关于生活垃圾分类的市场化研究

陈娟，侯俊杰，张

（济南市智慧城管服务中心，山东济南 250002）

生活垃圾分类是破解垃圾邻避效应、改善城市生态环境、提升居民文明素养的有效途径。生活垃圾分类基础设施建设需要大量的资金，仅靠政府部门资金投入难于达到城市生活垃圾分类发展的现实需要，迫切需要推动生活垃圾分类市场化进程。建立健全生活垃圾分类投放、收集、运输、处理各环节的市场化是生活垃圾分类的静脉产业，在推进生活垃圾分类投放和收集阶段更加需要客观充分发挥市场的作用，以保证自然环境可持续、经济发展可承受、社会发展可接受的可持续发展。目前，由于生活垃圾分类工作整体还处于起步阶段，国内对生活垃圾分类市场化研究的文章较少。秦娜[1]对北京市生活垃圾分类的管理市场化进行了分析，应建立完善的收运体系。赵志萍[2]对常州市生活垃圾分类的市场化情况进行了研究，建议提高对市场化的认识，进一步理清部门的职责，因地制宜健全市场化的发展环境。兰亚军[3]对推进生活垃圾分类市场化改革进行了阐述，对发现的问题进行了分析，并提出改革建议。唐家富[4]对生活垃圾处理市场化过程进行了深入思考，认为市场化服务的实质只是市场运营方式的引入，不能减轻政府责任。冯亚斌[5]对早期城市生活垃圾分类产业市场化进行了探讨，分析了产业构成及相应策略。本文以问题为导向，对济南市城区生活垃圾分类市场化进行了深入调研，在把握现状、明晰问题的基础上，按照最新的生活垃圾分类工作方向，以新生态理念，统筹谋划、靶向失策、重点突破、系统改革的工作思路，进行了分析与思考。

1 生活垃圾分类市场化现状

1.1 分类投收阶段市场化的比例不高，区域分布不均衡

生活垃圾投放收集阶段主要以街道购买服务为主要形式，对主要城区76 个街道生活垃圾分类收集市场化情况进行调研，46%街道进行了不同程度的市场化运作，历下、济南高新区街道100%市场化运作，天桥区仅22%街道开展生活垃圾分类市场化探索。市场化服务主要以有害垃圾、可回收物、厨余垃圾、其他垃圾为主要类别，大件垃圾为辅助工作。86%市场化服务企业进行有害垃圾的分类收集工作，83%市场化服务企业进行可回收物的分类收集工作，97%市场化服务企业进行厨余垃圾的分类收集工作，只有66%生活垃圾分类市场化企业与其他垃圾统一进行分类收集。

1.2 分类投收阶段实施企业较多，市场占比差异显著

据不完全统计，城区14 家企业参与到78 万户居民的分类服务中，生活垃圾分类市场化企业以小型企业为主，非生活垃圾分类专项企业，主要从事生态环保、环境卫生或其他业务服务，生活垃圾分类为拓展提升的服务业务。资金来源大多为区级财政局、街道自筹、市级财政补贴和市场化企业自筹，其中，23%的街道均由区级财政负担，区级财政负担50%之上经费的街道占43%。6%的街道自筹经费，仅有6%的街道在垃圾分类工作上由企业补贴不同程度的资金。49%的街道年度投入百万元以上市场化资金，9%的街道年度投入市场化资金少于10 万元。

1.3 分类投放和收集阶段市场化服务项目差异明显，运营费用差别较大

根据因地制宜的原则，各街道对企业服务项目要求不同，生活垃圾分类市场化服务项目差异明显，服务水平也存在差异。在分类投放阶段，91%的企业开展宣传培训服务，86%的企业组织动员群众参与生活垃圾分类。在分类收集阶段，80%的企业服务项目含有工作人员在收集容器前指导分类投放，80%含有购买分类收集容器，77%含有建造分类房，77%含有搭建分类亭，69%含有激励群众正确分类的奖励费用,77%含有收集设备便利化、精细化、人性化升级改造的费用（如：照明、洗手等），69%含有信息化数据系统，80%含有设备日常维护，71%含有小区与中转站之间短距离驳运服务。由于经费短缺，服务项目户均价0.13～600 元/户/a。51%的街道低于100 元/户/a，6%的街道高于200 元/户/a。

1.4 分类运输和处理管理要求不尽相同，作业服务水平良莠不齐

生活垃圾分类之后，在原有垃圾运输处理的基础上，增加了有害垃圾、可回收物、厨余垃圾的专项重点清运和处理。有害垃圾集中化收集后，依照危险废物标准运输和处理，市级环境卫生部门采用政府购买服务的方式异地重点运输和安全无害化处理有害垃圾。危险废物市场化较为成熟，因未考虑到异地有害垃圾协同处理的发展，也面临处理能力的饱和。可回收物的运输和资源化仍依托再生资源市场化体系，可回收物市场与再生资源市场融合难。

1.5 生活垃圾分类市场化仍然处于初始起步阶段

济南市生活垃圾分类行业的市场化探索与运作仍处于初始起步阶段，根据原有的政府管理生活垃圾处理的思想影响，政府部门、服务企业、居民群体等均应担当的角色及承担的各自职责并不十分明确。深层次探索合乎现有开展生活垃圾分类处理的市场化方式，改变原有的、固定的运营机制，进一步解析市场与政府在生活垃圾分类处理过程中的责任与义务，根据对外开放行业运行市场，引入民间社会资本竞争机制，充分运用并发挥市场机制在资源配置中的基础性主导作用，尽可能调动多元化市场主体主动性、积极性，以提高生活垃圾行业的经营效率。

2 生活垃圾分类市场化产生的问题

生活垃圾分类市场化探索已经将垃圾分类工作中引入了市场机制，并取得了一定的成效和经验，探索的起步阶段也存在着一些问题。

2.1 对生活垃圾分类市场化的整体认识不足

生活垃圾分类是新生事业，由于人们对生活垃圾分类整体认识不足，对生活垃圾分类市场化片面认识，误将参与了生活垃圾分类服务片面的理解为生活垃圾分类市场化，造成此市场发展不均衡。按照生活垃圾分类的基本原则为减量化、资源化和无害化，最终目的应与无废城市、双碳战略、绿色低碳生活相融合，根据生活垃圾分类逐步改变居民的日常生活习惯与日常生活方式，提升文明意识与素养，从而推动市场化企业运作过程和国家发展模式的改变。

2.2 市场化难于解决居民长期参与垃圾分类投放

生活垃圾分类是一项繁杂的社会工程，在生活垃圾分类收集、运输和处理方面的市场化探索方面取得了良好的成效，归类投放难于只靠市场化解决，投放的责任主体涉及到家家户户，投放责任主体的知晓程度可以采用政府购买服务的方式强化宣传培训推进，但组织千家万户长期参与垃圾分类投放难于市场化推动，需采用党建引领、教育引导、法制保障等方式。

2.3 缺乏市场化顶层设计和各方责任义务清单

生活垃圾分类处理的链条上涉及服务的企业较多，分类投放、分类收集、分类运输和分类处理4 个分类的环节为多家企业运营，未将各阶段有效衔接起来。生活垃圾分类各环节市场化运行缺乏全局统筹的思考，多是为了完成片面阶段性的工作，各运营项目服务清单和服务要求差异很大，智能化收集设备与普通收集桶价格悬殊，生活垃圾分类简易收集点与密闭收集房建设管理要求也不尽相同，政府、企业、居民各方责任义务不明确。

2.4 尚未建立规范的垃圾分类市场化运营模式

参与生活垃圾分类的企业大多是环境保护或环境卫生企业的拓展服务业务，缺少更专业的生活垃圾分类企业，大部分新项目规模较小，无法形成规模效应。生活垃圾分类服务市场重构了创新的服务市场，许多服务企业急于升级扩大生活垃圾分类业务，但人员、资金、技术等实力不均，多数服务企业运管水平有限，直接影响到服务程度。有的项目本身建立数字化统计软件，但项目与项目之家缺乏数据整合，城市内整体运作较为困难，加上数据的单位和统计方式不一，不利于城市统计数据。

2.5 分类投收阶段市场化项目的资金匮乏

由于项目规模较小，运营设备、管理、人员等分摊费用较大。各分类类别中仅可回收物能形成一定的经济正效益，但高价值的可回收物已经进入再生资源回收体系，生活垃圾分类中的收集量较少，常用不高的价格售出或送给废品的回收人员。生活垃圾分类项目本身难于盈利，仅能够依靠政府补贴，整体可持续性弱。

3 生活垃圾分类市场产业化的对策分析

3.1 充分认识生活垃圾分类市场化，明确目的意义

3.1.1 生活垃圾分类市场化是对环卫市场化的纵向一体化延伸和横向行业化发展，具备丰富的内涵和外延。立足当前、着眼未来，根据市场机制以调节生活垃圾分类市场化服务的供给与需求，引入市场机制作为政府部门、居民环保支持能量之外的有效补充，以达到控制成本、提高效率，完成生活垃圾减量化、资源化、无害化的效果。因此，应当从全链条、全类别的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理视角，从设施设备配备、运行维护管理两个方面，科学综合选择生活垃圾分类市场化切入口，充分运用市场对生活垃圾分类工作的促进作用。

3.1.2 产业化发展是指要以生活垃圾分类的需求市场为导向，制定合理有效的运行方案，将政府统管的公益性事业个人行为转变成政府的正确引导与监督、非政府服务组织参与和企业运营的举动，把被分割成家庭源头分类投放、收集、中间运输和终端处理、资源化合理利用的生活垃圾分类市场化产业链升级成良好运营的产业体系，将生活垃圾处理社会效益、经济效益和处理效率最终实现最佳化。

3.1.3 根据“激励相容”的经济学理论，建立健全社区或村居“共建、共治、共享”的精细化治理格局，各区域因地制宜建立合理化、科学化、智能化的保障制度，充分积极调动“各级政府、服务企业、社会力量、公民群体”4 个责任主体的积极性，做到区域“共建、共治、共享”的良好治理格局。

3.2 明确市场化的工作范围，理清各方职责

3.2.1 进一步明确发改、商务、城管、住建、供销等政府部门在生活垃圾分类与减量中的职责，建立市级、区级、街道级、村社级四级联动的生活垃圾分类工作体系，切实构建起“纵向一体化到底、横向行业化到边、区域共建共治共享”的社区或村居治理体制机制，充分调动服务企业和居民群体参与的积极性，以实现生活垃圾分类服务市场化持续有效可持续提升。

3.2.2 进一步梳理服务企业的服务范围，提高对生活垃圾分类市场化企业运营的监管。加强对生活垃圾分类运营服务企业的业务指导与监管，明确生活垃圾分类各阶段各类别的建设标准和作业要求，提升运营及其管理水平。不断加强其对生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和处理衔接口的业务指导，让整个生活垃圾分类链条有序平稳健康发展。

3.2.3 强化社会化思维，要动员社会各方面，包括科研教学机构、非政府组织、媒体等的力量，加强宣传分类投放垃圾是居民应尽的义务，居民有义务积极响应垃圾分类号召，掌握垃圾分类基本知识，做好源头分类投放。加强宣传和教育居民由自然人转社会人，承担社会责任，居民应知道，垃圾分类不仅仅是一种值得鼓励的行为，更是一种社会的责任和义务。

3.3 加强市场化的顶层设计，做好有效衔接

3.3.1 生活垃圾分类是一项特别庞大而事项繁杂的社会治理综合工程，切勿“头痛医头”、“脚痛医脚”片面化处理，应通过统筹思考和顶层系统设计解决。不仅需要考虑系统性、全面性和协同性，更应加强顶层设计和制度创新。务必强化创新制度，持续健全环境保护法规和标准体系，再加以严格执法，让规章制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

3.3.2 建立健全市场化配套法规政策，为垃圾分类市场化整体融合，各阶段有效衔接提供保障。明确政府、企业、社会、居民各个主体的职责和边界，明确垃圾产生全生命周期，即从产品设计、生产、包装、销售、使用等各方面的责任和义务，承担其共同但有区别的责任。

3.3.3 建立延续性政策，增加对垃圾分类市场的调节手段。延续性的政策，能够确保政府树立良好的品牌形象，保持良好的政府个人信用，才有可能在市场监管中考量企业运营的诚信度。

3.4 健全市场化的发展环境，促进健康发展

3.4.1 重构生活垃圾分类繁杂系统。生活垃圾分类较为艰难的是家庭前端源头分类和垃圾终端处理的有效衔接，伴随着厨余垃圾处理厂初步稳定运营，提高家庭前端居民参与率与准确率刻不容缓。加快推进废旧再生资源回收领域转型发展升级，综合规划可回收物收集站点与废旧再生资源收集站点的统筹规划建设，标准融合、整体规划建设一批集中化快递分拣中心和集散中心场地，推进城市生活垃圾中夹层玻璃、塑料等低值易消耗可回收物的资源化再生利用。

3.4.2 建立深度的全民组织动员，全面组织动员居民群体积极持续参与，确保良性发挥市场化服务企业的效能，强化精准垃圾分类培训和宣传，普及垃圾分类义务和责任。建立激励奖罚现行政策，通过积分兑换等激励对策措施引导居民长期积极参与。根据家庭源头生活垃圾分类投放准确率，以确保已经分类的垃圾纯度，保障生活垃圾分类的有效良好运行，源头生活垃圾分类的准确率才能确保“专车运专桶”的作业要求。

3.4.3 选择适宜运行模式，根据需求确定PPP、特许经营、政府购买服务等形式。垃圾焚烧厂、厨余垃圾处理厂、餐厨垃圾处理厂等环境卫生基本设施的建立及其管理主要依托PPP、特许经营的方式为主。相关政府部门购买服务方式更适用于以街道办事处为单元引入市场化服务企业，为增强生活垃圾分类市场化服务的稳定性，应确保市场化企业服务的持续性。

3.5 破除现有体制机制束缚，市场化改革

3.5.1 以生活垃圾分类市场化改革带动其产业链盈利，消除现有体制、机制拘束，对当前体制、机制、税制、费制开展改革。组建垃圾分类项目公司。服务企业由环境卫生、废旧再生资源、企事业单位等企事业单位组成，由资源、资产、技术、人员等按一定比例入股，组建生活垃圾分类服务项目企业。生活垃圾分类项目企业专业承担二手交易、废品回收、垃圾分类、绿色低碳生活引领等业务。可以通过特许经营协议等形式运营，明确在自然灾害、特殊应急状态下保障项目运作平稳。

3.5.2 依托价格机制的改革优化发展市场化，将生活垃圾分类转变为一种经济行为。目前，生活垃圾分类主要靠行政手段在推动，探索以价格传导机制，把生活垃圾分类动力层层传递给区县、街道、社区、小区、物业以及居民身上，根据生活垃圾分类与否(混合垃圾多收费、分类垃圾少收费)、距离远近、收集频率来确定居民的阶梯收费标准，探索以经济杠杆促进源头减量和生活垃圾分类工作。

3.5.3 建立生产者延伸责任制度，建立物品押金化返还制度，倡导节俭，并刺激产品生产服务企业系统回收利用，消费者按流程归还可再生利用物品等，以达到源头减量化的成效。