁,2013)。地方性的政策试验构成中国改革过程中一种独特且重要的治理机制(张克,2019),它为地方自主地开展多样性的区域现代化探索提供了有力的政策支持。其中,地方政府的经济角色十分明显,不仅提供行政服务,也参与企业的投资决策,还同企业一起负担风险、分享收益,可看作“地方性的国家法团主义”(Qi,1995)。已有文献对区域现代化的理论与实践、特别是地方政府在现代化进程中的职能作用进行了多方面研究,但尚未出现从更广阔的视角系统全面分析区域现代化实践中地方政府经济职能作用的研究。由于地方政府经济职能在各发展阶段承担的责任或发挥的作用不同,因此需要将其放到动态的经济社会发展过程中予以考察,以便深入探究中国式现代化视域下地方政府经济职能的转变与优化问题。

从历史角度看,改革开放成为决定中国式现代化成败的关键一步,有效激发了地方政府发展区域经济的积极性和创造性,有力推动了中国经济体系的现代化转型,社会主义市场经济体制由此逐步确立并深化。改革开放以来,长三角地区在国家政策支持和地方政府引领下,积极推动多元化的地方工业化和市场化实践,形成一整套符合地区实际和适应时代变化的体制机制,有效解放和发展了生产力,成为中国式现代化建设的先行探索地区。本文基于长三角地区的区域现代化实践探索,尝试将改革开放以来地方政府的经济职能放在四个不同阶段动态考察:第一阶段是地方政府直接参与乡镇企业管理(1978-1992年);第二阶段是地方政府推动产权制度改革(1993-2002年);第三阶段是地方政府致力于服务型政府建设(2003-2012年);第四阶段是地方政府深化“放管服”改革并增进社会民生福祉(2013年至今)。通过构建上述四个阶段的理想类型,系统分析区域现代化中地方政府经济职能的历史演进,讨论地方政府经济职能的转变,进而针对地方政府经济职能在区域现代化进程中的定位提炼政策启示。

二、 区域现代化中地方政府经济职能的历史演进

1. 第一阶段:地方政府直接参与乡镇企业管理(1978-1992年)

改革开放初期,长三角地区经济现代化进程逐步加快,突出表现为乡镇企业的发展壮大。这一时期地方政府在乡镇企业的发展中起到直接参与和积极推动的作用。首先,地方政府为乡镇企业发展提供所需资金。资金短缺一直是制约乡镇企业发展的突出问题,地方政府主要通过三种方式帮助其筹措资金:一是利用县(乡镇)政府原有的集体积累,即在人民公社体制下积累的一部分资金;二是政府出面担保或直接向金融机构贷款,当以村社集体经济名义贷款仍难以满足需求时,就由县、乡(镇)政府以政府信用为担保来帮助一些重要的乡镇企业融资(温铁军,2011);三是政府担保或直接以政府名义进行的社会融资。可见,大部分乡镇企业的创业资金源自乡土社会范围内的集体投入,其中既有农村社区民间资金,又有乡镇政府自有资金。其次,地方政府通过行政手段对区域内的劳动力、土地等生产要素进行配置,为乡镇企业的发展创造有利条件。地方政府发挥行政职能进行土地调配,从最初的免费向企业供给土地,到20世纪80年代后期转向有偿用地,但用地价格由政府内部定价,远低于市场平均水平。从招聘和用人方面看,工人由乡镇干部安排进厂的占40.5%;在企业创办时劳动力进厂由乡(镇)、村组织统一分配,企业无权否决的占49%;企业提出条件,由乡(镇)、村组织招聘,企业有否决权的仅占17%(陈剑波,1995)。再次,地方政府直接参与管理乡镇企业。乡镇企业的管理者一般由地方政府人员或村社干部兼任,兼具地方政府管理职能和企业经营管理职能。地方政府和村社集体主导乡镇企业的生产经营活动,乡镇企业的经营利润也由他们分配。这一阶段地方政府的经济职能由计划经济时代对村集体进行计划管理转向举办乡镇企业,成为企业生产经营活动的发起者、参与者和领导者。地方政府发展乡镇企业,在带动农民增收、集体经济增强的同时也提升了农村公共物品的供给水平。苏南乡镇企业1994年上交乡村利润总额28.89亿元,占当年净利润的42.14%,其中用于建农基金(主要用于加强农田水利建设、推广现代农业技术、完善农业服务体系的补贴)达3.42亿元,占上交乡村利润总额的24.8%;贫困扶助金3014万元,占上交乡村利润总额的1%(史浩明和张鹏,2004)。

2. 第二阶段:地方政府推动产权制度改革(1993-2002年)

随着社会主义市场经济体制改革持续深化,目标逐步明确,这一时期长三角地区经济社会发展进入新的历史阶段。由于生产要素实现了广泛的流动和重组,买方市场逐渐形成,乡镇企业生产经营面临的市场竞争压力增大,政企不分、政资不分、活力不足、产权模糊、高负债等问题凸显,镇办集体企业的经济效益持续下降,出现镇办不如村办,村办不如联户、个体的现象。因此,地方政府开始改制乡镇企业,通过产权制度改革,推动政府产权逐步有序退出。根据苏州市1999年初的统计,全市11301家乡镇企业进行了产权制度改革,涉及总资产435.4亿元,占全市乡镇企业总数的81.6%、资产总额的64.6%,产权改革基本完成(苏州市农村经济研究会,1999)。乡镇企业产权制度改革之后,地方政府不再直接参与和管理企业的生产经营活动,转而为企业发展提供相关服务,创造良好的经营环境。这一阶段长三角地区地方政府经济职能除了推动乡镇企业改制之外,也在进行开发区建设并对外招商引资,主动抢抓全球产业结构和产业布局重新调整的机遇,凭借良好的工业基础、人才队伍和国际环境,全力推进外向型经济发展。地方政府着力打造以开发区为载体的招商引资平台,强化服务意识、提高服务能力、打造良好投资环境成为区域竞争的重要维度。地方政府的各项服务贯穿于招商引资全过程,使投资者能够安心生产经营,在财税、土地、金融等方面给予的优惠政策依然存在,但规范性明显加强,且“惠强惠大”的特点更加突出(马相东等,2021)。在地方政府的有力推进下,开发区发展迅猛,招商引资的联动效应显著,企业逐步向开发区集中,人流、物流、信息流、资金流等生产要素高效聚集,产业集聚带动规模效应持续显现。长三角地区逐步建立起一批产业聚集能力比较强、功能不断完善的开发区,成为承接全球产业转移的重要目的地之一。

3. 第三阶段:地方政府致力于服务型政府建设(2003-2012年)

伴随经济社会转型加速,长三角地区面临着日渐凸显的土地稀缺、环境污染、能源紧张等问题,地方政府经济职能亟需一场更为深刻、全面的转变。地方政府从单纯以推动经济建设为主转向推动经济建设和提供公共服务齐头并进,进入了服务型政府建设的新阶段。长三角地区的地方政府积极探索部门行政审批集中审批的管理模式,在整合行政许可(审批)职能的基础上推进“一窗办理”,把创新创优作为提升窗口服务的动力,不断拓展服务形式,树立服务品牌。比如,浙江通过多轮行政审批制度改革,大大缩小了政府直接管理的行政审批范围。江苏无锡市制定了“两集中、三到位”的实施方案,通过审批事项流程再造,职能部门对窗口授权率由36%提高到76%(芮国强,2008)。长三角地区的经济发展和财政收入增长为地方政府进一步提升公共服务水平打下坚实基础,地方政府在环境保护、科教文卫、交通建设及社会保障体系建设等方面加大投入,使城乡居民能够分享更多发展成果。例如,这一时期苏州的农村社会保险覆盖率在全国处于领先水平,养老达到84%,医疗达到95%,而且补贴标准逐年提高(周明生,2008),同时在城市建设征地拆迁过程中不断完善农民安置政策,探索“土地换社保”方案,将农民纳入社会保障体系,解决失地农民的生存和发展问题,维护社会秩序和谐稳定。此外,作为工业先发地区,环境污染问题一般出现比较早、影响比较大,考验着地方政府的治理能力。长三角地区的地方政府在环境污染治理过程中发挥了重要作用,通过加大环境保护和治理的资金投入,采取强有力的政策措施治理污染,环境污染问题得到显著改善。比如,浙江从2004年开始,以全省8大水系、11个重点区域为重点,开展环境污染整治“811”三年行动,完成限期治理项目3610个,关停并转重污染企业2419家。苏南地区的工业水平在全国领先,环境保护压力大,理应是全国环境污染较为严重的地区,但是这里却有着众多环境保护先进城市、生态城市、园林城市,充分展现了地方政府治理环境污染的能力和成效。

4. 第四阶段:地方政府以深化“放管服”改革为核心的优化营商环境(2013年至今)

中共十八大以来,中央政府逐步将直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项下放到地方,最大限度减少对微观事务的直接管理,同时对市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批,规范、精简、高效做好保留的行政审批事项。从顶层设计角度进一步理顺中央和地方权责关系,提高行政效能,赋予地方更多自主权,支持地方因地制宜创造性开展工作,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门部署“加快转变政府职能”,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“优化政府职责体系”“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。这一阶段,长三角地区的地方政府把“放管服”改革作为转变政府经济职能的核心议题,聚焦“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”以及监管“短板”和服务效能不高等问题,积极推动地方政府经济转变职能,深化简政放权,营造市场化、法治化、国际化营商环境,将该放的权力放给市场和企业,以政府权力“瘦身”激发市场活力。比如,浙江率先提出“最多跑一次”的政府服务模式,打通服务群众“最后一公里”。地方政府通过将各职能部门有机联合,打破“上下同构”的机构设置(朱光磊和于丹,2008),推进职能整合与部门整合,多件事变成一件事,多窗口、多次办理简化为一窗受理、一次办结,协同办理、集成服务,使高效率便捷的政务服务切实匹配群众需求。杭州围绕做好众创者的“店小二”,从“政策驱动”走向“服务驱动”。面对新时代、新形势,更优良的营商环境已经成为地区综合竞争力的重要内容。上海加强政策集成创新,持续优化营商环境,以市场主体获得感为评价标准,加强市场主体产权保护,维护公平竞争的市场秩序,持续放宽市场准入门槛,完善全生命周期服务和监管,提升要素保障服务水平,不断优化政府管理和服务方式。上海自贸区以更高水平服务型政府建设为重点先行先试在依法行政、服务行政、事中事后监管、协同治理等层面推动政府职能转变,全面对接国际高标准经贸规则,打造国家制度型开放示范区。2022年3月,《苏州市优化营商环境条例》正式施行,以地方性法规的形式明确“构建公平竞争的市场环境、打造高效便利的政务环境、营造公正透明的法治环境、创建开放包容的人文环境”。合肥连续5年出台营商环境迭代优化专项行动方案,持续提升科技产业硬实力和营商环境软实力。这一阶段,长三角地区逐年提高城乡公共服务支出占比,不断增进社会民生福祉。苏州市设立养老服务产业引导基金,支持养老服务体系建设,通过政府购买服务的方式,为老年人提供居家养老服务。上海聚焦高质量建设人民城市,着力探索城市治理数字化,推动城市运行“一网统管”,持续提升城市管理精细化水平,加快构建“15分钟社区生活圈”,不断优化调整街镇管理体制机制,深化完善社区共建共治共享的工作格局。这些提升社会民生福祉的具体举措,让人民群众有了实实在在的获得感。

三、 区域现代化中地方政府经济职能的优化转向

在区域现代化进程中,长三角地区的地方政府经济职能不断优化,核心是在经济发展中处理好政府与市场之间的关系,进一步厘清政府和市场的边界。地方政府经济职能的优化转向主要体现在以下三个方面。

1. 地方政府经济职能由“一揽子”全能型向“放管服”有为型转变

从功能角度来看,长三角地区地方政府经济职能逐步从全面参与和推动乡镇企业发展、主导市场经济行为向建设服务型政府、优化营商环境转变,由全能型政府向有为型政府转变,地方政府逐步从直接参与企业生产经营(市场经济)中抽离出来。中共十一届三中全会正式作出把全党工作重心转移到社会主义现代化建设上来的重大战略决策,提出“以经济工作为中心”的关键论断,推动经济发展成为中央政府和地方政府的重要职能。随着中共十四大明确提出中国经济体制改革的最终目标是建立社会主义市场经济体制,政府主要从中观和宏观层面规范和驱动市场化改革,推动经济快速发展。长三角地区地方政府从直接参与经济活动的第一阶段步入主导产权制度改革的第二阶段,体现了地方政府经济职能的进一步转变。20世纪90年代后期,中国经济体制改革不断深化,特别是1998年的政府机构改革更加明确政府职能转向以经济职能为重,并且逐步朝着市场化方向前进。新世纪以来,随着经济全球化的大规模推进,中国的经济体制改革也在不断深化,逐步建立起更加完善、成熟的市场经济体制,推动地方政府从直接参与经济活动向更加注重“放管服”改革转变。与此同时,中国经济社会发展也面临更大、更复杂的风险与挑战(比如贫困问题、环境问题、安全生产问题、社会安全问题等),在客观上要求政府职能从主导经济建设的全面行政管制模式向服务型政府建设模式转变。中共十八大以后,政府从经济社会发展微观事务的干预管理中不断退出,由传统的“全能型”政府向“有为型”政府转变优化。中共十八届三中全会明确经济体制改革是全面深化改革的重点。“坚持社会主义市场经济改革方向,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”(1)习近平著:《习近平谈治国理政》第一卷,人民出版社2018年版,第95页。这就要求进一步规范地方政府经济职能,明晰地方政府在资源配置中的地位、职能和作用,规避地方政府在资源配置中的“越位”和“缺位”。地方政府经济职能主要转向产业发展战略规划、支持政策、市场标准等的制定和实施、市场活动的监管、各类公共服务的提供以及社会福利建设等方面,重点围绕全面推进“放管服”改革,不断提高政府管理效能,营造公平有序的法治化营商环境。

2. 地方政府经济职能由行政命令管理向法治化、制度化治理转变

从方式角度来看,长三角地区现代化进程中地方政府经济职能总体是由直接方式向间接方式转变、由行政命令管理向法治化、制度化转变。在直接参与乡镇企业管理和推动产权制度改革的早期阶段,长三角地区的地方政府是以直接参与企业经营管理的方式行使行政职能。这主要是因为在当时面对复杂特殊的经济社会活动,政府职能的发挥缺乏有效制度供给,尚未建立起法治化、制度化的体系。随着国家治理体系不断完善,全面依法治国向纵深推进,地方政府逐步实现了基于法治化、制度化的间接职能管理。就政府职能转变的制度化建设而言,主要是通过“用刚性制度管权限权”来降低制度性交易成本(何颖和李思然,2022)。在制度创新中不断重构政府与市场、政府与社会之间的关系,厘清各相关治理主体的边界,发挥市场在资源配置中的决定性作用,有效激发市场活力,提升政府的宏观调控效能。就政府职能转变的法治化建设而言,突出表现是长三角地区的地方政府在工业化和市场化进程中着力加强法治政府建设。通过法治政府建设规划、法治政府评估等举措,推动政府职能日趋转变、行政执法日益规范、行政决策机制逐步健全、政府法治观念有较大转变。上海、浙江、苏州等地的地方政府部门在法治化营商环境建设方面先行先试,围绕打造廉洁高效政府、保护市场主体权益、建设公平市场环境、提升法治保障水平等方面综合施策,着力营造稳定、公平、透明、可预期的法治化营商环境。《优化营商环境条例》的出台,重点从强化市场主体保护、净化市场环境、优化政务服务、规范监管执法、加强法治保障等方面入手,从国家客观层面推动各级政府转变职能、深化改革创新。这一条例的出台与实施,为建设市场化、国际化的一流营商环境提供了法治化保障,也将政府管理方式创新提升到一个新高度(中国行政管理学会课题组,2021)。此外,现代网络信息技术的发展,在技术层面为政府职能转变带来了新的契机。“互联网+政务服务”“一网通办”“互联网+监管”体系等新方式有力提升了公共服务效能,使政府职能实现方式更趋智慧化、更具科学性,推动政府职能转变向纵深发展。

3. 地方政府经济职能由追求经济发展向增进社会福祉转变

从目标角度来看,长三角地区在现代化进程中的政府职能转变是为更好回应区域现代化发展不同阶段的需求。具体来说,第一阶段的政府职能主要是追求经济发展,以经济增长本身为导向;第二阶段的政府职能主要是服务于经济体制改革,以增强经济效率为导向;第三阶段政府职能主要是推动经济建设和提供公共服务齐头并进;第四阶段政府职能主要是深化简政放权,增进社会民生福祉,致力于建设人民满意的服务型政府。进一步说,在区域现代化进程中,长三角地区的地方政府经济职能逐步从以经济职能为重点拓展到了以优化营商环境与提升公共服务水平为重点。从时代背景来看,国家在1993年首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。在这种宏观政策的影响下,长三角地区的地方政府按照政企分开和精简、统一、效能的原则重新界定自身职能,明确政企边界,逐步退出对企业经营活动的直接管理。随着2001年中国正式加入世界贸易组织,长三角地区地方政府职能主要向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面调整集中,核心是从以“审批”为重点的管理模式向以“服务”为重点的管理模式转变,不断提升公共服务水平。此后,中共十九大报告对中国社会主要矛盾作出新的理论概括,根本出发点是更好满足人民群众对美好生活的需要,更好在发展中保障和改善民生,着力解决发展不平衡不充分问题。以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想,坚持一切为了人民、一切依靠人民,始终把人民放在最高位置、把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。在这一背景转换下,明确地方政府经济职能开始聚焦到实现人民对美好生活的向往的目标上,重视从人民的视角考量改革和发展问题,经济发展的目标是增进民生福祉,经济发展的目的是人民共享。针对人民群众“急难愁盼”问题,地方政府致力于提供更加公平方便的公共服务,以增强人民群众的获得感。同时,地方政府在公共管理与公共服务职能建设中,注重发挥多元社会治理主体的协同作用,积极回应社会关切与民生需求,满足人民群众日益增长的多样化、个性化需求,促进和构建公平公正有序和谐的社会。

四、 区域现代化中地方政府经济职能演进的政策启示

对政府在经济社会发展中的作用历来都有很多争议。但是,不管争议的主体和领域有何不同,政府履行经济职能在整个经济运行与社会发展过程中一直是必不可少的,在区域现代化进程中更是如此。长三角地区区域现代化进程中地方政府经济职能历史演进所呈现的经验,对于调动地方政府积极性、充分发挥地方政府在推进中国式现代化进程中的作用有着重要的政策启示意义。

1. 不断提升“有为政府”的治理效能,推动共同富裕和高质量发展

区域现代化建设需要的是积极、高效的政府,而不是无作为、乱作为的政府。在这个发展过程中,真正决定地方政府是否能够获取竞争优势的关键因素是制度政策和政府效能对资源要素(包括人才、资金和技术等)的吸引力和配置力。比较长三角地区和后发地区的现代化进程可以看到,地区间的政府行为存在明显差异。长三角地区的现代化进程是地方政府经济职能不断改革创新的过程,从参与和主导经济发展,逐步转向提供更优质的公共服务、打造更优质营商环境,推动区域的国际化、市场化水平跃居全国前列,逐步实现政府、市场、社会的良性互动和协商共治。相比之下,有的地方受制于制度创新改革“软环境”建设的力度和速度,导致其吸引外部资源和企业的能力有限,进而迟滞了整个区域的经济社会发展,甚至公然存在“红顶中介”“红顶协会”垄断经营、违规收费,以及“任性用权”、违规设置门槛、限制公平竞争等突出问题。(2)例如,国务院第四督查组在辽宁省督查发现,鞍山市房地产交易中心将房产交易网签业务办理权限授予其实际控制的鞍山市大程房地产评估有限公司,将网签系统密钥交由该公司管理,客观上形成了鞍山市大程房地产评估有限公司具有鞍山市唯一办理网签业务资格、独家垄断网签业务的事实。参见中国政府网:《关于国务院第六次大督查发现部分地方和单位落实深化“放管服”改革优化营商环境政策要求不到位典型问题的通报》,https:∥www.gov.cn/hudong/2019-11/12/content_5450989.htm。

在推进中国式现代化进程中,要充分调动地方政府积极性,推动共同富裕和高质量发展。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化,持续推动经济社会发展是实现这一目标的重要前提。这就需要鼓励各地因地制宜探索经济社会发展有效路径,充分发挥地方政府在依法平等保护各类市场主体、科学制定产业发展政策、有效提供就业岗位等方面的作用,以高度发达的市场经济“把蛋糕做大”,同时,通过实施发展规划、政府投资基金、民生政策等政府行为促进发展成果在社会各阶层的共建共享。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,要求地方政府在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指引下审慎干预市场,积极融入和服务构建新发展格局,以推动更优营商环境为抓手,提高现代化经济体系建设的内外联动性,激发市场主体活力,有力维护市场秩序,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

2. 在法治轨道上推动“放管服”改革向纵深发展,打造更优营商环境

中共十八大以来,长三角地区“放管服”改革不断向纵深推进,审批事项的数量实现大幅降低,积极探索以信用监管为基础的新型监管机制,充分运用数字化技术开展政务服务,推动公共服务过程和体系的优化发展,“放管服”改革成果及其深远意义逐渐显现。长三角地区的地方政府立足新发展阶段,对标高标准国际经贸规则,充分吸收借鉴世界银行年度《营商环境报告》(Doing Business,简称DB)做法与经验,结合本土实践推进适合中国特色的营商环境评价指标、政策支持举措、制度保障,持续优化营商环境,成效明显。全国工商联发布的2022年度万家民营企业评营商环境调查显示,得分位列前10的省份中,长三角三省一市全部上榜;位列前10的城市(不含直辖市)中,长三角占据6席,即杭州、温州、宁波、南京、苏州、合肥。

在推进中国式现代化进程中,要将“放管服”改革作为地方政府推进法治政府建设的重点内容,充分发挥设区市地方立法权作用,将日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下来,确保在法治轨道上推进“放管服”改革,推动法治政府和服务型政府建设深度融合,打造更优营商环境。在地方政府政务服务立法经验的基础上,研究制定全国层面统一的政务服务条例,围绕行政许可建立健全贯穿市场主体全生命周期,明晰审管边界,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。信息集成、数据开放、信息公开使得政府部门间信息共享、政府与社会的信息公开成为可能(李文钊等,2023),要进一步推动政务服务信息系统集成,突破“数据壁垒”,优化管理界面及业务流程,使企业获取信息更加便利。同时,要主动适应国际营商环境建设发展趋势,深入推进本土特色优化营商环境改革。2023年5月,世界银行发布了新营商环境评估(Business Ready,简称B-Ready),相对此前的DB评估体系,侧重于政策如何落实、是否容易落实,不仅关注市场的准入和监管方面,更关注公共服务的提供。这一新营商环境评估对地方政府稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放有一定启示和借鉴意义。要推动地方政府主动评估地区营商环境建设的现状与不足,有针对性地推进相关领域改革,降低制度性交易成本,准确把握和处理好公共部门与市场主体之间的关系,进一步完善国际贸易投资服务体系,增强对外资外贸的吸引力和竞争力,聚集全球更多优质要素资源,引导外资投向先进制造业和新兴产业。

3. 以人民为中心不断增进民生福祉,坚持经济发展与民生改善同频共振

在长三角地区的区域现代化进程中,随着经济发展到一定程度后,地方政府的基本职能逐步转向发展经济与关注民生并重。基本公共服务均等化、完善的社会保障体系、充分的促进就业创业的政策、共建共治共享的社会治理格局等领域成为新时代政府职能的重要着力点。长三角地区地方政府推动民生福祉有三个特点:一是规划具有前瞻性和导向性,从政策和政府投资等方面落实规划的具体项目;二是将政府财政投入和社会投资结合起来,通过财政引导性的投资带动社会资金参与;三是不断创新增进社会民生福祉的体制机制,比如通过政府购买服务的方式保障目标群体的福利需求,积极培育第三部门(非营利组织)的发展,创造良好的发展环境,给予完善的政策支持。这比其他地区先行一步。

在推进中国式现代化进程中,地方政府要坚持以人民为中心,推进经济发展与民生改善同频共振。地方政府在重大行政决策中要广泛听取人民群众的意见建议,在社会治理中要尊重人民群众的首创精神,在推进高质量发展中不断激发人民群众的创造力。地方政府唯有更有效地做增进人民利益的实事,其现代化建设方能取得更大突破和创新性发展(陈伟,2023)。统筹好尽力而为与量力而行的关系,全面考虑人民群众的需要和地区财力的可能,在经济发展和财力可持续增长的基础上量力而行、尽力而为,实现公共服务保障水平与经济社会发展水平“同频共振”。强化就业优先导向,提高地区经济增长的就业带动力,推动财政、金融、投资、消费、产业等各项政策与就业政策有效衔接,优先发展吸纳就业能力强的实体经济,鼓励数字经济领域就业创业,规范发展新就业形态,加强困难群体就业兜底帮扶,打造动态精准就业服务系统。同时,地方政府要进一步优化创新民生服务供给,充分激发人民群众内生动力,吸引多元主体参与服务供给,不断提升高品质多样化的公共服务能力。

4. 完善兼顾国家决策统一性和地方执行灵活性的动态平衡机制,通过不断优化地方政府经济职能推进全国统一大市场建设

通过长三角地区区域现代化的进程可以看出,各地区之间的竞争一定程度上推动了经济发展,同时伴生的地方保护主义曾在一段时期较为严重。但是随着社会主义市场经济框架逐步建立,统一、开放、公平、有序的市场成为降低交易成本、提高经济效率的基础。打破地方行政性分割,推动长三角地区一体化发展,成为地方政府推动区域发展整体水平和效率进一步提升的重要着力点。一般认为,事权集中有助于中央通过统一政策、提供大型公共产品等手段消除地方市场分割、推动统一市场建设,但是会在一定程度上抑制地方政府积极性;事权下放有助于发挥地方在推动经济增长、提供公共服务、完善公共治理等方面的积极性,但有可能加剧政府间无序竞争和不平衡(吕冰洋,2022)。推动统一市场建设并不完全意味着要强化事权向中央集中,而是在中央政府整体决策与地方政府具体执行之间寻找新的平衡点,激发地方政府创新的间接动力和直接动力(郁建兴和黄亮,2017),使地方积极性在统一市场中得到更好的发挥。

在推进中国式现代化进程中,中央和地方关系的治理现代化,是国家现代化的重要组成部分(宣晓伟,2023)。要健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制,着力构建地方政府经济职能不断优化的全国统一大市场。从中央政府角度而言,要建立统一的市场基础制度规则、监管标准与高水平现代物流体系,促进要素有序流动,打破地方保护和区域壁垒,激发创新发展活力。同时,也要赋予地方政府更多自主权,不断完善试点成果推广机制,避免因试点长期化而形成垄断性“试点红利”,导致地方政府间机会不平等问题。优化地方官员考核激励办法,形成能够促进地方政府行为动机持续优化的体制机制(王晓东和张昊,2023)。从地方政府角度而言,要加快由管理型向服务型转变,在遵守市场规则的前提下,以更加有为的创新政策推动经济实现高质量增长,积极参与建设规范高效、公平竞争、高度开放的全国统一大市场,服务构建新发展格局。改革开放早期江浙地区普遍面临原材料供应与销售市场两头在外、企业科技人员短缺的情况,很多基层乡镇干部、乡镇企业家甚至普通农民“走遍千山万水、说尽千言万语、想尽千方百计、吃尽千辛万苦”来解决这些问题,开辟产销道路。这深刻体现了广大干部群众敢闯敢干的担当精神、主动突破的创新精神、敢为人先的首创精神和坚韧不拔的勤勉精神。这种创新、创业、创优的巨大精神力量,在全面建设社会主义现代化国家新征程中弥足珍贵,要以更加主动的姿态在传承与发展中实现新的拓展和深化,激发地方政府敢闯的活力动力,推动党员干部的担当敢为、地方基层的创新探索、市场主体的积极进取与人民群众的实践智慧协同共进。

五、 结 语

改革开放以来,长三角地区的地方政府经济职能始终沿着发挥有效市场机制作用、完善要素市场化配置的方向演进,有效市场和有为政府的同向发力、双向促进,有力保障了区域现代化发展秩序与活力的统一,在区域现代化的实践探索中发挥了重要作用。长三角地区地方政府经济职能优化转向的核心是处理好政府与市场之间的关系,从“一揽子”全能型政府向“放管服”有为型政府转变,从行政命令管理向法治化、制度化治理转变,从单纯追求经济发展向增进社会福祉转变,不断为市场主体健康发展创造更优营商环境。

区域现代化是中国式现代化的区域实践样态,既是区域推进自身现代化的过程,也是区域协调发展的呈现。地方政府在治理能力和制度创新方面的差异,是影响区域现代化水平和质量的关键因素。长三角区域现代化进程中地方政府经济职能的历史演进启示我们,要适时根据地区经济发展的阶段性特征动态调整地方政府经济职能,引导各类要素协同向先进生产力集聚,健全要素市场运行机制,实现放活与管好有机结合。在中国式现代化进程中,必须充分激发地方政府的主动性和创造性,不断理顺协同机制、优化激励机制、健全考评机制、完善容错机制,进一步提升地方政府敢闯的工作质效,以地方政府经济职能不断优化为基础推进全国统一大市场建设,增强中国式现代化内生动力。