EPC 工程总承包项目合同管理问题及对策

黄珊

（中国民用航空飞行学院，四川 德阳 618300）

0 引言

EPC 工程总承包项目以合同为依托开展总承包设计、采购、施工工作，合同内包含商务、技术、法务等诸多专业内容。清晰且全方位的合同条款的约定，对于合同的执行开展具有非常关键的作用。为推进工程进展，不影响工程质量，并且加强发承包双方对于合同权益的约束和管理，在编制合同时不仅要进行充分的考虑并约定相关风险要素，还需要在合同履行过程中进行科学的管理，确保EPC 工程总承包项目工作的顺利开展。笔者结合自身实际的工作管理经验，梳理了在合同管理过程中遇到的相关管理问题并给出了管理建议。

1 EPC 工程总承包项目合同管理的特点

EPC 工程总承包项目合同管理具有以下4 个主要的特点。

（1）投资大，相较传统发包模式工期短[1]。EPC 工程总承包项目一般投资金额很大，承包人多为专业设计院和施工单位的联合体。与施工图招标项目不同的是，EPC 项目不用等所有的设计图纸出具后再进行施工招标，它具有边设计边施工的特点，可以非常有效地节省工期。此外，由于设计施工任务发包给同一个具有设计和施工资质的承包人（或联合体），在设计阶段，施工方可以提前介入及沟通协作，通过施工技术的反馈最大力度呈现设计方案并且能达到优化设计的目的。

（2）合同模板成熟化。《建设项目工程总承包合同（示范文本）》[2-3]（GF-2020-0216）（简称《示范文本》）于2021 年1 月1 日正式执行。通用条款及专用条款分别有20 条约定，包括单独进行了设计、材料（工程设备）和施工要求的约定，以及工期、造价、结算以及其他合同要素的约定，条款的完善性为项目后期实施过程奠定良好而科学的基础。随招标文件发布的《发包人要求》是EPC 工程总承包项目在招标阶段对技术方案和工程实施要求最直接和最明确的表达，可谓是合同的灵魂。合同在实施阶段，所有的技术均以《发包人要求》为出发点，足以可见该文件的重要性。

（3）EPC 工程总承包单位负责最主要的总承包管理职责，承担着整个建设项目对于分包商、平行发包单位的管理与协调工作。

（4）EPC 工程总承包单位需要对设计、质量、安全、工期、造价全面负责，且建设单位尽可能地会将风险合理转移给总承包单位，因此总承包单位承担着更多风险，在合同履行过程中则需要建设单位和总承包单位按合同要求严格执行，避免不必要的合同纠纷。

因此，需要重视合同约定条款的表达以及做好过程中的合同管理。

2 EPC 工程总承包项目合同管理中常见的问题及解决措施

本文将结合实际工程案例，针对较易出现的合同管理问题进行分析并给出合理解决措施。

2.1 合同组成文件内容以及顺序

2020 版的《示范文本》在旧版本上的合同组成顺序上进行了优化，第1.5 条通用条款默认优先顺序为：①合同协议书。②中标通知书（如果有）。③投标函及投标函附录（如果有）。④专用合同条件及《发包人要求》等附件。⑤通用合同条件。⑥承包人建议书。⑦价格清单。⑧双方约定的其他合同文件。合同解释的优先顺序对于发承包双方在解决合同执行过程中针对不同组成文件的描述产生争议时具有强有力的支撑作用。这里没有明确将投标文件和招标文件作为合同的组成部分，招标文件对项目最直接的技术要求并未能充分地在合同中进行约定。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十条规定，当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。为了更好地在合同履行过程中处理针对文件要求不一致的问题，建议将招标文件以及投标文件一并作为合同的组成部分，并且将招标文件的顺序优于投标文件，更能保障发包人对项目建设要求的权益。

2.2 暂估价的确定方式

EPC 工程总承包项目中经常会出现暂估价工程[4]。《中华人民共和国招标投标法实施条例》中明确，以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。这一规定旨在保障市场的公平竞争和防止腐败行为。

根据《建设工程工程量清单计价规范》关于依法招标部分的暂估价招标的约定，招标主体有以下两种：①发包人自行招标，承包人可以参与投标，且同等条件下，可优先选择承包人。②承包人招标，招标文件需要经过发包人审核，以确保招标的公正性和合法性。在实际的操作案例上，还存在第三种招标方式，即由发包人和承包人共同作为暂估价工程的招标人。关于暂估价招标主体的确定，为保证项目更有效率且规范招标流程，建议在编制招标文件时候，根据发包人的管理需求在合同中明确由谁作为招标主体。

2.3 《发包人要求》的编制要求

《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）中对《发包人要求》的解释为“列明工程的目的、范围、设计与其他技术标准和要求，以及合同双方当事人约定对其所作的修改或补充”。EPC 工程总承包建设项目融合了建筑、结构、水暖电、幕墙、钢结构等诸多专业。随招标文件一起发布的《发包人要求》的编制则显得尤为重要。当项目的体量特别大时，通常会考虑将其进行分期或者分标段进行建设，继而会涉及更多的编制要求，通常在实际实施项目过程中应着重注意以下要点。首先，在《发包人要求》中需要交待清楚提供给承包人的现场条件[5]、确保将不同标段的工作界面划分清楚、梳理不同标段在发包时是否存在缺漏信息等，否则极易让承包人以发包人提供的信息不全为理由，进行缺漏项的额外索赔，且此类索赔成功率极高。其次，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第七条中明确，采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。对于一般的政府投资项目，承包人进场后，会在初步设计的基础上作进一步的施工图和专项深化设计。为避免承包人为获取更多的不当利益，需在招标时明确约定限额设计的要求，并且在技术标准中应尽可能准确地描述出对应初步设计投资的设计标准、档次和品牌要求等，以确保设计深化过程中承包人不会突破投资限额设计，给发包人带来审计风险。

2.4 合同违约责任的约定

为保护合同双方权益，“违约条款”是EPC 工程总承包项目合同订立的必要组成部分。违约责任的设置，除了能在一定程度上约束合同双方主体遵守合约，履行合同约定的权利和义务外，也是处理合同争议，达到双向管理的一种办法。在实际项目管理过程中，不合理的违约责任条款的设置也会为项目管理带来一定的难度。例如，根据《建筑施工企业负责人及项目负责人施工现场带班暂行办法》（简称《办法》）第十一条“项目负责人每月带班生产时间不得少于本月施工时间的80%。因其他事务需离开施工现场时，应向工程项目的建设单位请假，经批准后方可离开。离开期间应委托项目相关负责人负责其外出时的日常工作”之约定。若出于对项目现场管理的严格要求和推进，在合同条款设置时将项目负责人每月驻场时间的约定设置为每月驻场不少于28d，否则按每少一天按200 万元/d 进行处罚。该条款的约定对项目负责人的驻场时间首先高于《办法》的约定，原则上该设置是没有问题。但结合国内目前现在实际案例，项目负责人每月的考勤很难满足合同约定的要求，且根据合同约定的缺勤处罚每天200 万元的条款，本意是想要加大承包人违约的成本，但介于该处罚在执行过程中可操作性很小，这种类似条款的设置反而反向制约了发包人对项目的管理手段。基于上述案例，建议在违约条款的设置上尽量合理，具有可实施性。此外，仅依靠合同对履约的约定无法将具体工作事务的管理的处罚条款逐一详述，因此，建议随招标文件补充针对本项目所制定的管理奖惩机制相关的规章制度，对合同的管理手段进行进一步的补充约定，将对本项目的合同管理的违规操作的处罚落到实处。

2.5 农民工工资支付的约定

建设领域的劳动用工以及工资支付常常出现不规范的情况，因此极易造成农民工工资拖欠的情况存在。为了规范农民工工资支付行为，国务院于2019 年12 月30 日公布了《保障农民工工资支付条例》[6]，并于2020 年5 月1 日施行。发包人在履行职责时，需尽可能地选择信誉好的承包单位，此外在合同条款中可作如下约定。

（1）在合同专用条款中约定，承包人在项目开工后30d 内及时办理农民工工资专用账户，并向相关部门核定应付人工费用数额，并设置相应违约条款进行处罚，以此督促承包人及时办理。

（2）在合同中约定由发包人在支付进度款时，按月按核定的数额将该笔费用直接拨付到农民工工资专用账户或者由承包人自行将该笔费用拨付账户。

（3）在合同中约定，若出现恶意拖欠农民工等事件，需要对承包人进行违约处罚条款，若承包人不配合整改的，则由发包人从承包人的履约保证金或者应付承包人的款项中扣除，并支付民工工资。

2.6 合同价格形式的约定

EPC 总承包合同的价格形式通常有以下3 种：总价合同、单价合同以及酬金合同。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第十六条约定“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”目前大部分的EPC 工程总承包项目均采用固定总价合同。一般情况下，固定总价合同在约定的工程范围以及风险范围内的价格是固定的，但当发包人提出了变更或者由于审批的初步设计文件或方案发生变更而造成施工图纸发生变化，并影响了合同价款的，可以调整合同价格。EPC 工程总承包项目最常出现的争议是对变更的认定。承包人通常会将在初步设计上深化的施工图设计所作的设计变化混淆为变更，以争取更多的利益。因此，在合同约定时，要求承包人进行施工图设计时，对应出具相应的施工图预算，且经过造价咨询单位审核后的施工图预算的金额应该不得高于对应的签约合同价。因此，合同中要求承包人在施工图及施工图预算的联动优化过程中，达到限额设计和控制投资的要求。在此版施工图的基础上所作的图纸的变化，则可根据合同的约定进行变更费用的认定，避免对在结算阶段因为资料不充分引起合同的争议。变更实施后，应及时进行计量与计价，避免后期结算的争议。

3 EPC 工程总承包合同管理建议

基于国内现阶段工程总承包模式的发展以及项目自身的特点，为与国际工程接轨，作业建筑责任方，需要不断优化和改善EPC 工程总承包项目的管理手段，针对合同管理应多从以下方面着手改进。

3.1 结合国内最新政策，优化合同内容

在采用示范文本进行招标文件的编制时，需要结合建筑业当下对于农民工工资、工程担保、过程结算以及全过程工程咨询等相关热点问题的政策综合考虑。履行发包人的权利及义务，积极推行最新的政策，推动建筑业行业的发展。

3.2 提升管理人员业务水平

合理且有效的合同管理工作，离不开强有力的管理团队。发包人在条件允许的情况下，应努力提升本单位业务人员的专业水平，可通过内部交流、同事之间的交互培训、参加外部专业技术的培训讲座和参与同类型的管理项目的调研学习等方式[7]。此外，还可以通过改变项目的管理架构，聘请第三方专业的咨询团队为项目的管理助力。

3.3 结合本单位管理特点，规范编制文件

为避免合同管理争议的第一要务，即是对合同文件进行层层的复核。编制合同文件时应充分地结合发包人单位的管理需求与特点，尽可能的全面且严谨，尽量避免出现文件之间的矛盾，给承包人索赔的机会。

3.4 法务团队专业保障

因EPC 工程总承包项目工程建设范围大，周期长，可变性很大，建设双方难免会因不可抗力、发承包双方自身等多种原因造成关于工期、费用或利润等的索赔。因此，在发生上述索赔事件时，法律团队的专业保障便相当重要。在这期间需要对索赔事项的举证进资料进行搜集，出具专业意见进行风险评估与分析，最大程度且合理地保护发包人的权益。

4 结语

EPC 工程总承包合同管理是一个系统性的管理工作，涵盖商务、技术和法务等多专业内容。因EPC 工程总承包项目投资大，周期长，即使充分地进行了管理规划，仍然会突发产生很多棘手的管理问题。因此，管理团队首先要提升自我管理水平，在编制合同时要对合同示范文本进行充分研究。其次，要结合本单位自身对项目的管理方式，把握建设项目的特点，动态性地进行项目管理的优化，做到有的放矢。最后，在实施过程中结合合同内容进行风险管理，进行问题纠偏。